财政支出绩效管理探析——以北京市大兴区为例

●李 洋

财政支出绩效管理探析
——以北京市大兴区为例

●李 洋

十八届三中全会提出 “财政是国家治理的基础和重要支柱”，财政资金是否有效分配、管理和使用关系着国民经济的健康运行和发展，因此强化财政资金的科学化和精细化管理，不断提高财政预算管理效率，建立和完善科学规范、公开透明、运转高效的预算管理制度，促进政府不断提升效能是迫切的。财政支出绩效管理将政府服务和管理的效果与财政支出有机联系起来，将绩效管理理念、绩效管理方法融入政府预算管理的全过程，以目标结果为导向，促使政府部门不断改进管理，提升资金使用效能。新修订的预算法中首次以法律形式明确了公共财政预算收支中的绩效管理要求，为我国预算体制由传统预算向绩效预算转型奠定了法理基础。近年来，北京市各区在财政部和市财政局的指导下，逐步加大财政支出绩效管理力度，但从目前情况来看，预算绩效管理仍处在初步发展阶段，在各方面仍有较大推进空间，需要加强分析和研究，不断探索和完善。

一、财政支出绩效管理中存在的问题与制约因素

从2007年到现在，区县财政支出绩效管理工作逐渐铺开，以大兴区为例，绩效评价规模和范围逐年扩大。2007年，对两个项目进行了绩效评价，涉及财政资金150万元。2008年，增加到5个项目3078万元。随着评价工作的逐步开展，项目覆盖面逐年推进，2013年增加到37个项目58869万元。2014年达到46个项目72805万元，较2007年增长484倍。评价领域涉及公共卫生服务、社会保障和就业、农业发展、节能环保、文化、科技等，并取得了一定成效，预算单位支出绩效意识增强，预算管理水平有所提高。但在实施的过程中，也逐渐暴露出一些问题，存在不断推进的制约因素。

（一）预算单位财政资金支出绩效意识不到位

各部门现有的管理意识和能力与预算绩效管理改革的要求存在差距，尚未完全接受和理解绩效内涵。具体表现为：一是绩效目标制定不明确，目标模糊、笼统，产出数量和质量不明确；二是对绩效概念认识模糊，对如何准确体现项目绩效认识不足，支撑材料不充分，无法真实客观反映项目的成果；三是绩效跟踪和自评质量不高。部门自评和跟踪报告类似于工作总结，缺乏深入分析，一定程度上流于形式。

（二）绩效评价指标体系有待进一步规范细化

绩效指标设计是绩效评价中的关键环节，技术性也最强，直接影响绩效考评工作的深度和质量。2013年，北京市财政局印发了 《北京市财政支出绩效评价实施细则》，并附有财政项目支出绩效评价指标体系框架（如下表）。目前，区级尚未在该框架指标体系下建立明确的绩效评价指标建立指南和指导，使得针对具体的项目建立第四级指标体系缺乏有效引导，导致在涉及具体的项目评价时，评价指标不够系统、规范和科学。主要表现在：绩效目标没有宏微观结合、量化指标不够；决策依据和程序过于简单，对必要性和可行性缺乏评价引导；项目过程控制评价指标不全；项目效果评价指标不够量化、不充分等。

财政项目支出绩效评价指标表

（三）部分项目绩效评价不够深入

通过分析大量的项目绩效评价报告和资料，发现部分项目绩效评价不够深入，主要存在以下问题。

一是重视资料收集，但过分依赖被评价单位提供的项目资料，缺乏深入的审查追踪与个例分析，项目资金使用的审查仍停留在项目单位本级，缺乏对资金的进一步有效检查。

二是绩效评价报告分析不深入。主要表现在每项评价指标扣分原因分析不明晰，表述简单、模糊，对问题分析根据性不足，缺乏深入逻辑分析，建议比较笼统。

（四）绩效评价结果缺乏有效运用

这两年，绩效考评结果得到一定程度的应用，如在一定范围内通报考评结果，支出科室预算资金的安排会综合考虑以往的绩效评价结果，但仍缺乏广泛程度的有效应用。

1、未建立有约束力的整改机制。在专家绩效评价会上和绩效评价报告上提出项目执行中存在的问题未建立良好的整改机制，项目单位没有充分重视考评结果，建议未得到充分采纳，有的项目连续两年被考评，仍存在同样的问题，出现了为考评而考评的现象。

