国有金融企业违反财经纪律的主要表现及治理对策

●陈 瑶

国有金融企业违反财经纪律的主要表现及治理对策

●陈 瑶

严肃财经纪律，是深入推进党风廉政建设和反腐败工作的重要内容，也是促进国民经济持续健康发展的重要保障。党中央和国务院一直十分重视财经纪律，在当前全面深化改革的关键时期更加强调维护财经纪律的重要性。国有金融企业是中国特色社会主义市场经济的骨干力量，理应成为模范遵守财经纪律的表率，但近年来国有金融企业违反财经纪律的问题仍时有发生，不仅扰乱了财务管理秩序，造成国家财富的流失，而且容易诱发和滋生腐败现象，败坏党风和社会风气。本文结合近年来财政金融监管工作情况，分析了国有金融企业违反党的财经纪律的主要问题及其成因，并初步提出了一些治理对策。

一、当前国有金融企业违反党的财经纪律的主要表现形式

近年来，随着国有金融企业改革的逐步深入以及多部门、多层次的金融监管体系的建立完善，国有金融企业资产、财务、业务管理水平有了明显提升，但是通过金融企业会计信息质量检查、“小金库”治理重点检查以及财政补贴资金审核等工作，发现一些单位仍存在违反财经纪律的问题。本文对照《中国共产党纪律处分条例》第十一章“违反财经纪律行为”的规定，对国有金融企业违反党的财经纪律的行为进行了以下总结归纳。

（一）“小金库”问题屡禁不绝

“小金库”是滋生腐败的温床，虽然屡经检查治理，但仍然有一些单位和个人无视国家财经法规，有令不行，有禁不止，采用多种手段设立“小金库”。一是隐匿收入设立“小金库”。包括用利息收入、手续费收入、保费收入等主营业务收入，用佣金、代办手续费、财政性资金等其他业务收入，用资产清理、抵债资产变现等营业外收入设立“小金库”，以及以拆借、咨询、代客理财等形式设立“小金库”。例如，某财产保险A市中心支公司通过打印“阴阳”保单、核心业务系统外打印单证、批量录入等形式，截留保费收入101.52万元设立 “小金库”，全部用于日常业务中违规支付手续费、退保费。二是虚列支出设立“小金库”。包括以假发票、假合同、假票据等手段骗取资金，以虚列利息支出、佣金手续费、业务及管理费、赔付退保支出等套取资金设立“小金库”。例如，某国有控股商业银行B市分行通过虚列会议费、招待费等支出套取资金132.5万元，形成的“小金库”主要用于支付营业厅超标准装修费、内部发放加班和出差补助、支付客户结算款手续费、请客送礼、个人私分等事项。三是转移资产设立“小金库”。包括转移对外投资，转移固定资产、抵债资产，转移清收的不良资产设立“小金库”。

（二）薪酬及职务消费不规范问题较为突出

一是薪酬费用化现象较为普遍。对国有金融企业开展的会计信息质量检查等情况显示，当前国有金融企业在“应付职工薪酬”科目外、以费用报销形式支付职工工资性支出的问题仍较为普遍。员工报销的费用项目有的是总行或总公司制定的，有的是分支机构自行制定的，账务处理上主要在公杂费、业务招待费、差旅费等费用科目列支。例如，某国有银行C分行内部规定各级别员工每年报销费用额度，员工拿火车票、汽车票、过路过桥费、加油票等多种票据在额度内报销，该分行在 “差旅费”、“车船使用费”等科目中列支。二是在职工福利费、工会经费中乱支乱列。一些国有金融企业通过“职工福利费”、“工会经费”等科目违规发放实物或现金福利。三是职务消费有待进一步规范。个别国有金融企业领导人员违反廉洁从业规定，存在铺张浪费、将履行工作职责以外的费用列入职务消费以及不按照规定公开职务消费情况等问题。

（三）违反国有资产管理规定的问题不容忽视

部分国有金融企业对信贷资产和非信贷资产管理粗放，甚至违规处置资产，造成国有资产流失。一是违规发放贷款。贷前调查流于形式、贷中审查把关不严、贷后管理不到位，使得企业骗贷、银行违规放贷的问题仍未杜绝。二是违规核销呆账。有些国有金融企业在未满足国家规定的呆账核销条件的情况下，放松申报及审核要求，甚至编制虚假材料核销呆账；有些国有金融企业呆账责任认定和追究工作相脱节，责任追究不到位。三是抵债资产管理不规范。在抵债资产收取、保管和处置过程中，部分国有金融企业违反“严格控制、合理定价、妥善保管、及时处置”的原则，存在抵债资产超期限未处置、违规自用等问题，有的甚至采用不当评估方法，高估入账价值、低估处置价值，造成国有金融资产的流失。

