公私合作（PPP）模式运行机制优化探析

●高庆普

公私合作（PPP）模式运行机制优化探析

●高庆普

政府在公共项目建设与运营过程中发挥着至关重要的作用，然而在当前形势下，仅仅依靠政府财政投资开展公共项目建设已经难以满足社会发展的需要，所以必须积极探寻新型的公共项目融资模式，吸引私人机构参与到公共项目建设中，有效缓解公共项目建设资金不足的现状，切实提高公共项目运营效率。笔者意在从PPP模式的价值与意义入手，论述PPP模式的实施路径，分析发展中存在的问题，并提出完善PPP模式运行机制的几点建议。

一、PPP模式的价值与意义

PPP模式（Public—Private—Partnership）即公私伙伴关系，是指政府与私人组织为了提供某种公共物品和服务，以特许协议为基础，以资源共投、风险共担、利益共享为原则，形成的一种伙伴式合作关系。在该模式中，需要政府与私人组织签署合同，明确双方权利和义务，确保合作的顺利开展。PPP模式的价值与意义主要有如下几个方面：

（一）有利于弥补财政预算的不足

虽然经过改革开放以来的经济大发展，我国政府部门的财力已经非常雄厚，但是相对于社会发展的需要来说还是存在缺口。在政府公共项目融资过程中，运用PPP模式引进私营部门投资，在一定的前提条件下，允许私营部门共同参与公共项目的建设，不但有助于政府部门职能的转换，从而进一步减轻财政负担，而且还能使政府的角色从生产者转变为监管者，能够确保公共项目建设资金更加充裕，有利于弥补政府财政预算资金的不足。

（二）有利于提高公共项目的运营效益

在政府公共项目融资中，运用PPP模式能够使公共项目的运营效率获得显著提升，具体体现在如下几个方面：一是在该模式中，私营部门全过程参与，其通过各种创新技术的合理应用，可以有效降低项目全生命周期的成本；二是在PPP模式中，项目的风险由政府和私营部门共同分担，通过项目风险评估，可以使项目的风险变得更加清晰，由此将会产生出更高的经济效益；三是在PPP模式下，可将公私合作当成一种媒介，通过它能够引入更多的服务费，还能引入一些传统体制下没有的创新性收入，有利于整体收入的增加；四是利用PPP模式可以使合作双方为实现共同的目标而努力协作，因不再受政府干涉的影响，使得运作更加灵活、有效。

（三）有利于提升公共项目服务质量

在政府公共项目融资中，运用PPP模式能够进一步提升项目的服务质量。一方面，在PPP模式中合作实体为政府和私营部门，想要赢得更多顾客的认可，私营部门就必须不断提高自己的服务质量，尽最大的可能满足公众的合理需求。另一方面，社会公众对私营部门还具有监督的职能，由此能够促进私营部门进一步了解顾客的需要，并将这一需要传递给政府部门，有利于公共项目整体服务质量的提升。

二、公私合作（PPP）模式的实施路径

（一）项目立项与可行性分析阶段

从目前国内的总体情况上看，提出PPP模式的情况主要有以下两种：一种是政府按发展规划的实际要求及社会对扩大基础设施建设的需要，提出PPP项目的开发建议；另一种则是由项目发起人按照政府的建设规划重点，向政府部门提出项目建议。由于我国绝大多数基础设施的建设都是由政府部门掌控，所以PPP项目的立项也均由政府提出。在该阶段需要重点明确的内容为项目是否适用PPP模式。立项完毕后，需要对项目进行可行性分析研究，主要包括对项目建设所产生的经济和社会效益的预测，以及对项目民营化的可行性评估。

（二）合作合办选择阶段

政府以确定的PPP项目为基础，通过招投标的方式，在社会范围公开进行招标，并组织专家对所有投标人的资质进行审查、评议，从中挑选优秀的私营机构作为合作伙伴，并由项目的主管部门代表政府与私营机构签订正式的PPP协议。在该阶段，要对审查程序加以严格规范，确保审查结果的真实性、可信性，同时还应对特许经营权期限、监督期限、双方的权利及义务等内容进行明确。

（三）项目建设阶段

在该阶段首先需要成立项目公司，其主要负责项目的筹资、建设以及运营等计划的制订，并与银行、材料供应商、承建商签订合同，同时提出开工报告，随后组织相关单位进行项目实施。在对PPP项目进行建设的过程中，政府部门应进行实时监督，一旦发现与合同规定不符的情况，要及时与项目公司进行沟通，并明确责任主体。该阶段的工作重点在于发包方式的正确选择，及理清与承建商及材料供应商的合同关系。

（四）项目运营阶段

该阶段会一直持续到特许经营权协议到期为止，项目公司全权负责项目的具体运营情况，在运营期间，项目公司应根据协定要求，对项目进行相应的维护和维修，而政府、投资者、贷款人和社会公众均具有对该项目的监督权。为了不影响各方的利益，应当以项目的可行性分析为前提，对其进行合理定价。