2、未建立考评结果与预算安排相挂钩的机制。虽然，区财政局出台了《关于财政支出绩效评价结果应用的意见》，但意见是关于财政支出绩效评价结果应用的具体原则和方向，并未涉及具体如何将绩效评价结果与预算编制、执行相结合，缺乏实际操作性，使实际应用存在难度。

3、部门支出绩效管理工作未纳入政府行政管理考核体系。缺乏有效的问责和奖惩机制，使得部门开展绩效管理工作的积极性不高。

二、存在问题的原因分析

财政支出绩效管理存在上述问题的原因是多方面的，结合实际，具体分析有以下几点。

（一）绩效管理工作组织体系不完善，缺乏顶层设计

目前，预算支出绩效管理主要是由财政部门负责组织实施，各主管部门和基层单位配合。根据“委托——代理”理论，可以理解为财政部门受政府的委托来组织实施预算支出绩效管理这项工作，但相关配套措施不完善，主要表现在：缺乏从上到下的顶层设计。预算绩效管理工作对人大负责，应由人大引领和推进。而在实际组织实施中，是由财政部门牵头组织实施预算绩效管理，人大和政府层面未主导推进各项配套措施的建立，没有将预算绩效考评的结果纳入相关政府行政管理考核中，缺乏奖惩机制，导致各部门重视和配合程度有限，绩效管理工作质量和效果不佳。

（二）预算绩效管理工作专业技术性较强

预算绩效管理工作是一门专业技术性较强的工作，尤其是在绩效目标设定和绩效评价指标设计这些环节，需要一定的财务、业务及绩效知识和技术的支撑，而目前缺乏对这些环节的具体技术指导。财政部门作为管理资金的部门，虽然掌握一定的财务和绩效管理知识，但对部门业务缺乏深入了解，使得在绩效目标审核和绩效评价指标设计审核时显得乏力，使得绩效目标设定和绩效评价指标设计难以系统、科学。

（三）缺乏必要的人力资源保障

预算绩效管理涉及系列新理念、新技术、新模式，人大、财政部门和各主管部门人力资源准备不足，人员数量和业务素质达不到要求，就很难从根本上解决问题。预算绩效管理从绩效目标确定、绩效评价指标建立、绩效跟踪管理、绩效评价和后续工作涉及工作量的成倍增长，各部门人手明显不足，有较大压力。很多部门将绩效管理工作压在财务部门，一方面大大增加了财务人员的工作量，使财务人员苦不堪言，更为关键的是不利于预算绩效管理持续有效开展，达不到控制目标，使得预算绩效管理流于形式。

（四）缺乏绩效评价结果应用条件

第一，政府大部分职能和工作是垄断性的，如果对绩效考评结果不好的预算单位直接削减预算或是采取其他过于激烈的应用方式，极有可能影响部门工作的积极性和质量。而影响绩效考评结果的因素是多方面的，具有复杂性，单纯采取“一刀切”的应用方式，可能会适得其反。

第二，缺乏有效的问责和奖惩机制，不能引起预算单位的足够重视，评价结果只作为有关部门项目档案，或作为有关部门新项目管理的借鉴、参考。

第三，教育、农业、医疗卫生等部门预算依然存在依法保障方面的考核，相关部门重点关注财政资金使用的规模而忽视财政资金的使用效果，极大地影响了绩效评价工作效果。

第四，财政管理体制仍然不完善，存在“事权”与“财权”不匹配的问题，很多事务仍然是依靠上级转移支付资金。如2014年全区公共财政预算财力145亿元，其中本级可支配的公共财政预算收入仅为58亿元，上级一般和专项转移支付及体制结算补助等就达到了约72亿元，占50%，这也使得本级绩效评价结果应用存在难度，因为许多专项预算不由区一级审批，而由市有关部门和财政部门审批，不便于区级政府统一的预算绩效管理。

三、完善财政支出绩效管理的建议和对策

针对上述财政支出绩效管理实施中存在的问题和原因分析，并借鉴国内外绩效预算推行较好的做法，结合区域绩效管理发展的实际，建议从以下几个方面完善财政支出绩效管理，提升预算管理水平。

（一）加强顶层设计，完善预算绩效管理体系

1、取得政治支持，完善区级预算绩效管理组织架构。政府从传统的预算分配管理方式向绩效管理转变是管理文化的根本性变化,从原来的只注重投入转向重视产出和服务质量，会令很多部门不适应。应在区领导层支持下，强化部门绩效意识和绩效管理组织体系保障，成立由区人大和区委牵头，由财政、审计、监察等政府部门组成的预算绩效管理领导小组，并下设办公室，指导监督预算单位共同推进预算绩效管理工作，逐步推进预算绩效管理常态化、长效化。