（四）违规申报财政补贴现象时有发生

为推进“三农”等工作的顺利开展，国家实施了农业保险保费补贴、农村金融机构定向费用补贴、县域金融机构涉农贷款增量奖励等财政补贴政策。部分金融机构未严格按规定开展农险承保、涉农贷款发放等工作，申报补贴过程存在数据统计不规范、未达到申报条件却申报以及多申报财政补贴等问题，有的甚至编制虚假资料骗取财政补贴资金。例如，某财产保险公司D市营销服务部承保奶牛保险过程中，放松验标管控，未严格核实投保标的数量，虚增保费收入82.1万元，涉及各级财政补贴资金共计65.7万元。

二、原因分析

当前国有金融企业违反党的财经纪律行为的产生，有历史因素、主观因素、体制因素等多方面原因，但究其根源在于相关制度不完善，内控制度执行不到位，外部监督机制不健全。

（一）国有金融企业薪酬制度和激励机制不完善

1、工资总额与职工福利费规定不够明确。近年来，国有金融企业薪酬制度改革取得一定成效，但工资福利政策不统一、不完善的问题依然存在。一是工资总额的构成不尽相同。总行或总公司各自规定本系统“工资总额”的构成内容，但国有金融企业之间差异较大。例如某企业规定2012年起将交通补贴、通讯补贴、午餐费补贴、节日补贴、住房补贴等项目支出纳入工资总额管理，而有些企业按员工等级发放或报销的交通费、通讯费等支出，直接在费用科目列支未纳入工资总额管理。二是职工福利费规定不够细化。加强职工福利费核算管理是严肃财经纪律的重点工作，《金融企业财务规则》及其实施指南对金融企业“职工福利费”的规定较为笼统，一方面容易导致企业各行其是，另一方面也使外部监管缺乏明确依据。

2、费用指标激励机制不尽合理。国有金融企业普遍将分支机构费用指标与经营业绩考核相挂钩，虽然具有一定的激励作用，但由于相关政策还不完善，重规模轻效益、重速度轻质量、重增长轻规则的弊端仍较为明显。一些企业更是通过薪酬费用化，达到规避工资总额控制、偷逃个人所得税的目的。

（二）内控制度不够健全，执行不够严格

1、缺少有效的权力制衡机制。我国近年来积极完善公司治理结构，国有金融企业基本建立健全了董事会、监事会和股东大会，但在一些国有金融企业经营管理过程中，管理层实际控制现象依然较为严重，董事会、监事会、股东大会的职能未能充分发挥。分支机构“一把手”权力过大，缺乏有效监督制约的问题尤为突出。国有金融企业内控制度实际上主要是约束和控制基层业务部门的，对高级管理人员特别是主要领导的约束力有限。分支机构领导在承担上级部门业绩考核压力的同时，在内部经费使用、人员安排等方面有较大的话语权。受部门利益、小团体利益的驱使，一些分支机构领导组织或默许员工通过隐匿收入、虚列支出等方式设立“小金库”，用于开展不正当竞争、滥发补贴、甚至私分，严重违反了党的财经纪律。

2、资产财务管理有薄弱之处。一是银行账户未实行严格归口管理。一些金融企业对内部设立的账户疏于管理，不利于资金的全面管控。二是物资采购与管理不够规范。上级机构实施集中采购的物资种类较少，一般性物资主要由各分支机构分散采购，在财务部门审核票据不严格，物资采购、入库、出库管理缺乏监督制约的情况下，使得虚列采购支出套取资金成为违反财经纪律的主要表现形式。三是资产管理不够完善。为完成上级考核任务，谋求自身利益，一些分支机构利用审查不严格等内控制度的漏洞违规发放贷款，处置抵债资产，核销呆账，造成国有资产的极大流失。

3、内部审计和责任追究不够到位。一是内部审计部门独立性不强。没有充分发挥内部审计对管理层应有的控制和监督制约作用，出现“控下不控上”的局面，使部分高级管理人员游离于内部控制范围之外。二是责任追究机制流于形式。特别是呆账核销责任认定和追究方面，虽然各家银行制定了相关办法，但由于是银行内部人员实际操作，往往因为内部人员共享违规利益、碍于情面等原因，普遍存在侧重强调呆账形成的客观原因，呆账核销责任追究过轻、追究不到位的问题。

