对综合行政执法改革的思考——以广州市荔湾区为例

□李海峰（中共广州市委党校荔湾分校，广东广州510360）

对综合行政执法改革的思考
——以广州市荔湾区为例

□李海峰（中共广州市委党校荔湾分校，广东广州510360）

综合行政执法是为解决行政部门权限冲突、提升执法效能等公共治理困境而进行的，但在执法主体、执法客体、执法环境等方面存在困境。广州市荔湾区以相对集中行政处罚权为核心，从政府职能转变、行政机构整合、执法流程再造等方面推进综合行政执法改革，取得了一定成效，但作为基层难以突破综合执法法律体系不完善、执法路径依赖等难题，需要从法律依据、理论构建等顶层设计以及部门协同、专业执法支持等基层操作层面进行完善。

综合行政执法改革；相对集中行政处罚权；政府职能；广州市荔湾区

一、综合行政执法的逻辑起点与改革困境

综合行政执法是城市政府运行和市民经济社会生活的焦点，是深化行政管理和执法体制改革必须面对的问题，也是摆在各级党委政府面前一个必须应对的课题。就综合行政执法本身而言，它不是目的，只是公共治理运行承上启下的一环，在经济领域保障公平活力，在生产领域保障安全高效，在社会领域保障有序健康。若执法不顺，群众没有安全感，市场没有安全感，就无法保证城市治理的有序进行。因此，论述综合行政执法的产生逻辑要从行政运行机制谈起。公共部门的运行主要以效率和效益为价值判断要素，效率以执行力的快慢来评价，效益以产生的经济社会正面影响、政治认同度以及群众的认可度等价值因素来评价。公共组织（包括党委、政府、群团等）通过决策与许可、执行与执法、监督与纠正的循环机制来确保公共政策效率与效益的实现。在我国的行政管理体系中，依据组织法以及相关法律和工作的需要，以“三定（职责、机构、人员）”方案来确定某一公共部门职责、权力、义务以及职能边界，从而建立起以分工为基础、各司其职与合作协同为根本的行政运行体系。但随着经济社会的发展以及科层制运行的官僚化缺陷，综合行政执法成本投入与效能效益的产出不成正比，从而被纳入行政管理体制改革范畴，其原因主要有以下几点：

一是城市化的需要。我国城市化进程加速带来的治理新问题，基于行政机构设置的成本与效益的帕累托最优，要么需要集中统一处理以提升执法效能，比如流动摊贩；要么有些问题不需要成立单一的行政机构或执法机构以节省行政资源，这给大部制和城市管理综合执法提供了现实基础。二是执法困境的需要。长期以来，行政机关有利争着做，无利“踢皮球”，将政府整体性和部门职责置于不顾；特别是重复管理，各自为政，部门之间轻则互不认可，重则恶斗；权责交叉、多头执法、层级过多，有时出现执法真空，有些重点领域和基层执法力量薄弱，给党和政府造成不良影响。综合行政执法是每遇合作执法就需要通过上级领导协调或者通过棍棒、口水战解决前述矛盾的途径之一。三是大部制改革的需要。职能与机构是相辅相成的。改革开放以来，大部制一直是我国政府机构改革的方向，而执法资源和执法职能的整合是大部制改革相应的配套机制。四是政府职能转变的需要。简政放权是职能转变的途径；同时综合执法也是职能转变的途径之一，目的是减少重复执法、减少对执法对象和市场的干扰和压力，是解决政府缺位、越位、错位等问题的有效举措。五是依法改革的需要。综合执法是《行政处罚法》颁布后国务院实行的相对集中行政处罚权工作的要求。

我国自1997年开始试点集中行政处罚权，2002年在全国铺开。以第一批试点城市广州为例，自1997年起，相继颁布实施了《广州市城市管理监察条例》、《广州市城市管理综合执法细则》、《关于深化城市管理体制改革的决定》、《广州市规范行政执法自由裁量权规定》等相关规章制度，并在市、区分别建立城市管理综合执法支队（广州市城市管理综合执法局）、城市管理综合执法大队（区城市管理综合执法分局），作为市、区政府在城市管理方面的综合执法机构。但截止到目前，广州同全国各城市一样，虽然取得了一定的成效，却还不能自信地说已经找到了一个法律完善、结构合理、配置科学、程序严密、制约有效、运行通畅、群众满意的城管综合执法体制，因为近年来在城市管理领域相对集中行政处罚权、推进综合行政执法改革过程中碰到了以下难题：