2、以政府战略绩效目标为导向，建立政府绩效管理和支出绩效评价的结合机制，强化预算绩效管理。政府支出绩效评价是政府绩效管理与绩效预算改革的结合点，应本着顶层设计的原则，在推行政府绩效管理的基础上，以政府战略目标为导向，强化对政府部门支出的绩效评价。一方面将对部门的项目支出绩效评价和整体部门绩效评价结果纳入政府对部门绩效考核的体系中，作为对部门和领导干部综合考评的重要内容；另一方面将政府对部门重点绩效考核任务的结果纳入部门整体预算支出绩效评价体系中，推进预算支出绩效评价与部门战略目标和业务管理的深度融合，促进绩效评价结果的有效应用。

3、完善区级预算绩效管理规章制度，明晰职责。新修订实施的《预算法》给各级政府提供了预算绩效管理的法律依据。区级政府应在上级部门的指导下，本着“顶层设计”的原则，结合政府绩效管理，进一步梳理和完善符合本区实际的预算绩效管理流程，完善符合实际的绩效管理法规体系和操作规范，制定实施细则，明确每一个实施环节的具体做法，规范参与者的行为规范，明确各方职责，并建立约束和考核制度，使分工明确、责任清晰、组织有序。

4、完善配套预算管理制度，保障预算绩效管理的有效推行。一是构建和实施体现政府发展战略的滚动预算制度。政府战略规划是政府施政的长远预期结果，战略目标的实现通常涉及多个年度。为保障长期战略目标的实现，需要构建与之相适应的中长期预算框架，实施体现发展战略的滚动预算制度，增强预算的连续性和前瞻性，为年度预算编制、绩效评价实施及绩效评价结果应用创造条件，建立预算绩效管理与政府决策有机联系的链条，增强预算管理与政府战略管理的融合，促进预算绩效管理持续、有效开展。二是明晰市区两级政府的事权和财权，完善财权和事权相适应的财政体制。目前，市区两级政府事权和职责仍然不够清晰，指定明确用途的转移支付比例在地方可支配财力中比重仍然过大，地方政府在支配财力实现发展战略的过程中自主性不足，不利于预算绩效管理作用的真正发挥。应进一步明确纵向政府间的职责，上一级政府应当结合发展实际，在战略引导、目标设定、政策和标准制定、完善地方政府考核体制等方面更有效的发挥作用，本级政府应当在如何更有效的执行政策和达到标准、运用财力实现发展战略目标方面发挥更大的自主性，实现以结果为导向的绩效管理。三是结合财政投资评审，探索和推进政府部门业务规范和支出定额标准体系建设。现在，较大额预算项目广泛开展了预算投资评审，评审主要依据部门提供的项目实施依据或方案，结合已有的相关标准或市场询价进行。但很多项目由于缺乏完善的业务规范和标准，使得财政投资评审结果在一定程度上缺乏说服力，评审后的预算是否科学、能否保障任务目标的实现也难以衡量。所以，应在上一级政府的指导下，各部门重新梳理业务，分类整理，逐渐建立本级政府部门业务规范和预算项目支出定额标准体系，增强预算的硬约束。

（二）构建强大的技术支撑体系，深化预算绩效管理

1、加强专业队伍建设，奠定人力资源基础。一是推进财政支出绩效评价专家库建设。进一步充实和完善财政绩效评价专家库，将专家信息分领域和专业背景整理，更好地与被评价项目对接并提供专业的技术支撑。二是加强绩效管理专业人才培训。开展业务培训，加强对先进地区的经验学习交流，定期开展参与各方的业务培训，切实提高我区预算绩效管理工作人员的专业素养与能力，确保人才的可持续性，持续提升工作质量。

2、合理确定绩效目标，强化绩效目标设置指导。绩效目标是绩效评价实施的重要依据和标准，应科学、合理。作为组织和指导部门，应充分征求部门意见，结合政府和部门规划，按照部门领域、职能和项目分类（机构运转类、设备购置类、工程新建或修缮类、活动类、信息化建设类、政策补贴类等）编制绩效目标设置指南，明确目标设置的原则、方法，并充分发挥部门的职能、信息和技术优势，引进相关专家的参与，引导单位在编制项目绩效目标时：一是要对部门的职能进行梳理，明晰职责，明确战略目标、近期目标和年度内履职所要达到的总体产出和效果，以定量和定性指标相结合的方式进行表述；二是在进行定量指标确定时，应收集相关基准数据，如过去三年的平均值、以前某年度的数值、平均趋势、行业或经验标准等，并结合年度预算总体安排，确定具体绩效目标，便于绩效评价标准的确立。

