新形势下行政复议和行政应诉工作的实践及思考

□程应游戚燕平（广州市政府法制办公室行政复议处，广东广州510032）

新形势下行政复议和行政应诉工作的实践及思考

□程应游戚燕平（广州市政府法制办公室行政复议处，广东广州510032）

党的十八届四中全会《决定》明确了行政复议制度的功能定位，此外《行政诉讼法修正案》对行政诉讼具体制度作出大幅修改，行政复议和行政应诉工作格局即将发生重要变化。本文以广州为例，从行政复议和行政应诉的工作实践出发，分析十八届四中全会《决定》和行政诉讼法修改对行政复议和行政应诉工作造成的影响，并对未来行政复议和行政应诉工作的发展趋势提出几点思考。

行政复议；行政应诉；法律修改；工作实践；发展展望

党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”），其中，明确将行政复议定位为与诉讼并列的一种重要纠纷化解机制。2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》（以下简称“《行政诉讼法修正案》”），于2015年5月1日起正式实施。新《行政诉讼法》实施后，行政复议与行政诉讼的衔接将发生根本性的变化，行政复议和行政应诉工作也面临新的机遇和挑战。

一、十八届四中全会《决定》和《行政诉讼法修正案》对复议、应诉工作的影响

总体而言，新《行政诉讼法》与十八届四中全会《决定》中“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度”、“完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”、“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制”等宏观设计相呼应，扩大了法院受理行政诉讼案件的范围，在加重行政机关应诉和执行的法律责任方面有一些硬性的规定，这首先要求各级行政机关要切实规范执法行为、进一步提高依法行政的水平，确保各类行政行为都能够经受司法的审查、法律的检验的同时，更要求行政机关应当积极地配合、支持人民法院行使审判权、严格执行司法判决。

具体而言，行政复议和行政应诉工作面临以下变化：

（一）应诉案件数量和工作量大幅度增加

首先是复议机关的应诉案件数量大幅度增加。新法规定经复议维持的案件，复议机关将和原行政行为的行政机关作为共同被告参加应诉，这将造成行政复议机关应诉案件数量剧增。以广州市为例，2012—2014年经市政府复议维持后提起行政诉讼的案件数量分别为185件、365件、624件，如果按照这样的年增长速度，预计新法实施后，市政府明年将至少有超过600件的新增应诉案件；另外，新法规定复议机关与被申请人作为共同被告，也将提高部分申请人提起行政诉讼的动机。

其次是复议机关在应诉案件中的工作量将增加。复议机关作为维持案件的共同被告，为提高应诉质量，减少败诉风险，客观上需要委派熟悉案情的复议案件经办人出庭应诉，导致复议机关应诉工作量增加。另外，在跨区划的行政法院成立之前，市政府复议维持当共同被告时，如果申请人选择向被申请人所在地的区法院提出行政诉讼，将导致市政府诉讼管辖法院由市中院扩大至各区法院。

再次是作出行政行为的行政机关的应诉案件数量将增加。按照新法规定，行政诉讼受案范围扩大，不再限于具体行政行为，立案审查制改为立案登记制，同时延长起诉期限，这意味着将有更多的行政行为纳入司法审查的范围，行政机关当被告的可能性更大，从而导致应诉案件数量增加。

（二）对应诉参加人员和应诉规范化要求提高

其一，新法要求行政机关的出庭应诉人员为本机关负责人或者负责人所委托的本机关相应工作人员，而目前实践中，被诉行政机关仅委托律师出庭应诉的做法比较普遍，新法实施后被诉行政机关至少应保证有本机关工作人员出庭应诉。

其二，新法规定了更为详尽的证据规则、改革审理方式，对证据和庭审规范化提出更高要求，规定机关负责人应当出庭应诉。客观上要求应诉部门工作人员更细致全面的开展应诉前的准备工作，并向出庭应诉的机关负责人报告基本案情和存在风险，应诉的工作量加大。

（三）行政诉讼败诉案件将增加

第一，新法第十八条第二款规定，“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”，其立法精神的核心为司法的去地方化、去行政化干预，该规定若实施，法官判案将较少考虑对地方发展和稳定的影响，可能会导致败诉案件增加。

第二，对新增案件类型的司法审查，可能会由于审查标准和执法实践的差异、对法律的不同理解等因素，导致败诉，例如：侵犯经营自主权或农村土地承包经营权及农村土地经营权、排除或限制竞争的行政权力滥用、行政给付（包括抚恤金、最低生活保障、社会保险待遇）、政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政契约，法律法规的规定还存在很多模糊地带，容易产生不同的理解。

（四）对行政机关负责人出庭应诉提出更高的要求

行政机关负责人出庭应诉制度是提高依法行政能力的有效手段，有助于形成行政与司法的良性互动；有助于负责人在出庭应诉过程中提高法治意识，培养尊重法律、严格执法的观念；有利于行政机关改进工作，提高依法行政的水平；有利于树立行政机关接受监督、模范守法、认真负责的良好形象。

