地方财政资金竞争性存放工作的思考与探索

●李雪芬

地方财政资金竞争性存放工作的思考与探索

●李雪芬

一直以来，由于可观的经济效益，政府的财政资金都是各大银行争抢的“大蛋糕”。“政府钱袋”的存放，“关系”现象的存在，一定程度上造成了不公平。我国现今全面开展的国库集中收付制度改革，使得各级财政国库单一账户的国库存款持续增长。在推行现代财政改革、努力盘活财政资金的大背景下，如何提高财政资金效益、化解财政存款的低流动性可谓是让财政部门既看在眼里又急在心里，但其往往慑于后续责任又不愿主动去开展财政资金的理财活动。

2015年，新《预算法》增加了关于地方国库现金管理的有关规定，中国人民银行出台《地方国库现金管理试点办法》。浙江省财政厅适机发布了《财政资金竞争性存放管理工作的通知》和相关实施方案，要求全省各地加紧推进和研究推广。因此，开展财政资金竞争性存放，被快速地提上了各地财政国库现金管理工作的日程。这意味着，今后，财政资金存在哪家银行，怎么存，利率如何等一系列问题，都有了标准答案，即这都将由公开、透明的招投标工作来决定，从而极大地实现了财政资金的保值增值。为了了解温州市各县市区财政资金竞争性存放的现状，本文对温州市13个县市区的相关政策、实施情况做了调研，试图发现其中存在的共性问题和工作亮点，给今后财政性资金竞争性存放工作的继续推进提供建议。

一、开展财政资金竞争性存放工作的重要性和必要性

财政资金竞争性存放，即通过招投标方式确定财政资金的存放银行，过程公开，程序透明，结果公正，能有效防范财政资金存放中的利益冲突和利益输送。同时，通过竞争性存放，建立财政资金存放银行选择的竞争择优机制，发挥市场在财政资源配置中的决定作用，有利于盘活财政存量资金，提高财政资金效益，规范财政资金管理。所以此举，可以说不仅是财政惩防体系建设的一项重要举措，更是提升财政资金管理，实现有限的财政资金效益最大化的一项长期化、常态化工作，是财政理财工作的重要组成部分。据统计，我国近几年一直维持七、八万亿元的国债余额与数万亿元的国库库底资金并存，这个数字还在不断地激增。根据央行数据，2014年我国国库存款余额高达3.13万亿元，政府财政专户资金余额3.57万亿元，两者合计占2014年国内生产总值的9.3%。这是一笔庞大的资金，一旦盘活，善加理财，每年都将带来固定而无风险的收益。如以中央和地方政府的预算收入结构来作为近似的占比计算，地方国库资金就达1.62万亿，扣除估算地方国库最优库底资金余额为5329亿元。如果地方国库现金余额仅保持在最优库底的水平，那么预计对经济能释放1.09亿元的基础货币，这大致相当于两次全面降准（每次降0.5%）的效果，而且除去最优库底资金后，将剩余国库现金全部转存商行，可为地方本级财政收入增收约1%。由此可见，我国财政资金竞争性存放工作开展的空间很大也很有必要。

对于温州市而言，虽然地方基层政府资金相对紧张，特别是在 “积极的”财政政策背景下，库款余量相对不多，但是由于社保、财政专户等专项资金的存在和财政资金保值增值的需要，开展财政资金竞争性存放工作也是大有可为。

二、温州市开展财政资金竞争性存放工作的现状

2015年2月，上海、北京、深圳、广东、黑龙江、湖北六地获批试点开展地方国库现金管理，人民银行上海总部也在2月3日公布第一期400亿元的国库现金招标公告。在国家财政部和浙江省财政厅的相关文件指导下，温州市财政部门高度重视这项工作，抓紧建立财政资金竞争性存放长效机制。在确保资金安全和支付需要的前提下，积极有序规范地开展竞争性存放工作。今年7月，温州市市级财政资金竞争性存放工作顺利实现首次招投标操作。此次招投标的财政资金共有20亿元，确定5家预中标，中标总量20亿元，平均中标年资金收益率为3.85%，其中：定期存款年利率2.82%，社会责任贡献意向捐赠额2051.8万元，贡献率1.03%。在比较合理的区间，充分体现了对温州经济建设贡献大的银行具有优势的原则，对市场招标利率和以后各期招投标工作有一个平稳示范作用。温州各县目前也是积极借鉴市级财政和省内外各地此项工作的先进经验，在学习和探索中开展财政资金竞争性存放工作。除温州市本级外，温州其余13个县市区也开展了财政资金竞争性存放工作，调研结果如下：