（五）项目移交阶段

当特许经营权到期之后，项目公司需要将项目的经营权移交给政府部门。在该阶段，应将工作的重点放在以下几个方面：资产评估、利润分红、清偿债务以及纠纷解决等。对于政府部门而言，其应当做好项目移交之后的相关工作，确保公共产品、基础设施的服务稳定性和连续性。需要注意的是，在PPP项目的策划阶段，要尽可能确保其现金流量可清偿所有的债务，并使项目公司能够从中获取到一定的利润，从而保证移交过程的无偿性，或从政府部门得到一些象征性的补偿。

三、公私合作（PPP）模式发展中的问题分析

上世纪90年代以来，我国积极开展PPP模式在政府公共项目中的应用 （以BOT为主要形式），其范围有高速公路、城市轨道交通、污水处理等多个基础设施领域，极大地推动了政府公共项目的建设进程。也就是说，PPP模式早就出现在我国实践中。然而，PPP模式在应用中也存在一些问题，限制了PPP模式的广泛深入应用。

（一）制度框架与法规体系不完整

制度和法规为PPP确立活动空间，也是利益各方合作的依据。虽然国家已经出台一些PPP相关法规，但缺乏国家层面的立法，法规层次性较低，法律效力不高。2014年，财政部下发《政府和社会资本合作模式操作指南 （试行）》（财金〔2014〕113号），国家发展改革委下发《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)，均针对PPP模式的实施下发指导性意见。然而，一方面，两个部门争取政府公共项目实施过程中的主导权，可能会与地方性法规不协调。另一方面，普遍缺乏针对PPP模式的专门规定，没有完整的政策体系，如财政资金的参与、投资项目决策管理、招投标、社会资本进入与退出、价格管理和公共服务等。

(二)公共项目决策失灵与建设低效

PPP项目仍沿用一般性政府投资项目的决策，一方面，政府自身的运行及提交公共产品会产生交易成本，且政府缺乏明确、清晰的PPP项目后评估制度体系，难免会在项目实施过程中，出现“政府失灵”的现象。另一方面，决策公共项目的政府官员也是理性经济人，会做出让自己利益最大化的选择，因此项目决策与建设过程中，作为投资主体的政府，为获取更多的利益，难免与特殊利益集团存在“寻租”情况，同时巧设名目造成公共项目建设低效。

（三）社会资本准入与退出渠道不畅通

当前，政府对社会资本涉猎行业、登记事项、前置审批等限制较多，致使社会资本在与财政投资竞争中处于劣势，这也和社会资本信用基础薄弱有关。比如民营资本在招投标中以超低价格参与项目的公开竞标，中标后，往往以征地拆迁补偿标准过高、出现竞争性项目、材料价格上涨等各种理由提价，若条件得不到满足，就拖延施工或干脆退出相威胁。此外，社会资本退出PPP项目审批严格，周期较长，又缺乏完整、规范的审批制度，社会交易平台又受多种因素的滞后影响；政府在付费项目上缺乏稳定的资金来源和规范的支付机制，一定程度上制约了社会投资者退出的要求，限制了社会资本的再循环利用。

（四）政府监管主体职能交叉，多重监管

自PPP项目实施以来，呈现出多主体监管、权力分散、监管权责不清的情形，同级政府部门之间，各层级之间的权责界定不清晰，没有形成独立、综合性的监管机构；并且监管范围狭窄，缺乏统一性与全局性，权力分散在各行业主管部门之中。就如何开展政府和社会资本的合作来说，财政部与发改委均下发指导性意见行使主导权；就公共项目领域而言，公路、水路、铁路归口交通运输部监管，而民航运输归民航局监管；石油、天然气、水力、电力等能源方面则归属于各职能部门监管。

四、完善公私合作（PPP）模式运行对策

（一）完善法律法规体系

由于在PPP模式中，财政资金是交由私营部门进行运作的，其中可能会涉及国有资金被挪用的情况，为此，应当对相关的法律法规体系进行完善，借此来强化财政资金的监督使用，防止国有资金被挪用、挤占及流失等情况的发生。首先，应当完善担保方面的立法。由于PPP是一种融资模式，因而会涉及担保方面的问题，加之PPP项目的经营权、所有权等规定相对比较复杂，所以，应当对其担保方面的法律问题进行专门规定。其次，可对发达国家相关方面的成功案例进行借鉴，颁布一些有利于外国直接投资的外国投资促进法，给国外投资者提供相应的机会，这有助于推动PPP模式的发展。再次，PPP项目归属于政府采购项目的范畴，所以应在现行的《采购法》中适当增加与PPP项目有关的法律规定，为项目的有序进行提供法律保障。最后，要加快一般性商业立法，如知识产权法、合同法、公司法、保险法等等，因为这些相关的法律法规，对PPP项目的进行都有着或多或少的影响，故此对这些法律的健全，有助于PPP项目的开展。