早在2010年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）就提出“对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉”的要求，根据上述要求，全国有很多城市都已建立行政首长出庭应诉机制。

新法将此项制度上升到法律层面，明确规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”，对负责人出庭应诉提出了更高的要求：

首先，适用对象更广泛。按照新法规定，出庭应诉的行政机关负责人不仅包括市、区两级的工作部门和直属机构的负责人，而且包括市、区两级政府的负责人。

其次，出庭次数的要求更高。按照新法规定，行政机关负责人出庭应诉应成为常态，不能出庭是例外；且机关负责人出庭应诉的行政诉讼案件不限于第一审的案件。

再次，增加了相关的法律责任。新法规定，法院对被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以予以公告，并向监察机关或者上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。

（五）推动复议机关提高化解行政争议的能力

首先，行政复议制度的定位在客观上要求复议机关积极化解争议。按照十八届四中全会《决定》对行政复议的定位，以及新法将复议机关作为共同被告的规定，反映了国家层面对行政复议的定位是内部纠纷解决机制。而且新法的制度设计客观上将推动复议机关积极履行监督职责，要求复议机关改变复议决定维持率高的状态，为申请人提供实效性行政救济。

其次，对行政行为监督力度加大将促使行政争议在内部解决。新法的核心指导思想是畅通诉讼渠道，保障法院依法独立行使审判权，维护司法公正、权威。在实现这一立法目的的同时，必然将导致行政权力面临更有力的监督。为了避免行政行为进入司法审查程序，减少败诉风险，复议机关更有动力推动行政争议在内部解决。申请人达到目的，再诉到法院的行政案件数量也可能会减少。

再次，行政争议解决法律化要求行政复议成为解决行政争议的主渠道。目前信访、行政诉讼和复议是解决行政纠纷的三种主要方式。实践中大量的行政争议通过信访解决。数据显示，每年行政纠纷引发的信访数量高达400万至600万件，而通过行政诉讼解决的只有十几万件。十八届三中全会提出要实现国家治理体系现代化，四中全会提出要建设法治国家，行政纠纷解决从传统的“有事找上级”的信访模式转为依法解决，已是大势所趋。行政复议和诉讼是行政纠纷解决途径法律化的代表。而复议相较于诉讼，具有便捷快速、成本低廉以及协调有力等优势，必将成为解决行政争议的主渠道。

二、未来行政复议和应诉工作的发展展望

随着《行政诉讼法修正案》在5月1日的正式实施，司法对行政复议工作的监督力度大为增强，而行政复议法修订也进入紧锣密鼓的阶段，可以预见，未来行政复议工作将发生许多重大的变化。结合几年来具体从事行政复议和行政应诉工作的实践，我们认为，未来行政复议和应诉工作将呈现以下几大趋势：

（一）行政复议监督功能更加强化

1、复议监督范围更广

新《行政诉讼法》拓宽了行政诉讼案件的受理范围，行政复议是在行政机关内部设立的层级监督制度，从监督权力来源来看更不应该存在限制。此外，行政复议作为行政争议解决的主渠道，应与信访之间形成科学有效的分工机制：一方面，应把能通过法律途径解决的行政争议尽可能纳入行政复议受理范围，从各方面放宽受理条件，加强对行政执法的监督；另一方面，应将不属于可通过法律途径解决的争议排除在复议受理范围之外。

2、复议审理强度加大

行政复议围绕行政行为的主体是否合法、认定事实是否清楚、证据是否确凿、程序是否正当、适用法律是否准确、是否合理适当进行审查。新《行政诉讼法》规定复议机关维持的案件应作为共同被告应诉，这一变化将使复议机关审理案件时对于行政行为违法或不当的容忍度降低，审理较过去将更趋于严格，主要体现在：第一，程序审查的把关更加严格，不仅审查行政行为是否履行法定程序，而且审查行政行为是否履行适当程序；第二，改变重合法性、轻合理性的审查思路，加强对行政机关履行自由裁量权是否符合基准的审核；第三，采用规范性文件更加慎重，对规范性文件附带审查、选择适用将更为普遍；第四，部门本位思维、传统作法等法外因素对行政复议审理的影响日渐减少；第五，复议决定特别是维持决定撰写时，认定事实更加充分，说理更加透彻，对行政行为的评价更为客观全面；第六，重大疑难案件决策引入专家参加议决机制，明确专家参与决策制度的功能定位，规范专家参与决策的程序和权责。

3、复议审理体制司法化

行政复议法规定行政复议以书面审查为原则，复议法实施条例中增加关于听证、调解、证据等零散规定，但规定过于简单，有些仅一笔带过，缺乏系统性和可操作性。近年来广州市政府行政复议机构根据实际工作需要，将听证会作为涉及土地、规划等复杂案件审理的必要流程，复议庭试点工作也在筹备过程中，但目前听证的适用范围、程序和法律效力等问题没有在立法层面得到确定，听证的作用还无法真正发挥出来。随着行政复议案件数量和难度不断增加，原有的审理体制已不能满足审理工作的要求，亟待通过复议法修订建立一套科学完整的与诉讼接轨的审理体制，包括：回避、庭审、证据、调查取证、简易程序等方面的制度。其中，庭审程序应成为一般案件的必经程序，逐渐形成以庭审为中心的复议审理体制。