第一，执法主体层面。一些执法主体的执法理念表现出官僚式、任务式、运动式而非服务化、法治化、常态化的机制，致使执法行动出现人海战术、疲劳战术，偶尔还会带来激烈冲突，影响执法的效益。由于城管执法队伍的组建之初，人员素质参差不齐、管理不规范、纪律要求不严，导致个别队员权利欲望强，对法律和群众没有敬畏，产生暴力执法，伤了执法的民心。法律依据不全、程序不规范、执法手段单一欠缺威慑力、执法无保障，导致执法弱势，伤了执法的权威。改革之后又产生新的职能边界问题，执法的职权范围不规范、职权性质难以界定、上下左右之间及部门间协作效率不高，出现新的执法协调难问题，伤了执法的效率。

第二，执法客体层面。谋暴利：一些市场主体和社会个体社会主义核心价值观缺失，不以自觉遵守法律为荣，反以钻法律空子、获取非法收益为荣。暴力抗法：一些违法违规人员以暴力抗法阻击或逃避正常执法，或者抓住政府维稳的心态，以“大闹”促使政府服软化小的习惯式路径，影响法律的正常实施和执法的正常进行。求生存：社会上确实存在一些弱势群体，就业、生活无保障，而政府兜底保障没有普及或者不给力，致使一些弱势群体需要通过流动摆摊等违规方式来谋取生存的基本条件、更好的生活台阶或者是创业的资本，并赢得了社会舆论的同情，对执法的理解和认同产生偏差。

第三，执法环境层面。城市管理的综合执法涉及公共管理、行政法系、行业管理等多重理论体系，目前的理论研究还不系统、不全面、不深入。执法依据不系统，法律法规不规范，上位法分布在各行业法律制度中，法律给予的执法程序复杂、执法手段不多，导致基层执法难度大。部分党委、政府对城管执法不重视、认识有偏差，重视时搞突击，平时对城管综合执法监督不严、考核不到位。导致长期以来，发生了一些执法主体不作为、乱作为、运动式执法，导致守法公民不信仰法律而谋暴利者见缝插针现象的存在。一些人缺乏对法律的敬畏和信仰导致暴力抗法成为路径依赖；少数人习惯性挑战制度的权威以获取骄傲感、自豪感、虚荣心，导致在一些社会群体中形成遵守制度者耻，不遵守者为荣的氛围。改革的不彻底导致体制机制不顺，将体制机制改革等同于精简人员和节省办公经费，等同于合署办公和机构整合，对上下统筹改革、执法协调、执法边界、队伍建设、执法模式、执法配套、执法宣传等问题重视不够或做得不系统、不深入。

综合行政执法改革不仅是行政执法体制机制改革的自我完善，作为一项公共政策也当然有决策、执行、评估、完善或终止的政策循环过程，上述改革的难题和问题与成效和经验并存，只能通过不断的研究、探索和更加系统、全面、深入的改革才能促使综合行政执法体系的完善。

二、广州市荔湾区综合行政执法改革的基本做法和成效评估

广州市荔湾区面对综合行政执法改革难题，探索城管执法体制改革规律，积极贯彻落实党的十八届三中全会全面深化改革、四中全会全面依法治国中关于推行综合执法、理顺城管执法体制的要求，按照省市相关部署进行了大胆的探索。

（一）基本做法①

1、大部制式的机构整合。始于2011年5月的荔湾区新一轮综合行政执法改革，具体的做法是：将原有的行政执法机构（工商等市垂直管理部门除外），包括原区城管综合执法分局、区交通局综合行政执法分局、区环境局执法监察大队、区水农局水政监察大队、区国土房管分局国土执法监察大队、区经贸局商务综合行政执法队、区安监局执法监察大队、区文化局文化市场综合行政执法大队、区人社局劳动保障监察大队等部门的执法人员及其承担的行政处罚权从原行政主管部门剥离出来，全部集中到新组建的区综合行政执法局；对区食品药品监督管理局、区卫生监督所、区动物防疫监督管理所的行政处罚权及部分执法人员也从原行政主管部门剥离出来，集中到新组建的区综合行政执法局。