（一）温州各县市区财政资金竞争性存放工作发文情况

浙江省财政厅竞争性存放相关文件发布后，温州各县市区都积极推进，本文共调研了温州13个县市区的工作情况，具体如下：

综上，温州13个县市区10家已完成实施方案的发文工作，文成、平阳、鹿城3家虽暂未发布实施方案，但目前也正在起草实施中。

（二）温州各县市区财政资金竞争性存放工作招投标情况

为进一步了解温州各县市区财政资金竞争性存放工作的进展情况，本文对13个县市区进一步调研发现已完成招投标的地区很少。具体如下表：

综上，虽然浙江省早在2014年7月份就下发了《浙江省省级财政资金竞争性存放管理暂行办法》，放开了财政资金保值增值的政策限制，时隔1年零2个月，除市本级外的各县市区，却仅有1家完成招投标工作。招标金额除市本级20亿、瑞安23亿外，其他县市区都是1-3亿元之间，金额偏低。

（三）地方财政资金竞争性存放工作取得的经验

笔者在调研中继续分析，同时对比了其余地级市的情况，对这次财政资金竞争性存放工作的经验总结如下：财政资金竞争性存放工作都是在确保财政资金安全和支付需要前提下，按照“公开、公平、公正、竞争、效益”的原则，建立以招投标为主要方式的财政资金竞争性存放机制。基本遵循如下步骤开展工作：一是建章立制。各地出台 《财政资金竞争性存放管理方案》和《财政资金竞争性存放实施细则》等文件，引领工作。二是明确组织领导。各地为此项工作都设置了财政资金竞争性存放工作领导小组，实行相关事务的组织统一决策。三是括定财政资金内容。按照国务院规定报经财政部核准新开设的财政专户以及存量财政专户变更开户银行，一律通过招投标方式确定开户银行。暂时闲置的财政资金，包括财政专户资金、社保资金，非税收入结算专户资金、物业维修资金等财政代管资金，在留足支付需要的前提下，原则上应全部实行竞争性存放。四是规范财政资金竞争性存放实施方式。财政资金竞争性存放主要方法为招投标，财政局向符合资格条件的银行发出书面招标邀请，各竞标银行根据国家的利率政策和需求，自愿报名参与投标，在提交的投标文件中明确具体意向标的和金额。招标采取综合评分法，评分指标基本涵盖经营状况和服务水平两方面。如温州市市级财政招标标的为资金年综合收益率和经济发展贡献指标。资金年综合收益率由定期存款年利率加社会责任贡献率确定。经济发展贡献指标则反映竞标银行对温州经济社会发展贡献情况。指标由金融融资量、小微企业贷款、不良贷款、政府项目贷款、税费地方留存指标考核构成。数据采集来源为2014年度市政府对银行业考核结果。招标对象为在温州市区设立满三年以上的国有商业银行、股份制商业银行、邮政储蓄银行、城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行、农村信用合作联社及政策性银行等吸收公众存款的金融机构。且必须符合以下条件：（1）依法开展经营活动，近3年内在经营活动中无重大违法违规记录，人民银行年度综合评价B级以上，银监部门年度监管评级3级以上；（2）内部管理机制健全，具有较强的风险控制能力。招标设立评委库，评委从市财政局、市人行、市银监、金融办相关专业人员中随机抽取组成，温州市市级财政是每期5人，招投标结果在现场公布并予以公示。五是有序推进。为稳定经济运行，避免各银行业金融机构现有存款规模大幅度波动，给银行对企业信贷支持带来影响，温州市市级财政在安排首期20亿资金基础上，确定其余资金待协议及存期到期后，以增量带存量，通过几年的竞争性机制运行实施，将所有财政资金竞争性存放实施到位。

三、财政资金竞争性存放实施过程中遇到的问题

2006年之前，我国实施单纯的国库现金全部存放货币当局的模式。2006年之后，人民银行可以采用将国库资金存入商业银行等管理方式。相较于欧美国家，我国国库现金管理制度起步较晚。从资金收益、国库安全性及对技术的要求等方面看，财政资金竞争性存放模式比较合理规范。虽然我国国库现金管理基本以商业银行定期存款为主，但《中央国库现金管理暂行办法》中规定允许中央银行对中央国库现金通过商业银行定期存款、买回国债、国债回购、逆回购等多种方法进行管理，特别是2015年后国库现金管理不再局限于中央国库，地方国库现金管理试点工作将会是个突破。财政部门开始探索财政资金竞争性存放有效模式，在本次调研过程中，温州市各县市区招投标工作开展相对滞后，本文认真分析后发现其中存在一些问题：

（一）竞争性存放改革理念还未成熟

由于我国的财政资金规模庞大，在2015年之前，地方财政部门缺乏相关制度、法规规范地方国库现金管理和财政资金竞争性存放工作。地方政府往往以“上头没任务，下面不应付”的思想，“老人老办法”管理财政资金。甚至有些领导觉得钱放在自己政府兜里才能说了算，都搞竞争性存放，规定那么多，操作起来麻烦费劲不说，地方也没有发言权和使用的便利。2015年之后，虽然政策放开，但各地财政仍然存在“吃不准”的担忧，特别是担心操作违规，可能会给政府带来损失、给自己埋下隐患。如这次调研中发现，浙江省财政资金竞争性存放2014年7月就允许操作，但调研中的13个县市区中除瑞安市外，全部是在温州市本级开展竞争性存放工作之后才跟进。