（二）行政应诉工作日益规范化、专业化

1、行政应诉工作规范化

行政应诉案件的井喷式增长态势决定了行政应诉工作规范化。要应对数量庞大的应诉工作，除了增加必要的应诉机构和应诉工作人员外，还应抓紧建立科学高效的应诉工作规范，内容应当涵盖：（1）建立行政复议与行政应诉的衔接制度，理顺行政复议结案送达后的案卷归档、移交的流程，建立应诉风险提示、疑难案件会办以及应诉后反馈等机制；（2）充分依托应诉案件数据化平台，建立应诉工作各节点的跟踪管理机制；（3）建立应诉后评估和报告机制，根据生效司法裁判的情况定期对行政复议和各部门行政执法作出评估并加以分析，促进行政执法、行政复议、行政应诉的良性循环。

2、行政应诉工作专业化

十八届四中全会《决定》提出推进以审判为中心的诉讼制度改革，随着司法改革的不断推进，庭审将在行政诉讼中逐渐发挥中心作用。同时，随着“依法治国”的全面推进，涉行政法律业务将迎来大发展，吸引越来越多的优秀律师事务所和律师进入这一领域，而《行政诉讼法修正案》明确规定了行政机关负责人或其委托的行政机关工作人员应当参加庭审，以上趋势将对行政应诉工作提出越来越高的要求，行政应诉工作必然要走上专业化的道路。应诉人员处理各种应诉工作，参加大量庭审实践，应具备以下专业素质：（1）熟悉行政诉讼法及行政诉讼法有关司法解释、以及各级人民法院作出的典型性的司法案例；（2）熟悉各部门法，了解各部门的职权架构和执法的总体情况；（3）熟悉庭审流程，具备丰富的出庭应诉经验，掌握庭审技巧；（4）拥有良好语言表达能力、反应能力和心理素质。

（三）复议指导监督功能更为凸显

1、上级复议机构对下级复议机构的监督指导工作加强

复议权条块分割的现状导致复议中立性不够、效率低下、能力建设滞后等问题，也限制了上级复议机构对下级复议机构的监督指导工作的展开，这种多头复议模式一直受到诟病。行政复议机构设置是整个行政复议制度的核心问题，目前行政复议体制改革的方向是部分集中行政复议权，在一级政府仅设立一个行政复议机构，除垂直管理部门外，取消部门的行政复议权。这种机构设置，能使复议机构职能专门化，去除行政部门复议机构天然的部门本位主义，避免复议机构诿权懒政，有利于加强政府法制部门的力量、提高行政复议效率和专业化程度，也有利于理顺和加强上级复议机构对下级复议机构的监督指导。上级复议机构可通过以下方式加强对下级复议机构的监督指导：（1）全面推进规范化建设，逐步改变各复议机构之间能力不均衡的现状；（2）定期对具有典型性的疑难问题提出指导意见，逐步统一本行政区域内审理案件的具体尺度；（3）重点监督下级复议机构受理案件，促进下级复议机构畅通受理渠道，提高基层复议机构案件受理数量，以此推动下级复议机构的发展。

2、行政复议机构对行政执法的指导监督向纵深发展

行政复议对行政执法的指导监督是其重要的功能，但长期以来由于复议机构将主要精力集中在复议案件的审理上，对行政执法的指导监督着力不够，行政复议的生命力和落脚点应在于执行，未来对行政执法的指导监督将成为行政复议的一项重要工作：（1）落实行政复议个案履行监督，确保每一份有履行内容的复议决定书和复议意见书都能得到执行，以点带面，规范行政执法行为；（2）充分利用复议意见书制度。未来随着复议决定形式的科学化和多样化，对于被复议行政行为的审查情况和审理意见能在复议结案文书中完整、充分得到呈现，复议意见书将回归其对于案外行政行为违法的监督功能，行政复议的监督功能得以向外扩展；（3）探索运用复议建议书制度。对于案件审理中发现的带普遍性问题进行调研，形成能推动某类行政执法的制度性建设的复议建议书。

综上所述，党的十八届四中全会《决定》和新《行政诉讼法》对政府的行政复议和行政应诉工作提出了更新、更高的要求，新形势下的行政复议和行政应诉工作将面临多层面的重大变化，而现有行政复议制度和行政应诉工作规范已相对滞后。要充分发挥行政复议化解行政争议的制度功能，适应行政应诉的新要求，应从多角度强化行政复议的功能，规范行政应诉工作制度，同时给予行政复议和行政应诉必要的人力物力保障。

□责任编辑：李书耘

D912.1

A

1003—8744（2015）04—0037—05

2015—3—21

程应游（1980—），女，广州市政府法制办公室行政复议处副处长，主要研究方向为行政立法、行政复议；戚燕平（1979—），女，广州市政府法制办公室行政复议处主任科员，主要研究方向为行政复议。