2、相对集中行政处罚权。依照《行政处罚法》以及国务院［2002］17号文相关规定，荔湾区在目前各地多数在城市管理领域相对集中行政处罚权（“N+1”）的模式上，不仅在城市管理领域，还把经济管理、社会管理等领域的部分行政处罚权进行集中。根据2013年6月的省政府公告，荔湾区综合行政执法局统一行使市容环境卫生、交通、食盐和酒类、安全生产、土地、文化、体育、劳动保障、环境保护、水务、卫生监督、食品药品安全、动物防疫、城市绿化、市政、城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权以及建设工程管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权和工商行政管理方面法律、法规、规章规定的占用城市道路、广场等公共场所违法经营行为的行政处罚权；并履行法律、法规、规章或者省人民政府规定的其他职责。荔湾区实行的“N+X+1”模式（X指城市管理领域之外的其他领域）涉及17个政府职能部门执法职权、2319项执法事项、79项行政强制事项，这是区别于其它地区的最大不同之处。

3、建立执法协同机制。一是明确机构定位。各地设置的综合执法机构基本上都是隶属于政府某个职能部门，或与某个职能部门合署办公，或由政府委托某个职能部门管理；有些城市市、区两级综合执法机构还设置为上下级隶属关系，这与国务院［2002］17号文的要求明显不符。荔湾区的改革完全遵循国务院的相关规定，明确区综合行政执法局为直属区政府管理的正处级行政机构，规格与区政府职能部门平级，经费由区财政全额负责，区政府为区综合行政执法局行政执法争议的行政复议机关。二是加强协调力度。局长由区政府一名副区长兼任，至今还没有其它地方有由一级政府班子副职兼任综合行政执法局局长的规定。改革之初还曾选派一名区政府党组成员任该局党委书记、常务副局长（法人代表）；同时任命涉改职能局一名副局长兼任区综合行政执法局副局长，以加强职能局与执法局的工作联系和协调；任命街道执法队长或教导员为街道党工委委员，以加强基层执法层面的执法协调力度。

4、注重监控权力。荔湾区参照纪律部队的标准，在执法局层面设政委职务，基层设教导员职务，内设机构里设纪检督察科。区纪委向该局派驻纪检组，由纪检组组长兼任局纪委书记。区检察院与该局签署共建预防职务犯罪的“清莲工程”。在日常执法工作中，要求全体执法人员坚决执行上级纪检部门的要求，所有案件必须上线（网上办案），全程接受纪检部门的监督。

5、执法流程再造。打破原有条条执法模式，采用条块结合、以块为主的模式。按照“属地管理、重心下移”的管理原则，荔湾区综合行政执法局设8个机关科室、4个直属中队、23个派出机构（22条行政街道和区景区中心各派驻一支执法队），一线执法力量占全局总量的86.63%，其中派出机构执法力量占全局总量的74.73%。机关8个科室中有5个业务科室负责综合执法业务工作。4个直属队分片指导派出机构在行政辖区内开展巡查工作及依法行使行政处罚权，并根据分类执行一些技术要求较高的执法案件，督办或查处大案、要案以及上级交办案件。23个派出机构分别以局的名义在行政辖区内行使相关行政处罚权，接受区综合执法局和街道办事处双重领导：业务工作接受区综合执法局的领导和监督，人事、财务由街道办事处管理，日常工作由街道办事处指挥、调度和考核。