（二）允许竞争性存放的财政资金涵盖内容偏窄

我国国家层面的财政资金已明确进行国库现金现代化管理，但地方国库存人民银行资金目前还未要求开展。如浙江省财政资金竞争性存放发文的规定中只提及国库沉淀资金的竞争性存放要求按省统一规定执行，但其具体规定并未出炉。财政专户各地经过几年的清理归并，已经达到了财政部的规范要求，并已报经财政部核准。温州市目前将原有财政专户继续用于管理核算日常的财政资金支付，以保持正常工作稳定。今后按照国务院规定报经财政部核准新开设的财政专户以及存量财政专户变更开户银行，才要求一律通过招投标方式确定开户银行。同时允许依照国务院、有关法律法规规定或因特殊情况不能实行竞争性存放管理的财政资金，各级财政部门应向本级人民政府书面报告，并提供相关依据或具体情况，经批准后按规定实施，并未要求所有财政资金全部纳入国库现金管理实行竞争性存放操作。

（三）竞争性存放招标方式、标的单一，利率低，期限短，又有诸多限定

财政资金存放招投标工作因为是新事物，普遍缺乏经验。中标采用的综合评分法，按照得分由高到低募入。评标指标一般分为资金年综合收益率指标和经济发展贡献指标，指标取数及占比各地自行规定，这就造成人为度量区间，如温州市规定占比分别为40%、60%，各县市区也大致按此占比计算。竞争性存放方式单一而期限又偏短，商业银行定期存款则主要以3个月、6个月和1年期为主，收益率相对偏低。温州市级平均中标年资金收益率为3.8%，其中：定期存款利率2.8%，社会责任贡献率1%。而现实生活中，温州银行面向个人的大额存单年利率是2.84%，而且现在各商业银行推行个人理财产品年收益率普遍已达到4-5%，单从利率角度，给社会公众造成招标利率不如个人利率的感觉，单从综合收益看，也给公众造成不如保本理财收益的错觉。与此同时，财政资金存放又对投标量有极大限定，如温州市规定每家竞标银行投标总额不得超过当期市级财政资金竞争性存放招标总额的20%，每家竞标银行的财政资金竞争性存放定期存款余额，不得超过全部财政资金竞争性存放定期存款余额的15%，这有“大锅饭”的嫌疑，如果将20%改成40%，使得竞标的竞争趋于没有保留的“完全竞争”，可能财政资金增值效果会更佳。地方小银行普遍觉得受限较多，无法跟国有大银行竞争。

（四）竞争性存放抵押品规定及后续管理未跟上

财政部规定中央和地方国库现金管理商业银行竞争性存放定期存款质押品按债券面值计价，国债、地方政府债券分别按存款金额的105%、115%质押，财政部门联合人民银行加强对定期存款的风险管理。但现实情况是，质押品最多进行台账登记，地方财政部门不重视，往往疏于后续管理和监督。

（五）财政资金存放过程中的其他问题

竞争性存放由于是财政部门主体操作，其他部门相对没有话语权。其招投标过程及结果公正与否缺乏一定的监督力度，标的利率是否合理难以验证，各地利率差异及原因也没有比较平台，商业银行社会贡献率设置是否有偏失无人深究。商业银行捐赠款项使用更没统一规定。

四、做好财政资金竞争性存放工作，推进财政改革

（一）增强管理意识，切实加强竞争性存放工作

财政资金竞争性存放系列文件的出台明确了国库现金管理的要求，在政策上扫清了障碍，相关部门要借此东风，强化意识，加紧推进竞争性存放工作。

（二）加强制度建设，建立阳光存放长效机制

虽然各地出台了《财政资金竞争性存放管理方案》和《财政资金竞争性存放实施细则》等文件，但相关过程操作规范和后续管理制度都未健全。应该让制度引领工作，使财政资金竞争性存放管理有典可查、有据可依。如由各省财政厅根据本省情况，与各银行协定存款指导利率，增强议价能力。各地也应结合本地区实际，制定财政资金竞争性存放系列制度办法，包括财政资金竞争性存放实施细则、财政资金竞争性存放招投标现场管理办法等，稳妥有序地推进财政资金竞争性存放工作。