3、建立区级绩效评价指标体系库，增强绩效评价指导性。建立部门分领域和项目分类多层次性、多角度性的预算绩效指标体系指导库，强化技术支撑。在财政部和北京市财政局支出评价指标体系的框架下，根据部门行业领域和项目分类，充分征求各方意见，引进专家参与，从立项、管理和效果等几个方面构建每一领域和每类项目的绩效评价指标体系，根据区域和部门规划、领域和项目的特点及评价侧重点进一步细化评价指标体系，使之逻辑清晰，重点突出，实践性强。

4、建立预算绩效管理资料数据库和信息系统，推进规范化管理，做好数据决策和信息公开的技术支撑。预算绩效管理是一项系统工程,涉及面宽,数据和信息量大,需要强力的技术支撑和保障。为此,需要建立强大的数据库和预算绩效管理信息共享平台,集中处理政府管理绩效信息，数据库里应包含多类数据，包括战略规划、部门职能、行业和绩效目标、预算方案、执行情况、绩效结果等，定期维护数据，规范预算绩效管理，提高效率，有效保障搜集、查询和处理财政支出的立项决策、实施执行和完工审核全程的各类技术经济信息和资料的能力；同时建立信息共享和发布平台，加强政府部门间协调沟通，便于绩效信息披露、公开和应用。

（三）大力推行项目分类事前绩效评估制度，源头规范预算支出管理

事后绩效评价很难从源头上规范预算单位支出理念和控制资金支出效益。所以，应推行事前绩效评估制度，对资金额较大的项目进行事前绩效评估，以规范政府部门决策管理，提高部门领导科学决策管理意识。对于经常性项目来说，应主要侧重于实施方案优化和成本控制，进一步挖掘以“公众利益为导向”的效益,优化绩效目标；对于新增一次性项目，应侧重于必要性、可行性等评估，并根据项目的分类和金额大小有侧重点的进行事前绩效评估，结合部门战略规划目标，评估项目是否必要、科学，绩效目标是否合理，预期效益是否能够实现，项目实施准备是否充分，成本是否可控等，从源头上规范预算支出管理。

（四）健全和深化绩效评价结果运用，形成良性循环

1、建立具体的结果运用管理办法。制定具体的、可操作性强的财政支出绩效评价结果运用管理办法，对绩效评价结果运用的范围、途径、程序、责任要做出统一、明晰的规定，真正实现预算绩效管理工作组织的目标，保持良性循环。

2、健全结果运用方法和途径。一是完善绩效评价结果管理，从根本上树立绩效评价结果应用的权威。绩效评价结果不仅用于改进预算管理，也是完善政府决策、提升行政管理水平的重要参考，绩效评价结果如果出现重大问题，不仅要对部门进行预算管理处罚，还应进一步追究相关责任人的决策失误或管理不善等责任，所以应拓展绩效评价结果应用的层级，与行政管理和领导干部考核联结。2013年12月，中央印发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，其中提到了要实行“责任追究”和“完善考核评价制度”，强调从科学管理和持续发展的角度加强政绩考核。所以，应逐步将绩效评价结果纳入政府行政管理考核体系中，作为部门工作考核和领导干部综合考评的重要内容，从根本上树立绩效评价结果应用的权威，实现提升政府公共管理水平的重要目标。二是建立与部门预算管理相结合的结果应用机制，具体来说就是奖优惩劣，从预算安排和管理上建立奖励和惩罚机制。三是建立绩效评价信息报告机制，将年度评价结果、存在的问题以及好的典型做法向区政府及有关部门报告，以提供决策参考。四是加大监督力度，提高绩效管理的影响力和公信力，将绩效管理结果情况向人大、审计、监察、人事管理等部门通报，以扩大和加强外部监督。

（五）建立绩效信息公开披露机制，使预算绩效管理透明化

新预算法强调其主要目标是“建立健全规范、公开透明的预算制度”，而预算绩效管理工作的主要目标也是促进建立责任、透明政府，所以预算绩效管理全过程信息应主动公开披露。从建章立制到具体组织实施过程，再到结果及应用都应主动公开，吸纳公众意见，增强整个预算绩效管理过程的透明度，实现绩效管理工作的真正目标。■

（作者单位：北京市大兴区财政局）