6、科学有序推进改革。为确保改革有序成功推进，荔湾区强化组织保障，在区委、区政府统一思想的前提下，先期调查研究，成立行政执法体制改革试点工作领导小组和筹建荔湾区综合行政执法局工作领导小组。妥善安排干部。明确直属机构8名正科级队长、教导员可由副处级干部担任，提高直属机构指导派出机构开展执法工作的效能。尊重干部个人意愿，采取竞争上岗的方式，任命100余名科级领导干部，同意部分人员提前退休。严格规范管理。组织执法局全体执法人员参加市法制办组织的行政执法资格考试；制定统一使用的执法文书，梳理行政执法事项与执法流程汇编，建立工作制度汇编，规范行政执法自由裁量权的使用，完善会审制度。创新执法模式。按照“一名副局长+一个直属队+一个片区”的模式推进网格化片区综合行政执法工作。加强精细化管理，采取“错峰上班全天候执法”方式，防止出现执法“真空期”。在执法局机关和执法队均设立“新闻发言人”，主动引导舆情。以数字化城市管理信息、视频监控等系统为平台，以12319区长专线为依托，推动800M数字集群建设项目，打造高效、全时段、全方位覆盖的数字化城市管理信息平台。将执法事项先按模块进行分类。将17大项分成四大类，第一类是交通、土地、水务和文化、体育市场管理；第二类是安全生产、劳动保障和环境保护管理；第三类是食盐和酒类、卫生监督、食品药品安全和动物防疫管理；第四类是城市管理。确保各队伍人员专业齐全，各街道执法队每人至少精通一大类，每一大类至少有两人精通。采取法律法规理论授课、军事体能训练、典型案例讲解交流、专项行动实战训练、QQ业务交流群、执法动态平台学习等多种形式开展业务培训，提升人员素质。

（二）成效评估

1、从机构改革和职能转变的角度看，由城市管理综合执法走向综合行政执法。荔湾区的改革机构整合力度大、集中行政处罚权范围广，在一定程度上解决了多头执法的问题。通过成建制划转的方式，将原有的9支执法队伍合并成一支综合行政执法队伍，统一由执法局行使相关的行政处罚权，在体制上基本解决了执法队伍膨胀、多头执法、重复执法、执法扰民等问题。整合了行政职能，在一定程度上解决了行政管理的效率问题。行政处罚职能分离出去后，职能部门可以从耗时费力的案件调查处理事务中解脱出来，理论上有更多的时间集中精力做好行政许可和日常行政监督管理工作。同时，社会关注的城管执法工作重点在流动商贩、违法建设等城市管理领域，改革后扩展到卫生、食品、土地、交通等经济社会秩序热点领域，有助于执法职能的整合以及执法形象的重塑，为往后基层政府机构大部制改革和政府职能转变打下扎实基础。

2、从执法力量和队伍建设层面来看，由执法力量分散走向执法力量集中。整合执法力量，在一定程度上解决了执法力量单薄的问题。在改革前，除原城管执法队伍338名编制外，其他专业执法队伍人员编制都非常有限，个别执法机构如国土、文化实际执法人员只有5名左右，在荔湾区63平方公里、120万常住人口的辖区内，深入开展执法工作力不从心，对一些尚未曝光的违法违规行为发现了也无力查处。改革后，执法力量明显得到加强，许多案件得到了及时查处，可以说单项执法人数上的增长少则1倍，多的达到60倍。整合执法手段，在一定程度上解决了联合执法协调难的问题。新模式运作以来，执法局的执法措施和执法手段更加丰富，一些原来需要几个行政职能部门联合执法的工作，现在只需执法局一家就可以进行综合执法，解决了以往行政执法中反复协调和互相推诿的问题，执法效率有了较大提高。

3、从部门权限冲突解决和部门间协同的层面上看，从单独执法走向许可、执法、监督相结合。权力适当分割，在一定程度上加强了对不同权力运行的监督和制约。实行综合执法改革，把处罚权从职能部门分离出来，集中到执法机构，打破了部门之间原有的利益格局，使职能部门和执法机构之间形成一种互相监督和互相制约的机制，可以起到预防权力滥用和暗箱操作的作用，当然也导致改革前执法部门间的协调转向执法与职能部门间的协调问题。但由于荔湾区综合行政执法改革配以其他职能部门大部制，并将行政许可整合在政务中心“综合受理，分类审批、统一出件”的“三集中三到位”②，在基层配以网格化服务管理模式，大许可、大执法、大监督格局初步形成，打破了原职能部门的权限和改革前执法部门与执法部门之间处理职责交叉事件时或相互推诿或相互争利的局面，提升了执法部门与职能部门间的协调效能。