（三）外部监管力度不够

其一，发票治理不力是“小金库”屡禁不止的重要原因。虽然近年来国家有关部门不断完善发票管理制度，但由于印制普通发票的技术含量相对较低，部分基层税务机关对发票领购、缴销管控不严，各地发票查询系统不统一、不完善，以及相关部门对发票违规行为的检查惩处力度不够等原因，使得一些单位利用发票管理漏洞，将非法获取发票套取资金、不开或开具“大头小尾”发票隐瞒收入、虚列支出，作为设立“小金库”的主要手段，这不仅造成国家税收的大量流失，更为腐败提供了温床，严重扰乱了财经秩序。其二，各部门未形成监管合力。目前财政、审计、人行、三会、税务、纪检等部门分别根据各自职能对国有金融企业进行监管，但各负其责，缺乏信息沟通机制，存在一定的监管盲区，未形成有效监管合力。特别是在审核发放财政补贴资金过程中，由于相关职能部门缺乏协同有效的事先审核、事中监控、事后检查机制，致使个别金融企业虚报冒领的行为有机可乘。

三、治理对策

严肃财经纪律要从制度建设入手，从“源头”抓起，建立有效管用的长效机制。

（一）规范管理制度，完善财务会计政策

一是规范“工资总额”管理制度。建议相关部门对“工资总额”的具体构成项目、发放的人员范围等事项作出统一、明确的规定。二是细化国有金融企业职工福利费政策。建议进一步加强对国有金融企业职工福利费的管理，细化核算内容、核算要求。三是修订完善企业的财务会计管理办法。财政金融监管中发现，国有金融企业自行制定的一些财务会计核算管理办法，由于长期不修订，存在与现行会计法规制度不一致的现象。建议开展国有金融企业财务会计管理办法清理报备工作，要求企业自行梳理完善相关办法，向财政部门定期报备，财政部门适时开展重点抽查工作。

（二）加强公司治理，完善激励机制

建立以国有金融资本保值增值为核心的国有金融企业经营绩效考评体系，坚持薪酬与风险、责任相一致，短期激励与中长期激励相结合的原则，推进国有金融企业薪酬收入体系的市场化、货币化和规范化，避免激励有余，约束不足。此外，还应将绩效评价结果和引导金融企业健康发展相结合，促进国有金融企业改善公司治理，使企业不仅重视当期利润目标和薪酬，也关注持续发展能力和市场竞争力的培养，提高投资决策的有效性。

（三）强化内部控制，完善监督制衡机制

一是建立健全权力制衡机制。国有金融企业应进一步细化业务审批、资产管理、物资采购、经费支出等方面的分级授权制度。建立健全决策责任制和签字背书制，防止权力滥用、敷衍塞责。上级机构要加强对下属机构的合规性监管，在关键业务、财务环节采取直线管理、定期核查、不定期抽查等方式加强管控，防止落实规章制度不严，流于形式。国有金融企业还应进一步落实党风廉政建设主体责任和监督责任。二是切实加强财务管理。其一，提高财务管理的规范性和科学性。在费用总额控制的前提下，对经营性费用和管理性费用进行差别化管理，合理分配费用支出，并确保对各项收支业务的流程控制达到全面覆盖。其二，改进国有金融企业核心管理系统设计。突出财务会计对业务条线的监督、制约和控制功能，发挥财务会计横向跟踪监控作用。其三，加强银行账户管理，推进财务公开制度。财务部门统一管理账户，定期公布财务收支，避免“暗箱”操作，从制度上有效防范发生违规违纪问题的风险。三是加大内部审计和责任追究力度。国有金融企业要增加内部稽核力量，开展经常性的监督检查，做到发现问题及时处理、及时整改，对分支机构和员工的违法违规行为坚决实行“零容忍”。

（四）加强外部监督，加大执纪执法力度

一是完善监督机制。进一步加强人行、三会、财政、审计、税务、纪检监察等执法监督部门的沟通协调，通过定期座谈、文件抄送、案件移送等方式，加强信息传递和成果利用，重点推进发票治理、补贴资金审核、资产财务监管等工作，发挥各自优势，形成监管合力。二是加强社会监督和舆论监督。利用电视、报纸、网络等媒体，加大政策宣传力度，完善群众举报制度，拓展查处“小金库”等违纪线索的渠道和来源。三是加大处罚力度。要实行“一案双查”制度，既要依纪依法追究当事人的法纪责任，还要依照党风廉政建设责任制要求，区分不同情形，严肃追究相关领导乃至“一把手”的监管责任，切实防止只对单位处罚、不对个人处罚，只重经济处罚、不重人事处理的倾向。通过加大处罚力度，有效遏制违法违纪行为的发生。■

（作者单位：财政部驻河北专员办）