（二）建立项目决策机制

对于PPP项目而言，政府机构的科学决策是保证项目成功的重要前提。为此，必须建立起PPP项目政府决策机制，具体做法如下：首先，明确参与政府决策的组织机构，包括政府部门、项目招标机构、专家和社会公众，提高决策的全面性和专业性，降低“寻租”概率，使公共项目建设符合社会发展需求。其次，建立合理合法的谈判机制，让政府决策层、私人投资者、社会公众、行政管理部门共同参与到谈判中，各自表达利益诉求，减少信息不对称现象，实现公共项目融资利益最大化。再次，健全项目评估体系，对PPP项目经济效益、社会效益和环境效益进行全面评估。在经济效益评估中，要综合考虑项目投资收益、宏观经济效益、经济结果等指标；在社会效益评估中，要考虑项目所带来的生活稳定指数、就业效果、生活质量、收益分配等指标；在环境效益评估中，要全面考虑项目需要采取的环保措施以及预期的环保效果。同时，建立私人投资者评价指标体系，将信用评价等级、盈利能力、管理能力、风险偏好、偿债能力、人力资源等方面纳入到评价范围内，作为优选私人投资者的重要依据。最后，遵循标准化、规范化、民主化的原则完善PPP项目决策程序，落实决策责任追究制度，对因主管原因造成的决策失误，要追究相关决策人的责任。

（三）完善市场准入、竞争激励与退出机制

为使更多的私营部门能够进入到PPP模式当中，应对相应的准入机制加以完善。要让私营与政府部门在PPP模式当中享有平等的地位和公平的待遇，从而吸引更多的私营资本参与到PPP项目的建设当中，在此基础上，为私营部门构建一个完善的融资平台，多为他们提供一些简便易行的融资渠道。同时，要对PPP模式准入条件加以明确，并使其公开化、透明化，在招投标过程中，则应遵循公平、公正的原则，尽可能放宽限制条件，这有助于投资多元化目标的实现。此外，必须对特许经营的准入资格进行严格规范。在选择合作伙伴时，政府部门要做到公正、公开，坚决杜绝暗箱操作，制定完善的准入许可制度，并对投资和建造商的信息进行考察。由于国内在特许经营对象的选择上是以招投标的方式为主，为此，在该过程中，应当从全方面进行评价，并通过综合打分，择优选取。

针对重点投资项目建立完善的绩效评价指标体系，并制定与之相应的管理办法，对绩效评价的有关内容加以明确，如评价范围、评价对象、评价内容等等，进一步强化绩效审计及考核。同时应贯彻落实政府部门投资绩效管理，对政府部门的管理职责进行强化，增强政府出资的安全性。此外，还应对PPP项目各环节的负责机构和人员进行明确，并制定与之相关的管理程序，以评价考核和审计结果为指导依据，建立健全责任追究制，以此来促进政府部门投资效率的提升。

政府应主导建立PPP项目产权交易和股权转让系统，为企业提供便利的产权、股权流转服务，能够在社会资本获取合理回报后退出公共项目运营，进而实现其资源合理配置和可持续发展。

（四）健全政府监管机制

我国应针对PPP模式建立起完善的监管机制，实现对公共项目建设的全过程监管，提高财政资金的使用效益，防止出现挪用、挤占国有资金的情况。笔者建议设立综合性独立监管机构，对监管区域内所有PPP项目进行统一监管，提高监管的针对性和有效性。同时，还应当健全政府监管体系，将综合性独立监管机构、传统监管部门、审计部门和监察部门作为监管主体，明确各部门职责和监管侧重点，使各部门形成相辅相成的监督工作体系。综合性独立监管机构应负责公共项目的全过程监管，对私营部门准入、成本、价格、服务质量、环境等方面实施专业化监管。比如在项目前期，该机构要监督审查私营机构的选择、合同的订立、可行性报告的审批以及初步设计的审批等方面；在项目建设期，该机构要监督审查特许经营合同的执行情况，监管安全施工过程、施工质量控制以及工程资金的使用情况；在项目运营期，该机构要定期检查公共基础设施的质量和运营维护工作，开展项目运营绩效评价，做好项目后评估工作，为日后类似项目建设提供参考依据；在项目移交阶段，该机构要加强项目的产权监督，并评估项目的整体情况，维护公共部门的利益。充分发挥建设、财政、环保等传统部门的监督管理，进一步减少交易成本。借助外部审计部门负责公共项目建设及运营期间资金使用合规、合法及效益性，重点解决项目经济指标、技术指标是否与预期目标相符。授予监察部门一定的权利，使其能够独立完成项目立项、建设、运营期间的日常监管工作。

总而言之，PPP模式在缓解政府公共项目建设资金紧缺、提高公共项目运营效益等方面起着不可忽视的作用，已经成为我国公共项目融资的重要发展方向。对于PPP项目而言，政府要充分发挥监管职能，构建起完善的PPP模式运行机制，加强融资风险防范，提高项目运营资金使用效益，避免国有资产流失，从而实现公共项目建设的经济效益、社会效益和环境效益目标，使项目产品满足社会公众的需求。■

（作者单位：中交路桥建设有限公司）