三、进一步完善综合行政执法改革的思考

广州市荔湾区综合行政执法改革是法治型、创新型、服务型政府建设的有益探索，其改革举措主要集中在执法主体和执法环境方面，其综合的执法事项涉及经济社会运行的方方面面，对其综合化、精品化、法制化、专业化、标准化管理的要求也会更高。但对执法大环境的改观影响不大，而且改革的长期成效和成功与否仍然需要一段时间来考察。就目前来看，除了在基本做法和基本成效方面有正面经验以外，思考其问题和完善的建议仍然能推动综合行政执法改革理论设计、法律法规和执法实践的完善。

（一）荔湾区综合行政执法改革仍需解决的问题

由于荔湾区开展的跨部门、跨领域行政执法体制改革试点，缺少可供借鉴的成功经验，国家也没有统一的法规，各部门在实际工作中也没有规范性的做法作为参考，因此，在改革之初和改革的过程中，由于顶层设计不完善，基层改革仍然难以突破，具体来说：

一是执法主体自身存在的职能边界界定、执法力量配备矛盾、执法协调难等问题依然存在。改革后由于各部门对处罚权和执法权认知不一，有的把处罚权的划出视同全部执法权的划出，只行使许可权，不履行监督检查权；而执法部门又忽视了处罚权是依据监督检查权才能行使的，造成行政监管弱化。现有执法人员素质参差不齐、能力高低不一，执法人员对原来从事的执法领域的业务相对熟练，但对新整合过来的执法业务普遍感到陌生，离一专多能的要求还有差距。协同执法机制不畅。涉改职能部门多，与上一级机构沟通不畅，许多会议、检查、考核、工作协调使得执法局分身乏术。权力高度集中导致责任风险过大，职务犯罪风险高。队伍建设和管理压力大。人多编少，干部晋升通道堵塞，年轻干部看不到发展前景，加上横向比较付出多、待遇低，干部的积极性难于调动，见异思迁的人不在少数，容易产生不作为、慢作为、甚至乱作为的现象。二是综合行政执法改革的大环境以及执法客体的问题不容乐观。作为基层，无法改变全国综合行政执法缺乏母法和系统法律规范、执法手段单一、执法认同度不高的局面，也难以改变下改上不改、大部制跟不上的困局，在法治政府、法治社会的建设也只能做到抛砖引玉的作用，对减少遏止暴力抗法、理解和支持行政执法的社会舆论引导方面影响力也有限。宏观上看，由于城乡差距、地域差距、贫富差距、行业差距、法律认知差距短时期内难以解决，因此违规获利的经济基础就依然存在。从荔湾区本身来看，由于传统观念和路径依赖的阻碍，目前对行政执法改革没有统一的认识，相关职能部门和街道办事处对改革认可的声音较弱。街道层面作为区政府派出机构，缺乏执法的合理性依据，可以说是有参与管理的法定责任，缺乏有效管理的法律保障；有数量庞大的执法对象，缺乏与之匹配的高效队伍；有复杂多样的执法职能，缺乏有效执法的专业保障。

（二）深化综合行政执法改革的几点建议

城市的治和理，离不开执法的威慑、调节和引导。综合行政执法改革可以加快大部制改革与政府职能转变步伐，成为体制机制改革的一个突破口；可以为解决城市管理问题，维护党委政府权威，保护弱势群体，弥合党群关系创伤等方面做出贡献。但从国外来看，很多发达国家和地区没有专设城管执法队伍，像德国、韩国、日本，凡涉及对违法自然人执法的事项，一般都由警察或具有强制力的部门执行。而香港地区和新加坡则采用“严、疏”相济的办法。国内方面，三亚、宁波、舟山等地目前的改革力度与广州差不多，但是成与败暂时都还不能下结论。所以，为了更好地推进综合行政执法改革，应该从整体上把握以下原则：完善的法制建设是综合行政执法体制改革得以落实的基础，科学的制度设计是改革顺利推进的前提；健康的执法队伍是改革成功运行的关键；专业的技术支援是改革有效开展的保障；公正的舆论导向是改革争取支持的法宝；合理的责任监督是改革得到认可的钥匙。具体来说：