（三）扩展竞争性存放财政资金范畴

国库现金管理是未来盘活财政存量资金的重中之重，而国库现金管理的主要形式就是财政资金竞争性存放。近年来，国库现金管理在提速，这带来了国库资金收益。但实行现金管理的资金数量有限，管理方式单一，在一定程度上也约束了国库资金收益。为此，需要科学测算国库库底资金的最低额度，通过有效的国库现金管理，在保证资金安全的前提下，对库底资金进行市场化操作，开展竞争性存放，增加财政资金收益。从2014年开始，财政部为全面掌握地方库款情况，加强库款研究分析工作，要求全国各县市区财政部门通过财政预算执行信息系统逐级上报财政库款情况月报。2015年又增设财政专户月报表，重点反映各级财政预算收支、国库向财政专户资金调拨和收回、对外借款清理、回收，及当年权责发生制列支以及动用以前年度权责发生制列支资金等库款的流入、流出和地方财政专户资金余额情况，这为统筹财政资金、提高库款管理水平迈出踏实的一步。但竞争性存放的财政资金应该涵盖所有财政可用资金。从2015年的六大试点省市来看，目前仅省本级及直辖市允许展开国库现金管理。即在我国的五级国库体系中，金库中心支库、金库支库和金库乡镇国库三级国库，当前还不允许地方政府自由进行国库现金管理。而分不同层级来看，财政库款恰恰大部分集中在省级以下政府当中。目前地方竞争性存放财政资金主要集中于财政专户增量存款，资金非常有限。

（四）加强组织协调，建立有效工作机制

首先财政收支不确定性亦会制约国库现金管理竞争性存放的规模。对地方政府来说，是否开展财政资金竞争性存放取决于其对利息收益和自身的现金流管理能力的权衡。开展财政资金的招投标，需要对本级政府财政的月度收支规模有较为准确的把握。这要求相关部门跟财政收入各征收部门有良好的协调沟通机制，财政支出的预测也要更科学，要建立科学合理的财政预算机制。其次要改进招投标机制，财政资金竞争性存放招投标方式应该寻求多样化，创新集中、分散采购方式。因为财政资金都是实时变化，每次大规模举行招投标费时费力，可以开展便捷招标，可以委托政府采购中心等第三方机构招标或者信函、公众网络平台招标。招标标的利率除设定的综合利率外，可以附加地方值。评标方法应该倾向对地方经济贡献大的银行，可以采用加大地方税费贡献率权重等方式。存放期限应该视资金情况设置，可以短期亦可以寻求长期，提高收益。只要保证资金安全，可以考虑3-5年期等期限类型。例如，在温州地区，由于利率上浮比例限制，部分银行在招徕存款业务时会建议客户办理五年期等长期定期存款，同时约定提前取回的存款利率。其中，存款满1年后取回的定存利率超过了人行上浮比例的限制。民间都有这种做法来变相提高利率，财政部门应该有更多的办法获取利率。特别是在目前“存贷比”脱钩的背景下，银行“揽存”的动力可能会慢慢下降，这就更加需要投放长期存款了。例如，可以参考上述温州市民的做法，对五年期利率和提前取回时的1年期利率同时进行招标，1年到期后重新进行招标，若当时市场环境好，利率高于去年的投标价，则按提前取回5年期定存，重新存放。反之，则弃用招标结果，继续存放，享受长期定存的利率。质押品的类型也探求别的形式，考虑有极大变现价值的银行资产，如银行汇票、城投债券，结合连保机制的信用担保函等。招标评委则应该寻求第三人来担任，财政部门做到少干预，建立利益回避制度，确保财政资金竞争性存放工作公开、公平、公正。

（五）加强监督检查，建立风险防范机制

保障资金安全是财政管理的生命线，财政部门应加强对竞争性存放商业银行定期存款的管理，建立对存款银行的定期评估机制，防范资金风险。存款过程中，银行出现运营风险、内控制度不健全、管理不善等可能影响财政资金安全的情况，应及时更换银行并重新开展招投标。同时强化竞争性存放计划及执行情况报备。各级财政部门应根据收支情况，科学预测资金流量，制定财政资金竞争性存放年度计划，强制报备，实行网络报表实时管理。如浙江省规定资金存放需报本级人民政府批准后实施，并抄送省财政厅；年度结束后二个月内应将上年度开展财政资金竞争性存放的执行情况报省财政厅。加强竞争性存放捐赠资金的管理。如在慈善总会等公益性机构设立专账，专门核算管理公款竞争性存放捐赠的资金，此项资金专项用于我市公益事业，动用此捐赠款项，需和财政部门共同研究，报经政府部门同意方可使用。

财政资金实行竞争性存放，是打造阳光财政的必然要求，是财政惩防体系建设的重要内容之一。各级财政部门要加强财政资金竞争性存放工作的领导，科学引导，建立完善的财政资金存放银行选择的竞争择优机制，提高财政资金存放的透明度，真正实现财政资金的保值增值。■

（作者单位：浙江省温州市瓯海区财政局）