1、顶层设计层面。

一是加强理论依据和法理依据的研究。加强综合行政执法法理学、部门间协调理论等理论研究，推进理性改革。推动法律依据的完善，争取在国家和省的层面完善行政执法综合性法律规章的制定实施。在中央和省级层面设立协调机构如城市管理与综合执法办公室，统筹城市管理、服务、执法的相关工作，自上而下出台指导性意见，梳理可以集中的行政处罚权事项；界定行政处罚、许可、检查等边界。改革过程中虽需充分讨论，更要统一思想，增加正面声音。二是大胆探索大部制和政府机构重塑。思考以城市为单位，按照决策（许可）、执行（执法）、监督（绩效）等行政三分框架下，把城市公共事务分类，从而组建城市社会秩序监督管理局、市场秩序监督管理局与政务管理服务局，许可和窗口主要集中在政务管理局；将除公安以外的执法职能，分成社会秩序和市场秩序两个部分，由社会秩序局与市场秩序局进行行政检查、执法和行政处罚，对一些危害较大的执法事项赋予一定的财产、人身强制权；司法系统可设置专项机构处理跟进。三是完善改革执法改革大环境。要提升政府兜底保障措施的力度，解决贫富差距，让弱势群体有更好的就业和收入。要建立诚信系统，将行政执法的处罚记录与银行、社保、就业等信用系数挂钩。要在柔性处理轻微违法违规行为的基础上，对危害较大的违法违规行为严格执法、严肃追究，增加违法违规成本，主动加强宣传，在全社会树立法律信仰。

2、具体操作层面。

一是转变和明晰涉改政府部门的职能。相对集中执法权，精简机构和人员不是终极目的，实现职能转变和理顺职责体系，更好地提高行政效率和效益才是目的。要根据执法事项的专业性、保密性以及执法的成本与效益等具体情况来科学合理地确定综合行政执法事项。要科学合理地调整配置政府各部门职能，推进大部制改革，将多种内容、有联系的事务交由一个部门管理，执法队伍随着职能部门的整合相应整合，实行行政处罚权的内部集中，才能从根本上最大限度地避免政府职能交叉、部门扯皮和部门间协同难题，完善行政管理部门与执法部门的职责，做到检查与处罚联动，严格问责落实行政管理责任制。二是善用公关技巧，建立综合监管网络。监管体系应当由职能部门、社会力量（群众、媒体、行业协会）和综合行政执法局来共同推动完成。各职能部门和执法局分清在日常巡查、证书等资料的年审、技术监测、接受群众投诉和媒体曝光等多种监管渠道中的职责，并光明正大地与社会力量做好正面公关，重塑城市卫士形象。三是要与政务改革、网格化管理服务、全面绩效考核等改革统筹推进，促使基层行政管理体制“以职能为中心”做顶层设计，“以公众为中心”满足群众服务效能需求，在基层逐步建立起以互联网为枢纽、以大数据为支撑的大许可、大执法、大监督的政府机构与职能配置格局，节约行政成本，提高执法效益、行政效能和群众对城市管理综合执法的满意度、认可度，促使我国城市公共治理体系的完善。

［注释］

①荔湾区综合行政执法改革的基本做法、难题和对策的部分内容是笔者根据在荔湾区综合行政执法局等单位调研的资料结合荔湾信息调研专刊中刊发的有关相对集中行政处罚权与综合行政执法改革试点工作等内容整理的。

②荔湾区政务改革“三集中、三到位”是指：部门行政审批职能向一个科室相对集中、承担审批职能的科室向政务服务中心集中、行政审批事项向电子政务平台集中，做到行政审批事项进驻大厅到位、审批授权窗口到位、电子监察到位。

［1］金国坤.行政权限冲突解决机制研究：部门协调的法治化路径探寻［M］.北京：北京大学出版社，2010.

［2］杨兴坤.大部制：雏形、发展与完善［M］.北京：中国传媒大学出版社，2012.

［3］熊文钊.城管论衡：综合行政执法体制研究［M］.北京：法律出版社，2012.

［4］杨书文.中国城市管理综合执法体制研究［M］.天津：田径人民出版社，2009.

［5］张剑飞、叶新火.关于深化行政执法体制改革的研究报告［EB/OL］.宁波政府法治信息网，2015—2—15.

□责任编辑：温朝霞

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1003—8744（2015）04—0023—08

2015—5—22

李海峰（1982—），男，中共广州市委党校荔湾分校行政学讲师，主要研究方向为地方政府治理与公共政策。