推进财政部门惩防体系建设的思考

●戴益民 吴军峰

推进财政部门惩防体系建设的思考

●戴益民 吴军峰

随着经济社会发展和财税形势变化，现行财税体制存在的问题和不足日益显现，突出表现在：预算管理制度不规范、不透明；税收制度不健全、不完善；政府间事权与支出责任划分不清晰、不合理；财政资金分配方式和投入方式改革不到位，部分财政资金使用分散、效用较低，迫切需要进行整体性、适应性改革。本文结合当前财政体制运行状况，分析存在的问题，并提出推进财政部门惩防体系建设的若干对策及建议。

一、当前财政管理制度改革中存在的问题

近几年的财政改革虽然取得了显著成效，从源头上遏制了腐败的发生，但一些制度还有待于进一步完善，有些问题亟待解决。

（一）部门预算项目支出预算准确性、效益性差

由于传统管理方式和既得利益的惯性思维，项目支出的预算编制仍存在着可行性研究、评估论证和立项等基础工作不扎实的问题，尤其是对已申报的项目进行排序和筛选时所遵循的规则不规范、不细致，最终影响了项目支出预算的准确性、效益性。比如一些部门单位的项目资金滞压现象，说明项目建设不是急需，在财力有限的情况下，这种现象是资源的严重浪费。

（二）财政资金“供养性”导致公共资源配置效率不高

目前，行政机关、教育、卫生、文化等公共部门的财政支出“供养性”占据主要成分。出现供养性财政的主要原因，一方面是部门之间资源占用不合理，人均占有量悬殊较大，事业发展的功能需要苦乐不均，存在着一些部门资源富裕，一些部门资源短缺的矛盾。占有资源富裕的部门，为了维持运转，财政就要负担大量富裕资源运行和养护方面的供养性支出。另一方面，一些部门机构臃肿、冗员过多，许多财政支出被机构和人员吃掉，公共财政难以发挥其满足公共需要的作用，财政的投入只有少部分用于公共事业，很难保证部门预算的科学、恰当，更难以保证财政资源配置的效率。

（三）资金转拨环节过多导致运行效率和使用效益低下

国库集中支付制度改革的指导思想是减少资金申请和拨付环节，提高资金支付效率，降低资金支付风险。但目前国库集中支付制度改革还难以做到将资金都直接支付到收款人或最终的用款单位，仍然不可避免地存在转拨现象。财政虽实行了国库集中支付，但因为项目管理层次多，资金拨付环节多，导致资金运行效率和使用效益低下，暴露出传统资金缴拨方式的诸多问题。

（四）绩效监督缺失影响财政管理制度改革成效

财政绩效监督是财政管理的一部分，贯穿于财政管理的始终。财政绩效监督是否得力直接决定着财政管理的成效。如部分项目预算编制简单粗糙，缺乏体现科学性、规范性的绩效内容；有些项目虽没有违反财务制度和财经纪律的现象，但其运行和完成结果却是低效甚至是无效的；项目实施完成后，验收走过场，无验收单与验收报告，出现问题责任不清等问题普遍存在。财政资金运行效率低下，不仅会制约财政职能的充分发挥，而且也会使各项财政管理制度改革难以产生应有的成效。

（五）部门利益驱动导致财政管理不力

财政管理制度改革，触及了某些部门的切身利益，有的部门和单位领导由于不能正确看待和处理局部利益和整体利益的关系，认为财政管理制度改革是财政部门夺主管部门的财政管理权，因而在改革中缺乏主动性、自觉性和积极性。如：“收支两条线”改革过程中，有的单位及主管部门的领导对行政事业性收费和罚没收入的资金性质存在模糊认识，仍把行政事业性收费和罚没收入视为单位自有资金；有的部门没有依据法规和规章做到应收尽收，导致一部分行政事业性收费和罚没收入流失。凡此种种，都在一定程度上阻碍了改革的顺利进行。

二、推进财政惩防体系建设的对策与建议

如何全面深化政府预算制度改革，推进财政惩防体系建设？笔者认为，财税体制改革的基本思路主要有四点：一是依法理财，将财政运行全面纳入法治化轨道；二是明确事权，合理调整并明确省、市、县各级事权与支出责任；三是透明预算，按照新预算法的要求，逐步实施全面规范的预算公开制度；四是提高效率，改革财政资金分配方式和投入方式，推行绩效预算管理制度。

（一）建立全面、透明、公开的预算制度

政府收支全部纳入预算管理，主要体现在“两个统筹”上，即统筹“四本预算”，统筹“三级资金”。“四本预算”是：公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金收入预算；“三级资金”是：中央级专项资金、省级专项资金和市级专项资金。改进专项资金分配、管理和使用办法，实行一项资金一个管理办法，建立资金预算——执行——支付——评价——监督“五位一体”管理机制，努力实现“三公三合”目标，即公开、公平、公正，合法、合规、合理。除涉密信息外,所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算,所有财政资金安排的“三公”经费(因公出国、境费,公务用车购置及运行费,公务接待费)都要公开。改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制，实行中期财政规划管理。

（二）完善相关制度法规，保障改革措施落实到位

1、改变支付方式，逐步扩大财政直接支付范围。要逐步改革资金支付方式，缩小授权支付比例，扩大直接支付范围，以提高财政主动控制和同步审核的能力，降低财政预算执行中的风险。这应该是决定国库集中支付改革成效是否显著的关键环节。

2、深化基本支出改革，制定科学的定员定额指标体系。一是明确定员定额的涵盖范围。要按照公共财政的基本原则，合理界定需要政府提供财力保障的预算单位范围，以及各部门或单位维持正常运转，完成日常工作任务所需基本支出的范围，确保定员定额涵盖范围合理、规范。二是按照兼顾公平与现实的原则，逐步建立和完善定员定额标准体系。人员经费的定额标准要严格按照国家的工资制度和有关政策规定的开支范围、开支标准核定。由于日常公用经费的定额标准是分类分档确定的，因而要细化对部门的分类，充分考虑各预算单位的工作特点和支出特点，细化类档，使不同类档单位的定额标准更切合实际。

3、完善项目支出预算编制方法，提高项目支出的有效性。财政管理制度改革的落脚点不应只是实现财政资金的安全性，还应注重财政资金的有效性。截留、挪用财政资金是腐败，低效或无效运用财政资金同样也是腐败。因此要规范和强化项目预算编制工作。一是强化项目的可行性研究和立项工作；二是必须建立项目库；三是明确筛选项目的排序规则，以效率为排序的基本原则；四是加强对项目支出的监督，对低效或无效使用财政资金的要严查、严处、严罚。

4、进一步加强“收支两条线”管理。应进一步明确非税收入也是财政资金的理念，在推进综合预算编制上有实质性进展，保证所有财政资金都纳入预算约束之中。

（三）将绩效评价引入预算管理，建立财政资金绩效评价管理新机制

逐步将全过程预算绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政性资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，以统筹整合的理念和方法来统揽、统筹、统盘政府所有的资金、资产、资源，最大限度集中财力、形成合力，形成以“财力统揽、资金统筹、预算统编、项目统定、监管统一、绩效统评”为主要特点的绩效预算管理体系。首先，需要确定绩效评价的具体内容，应当涵盖整个财政预算支出，包括项目支出预算和基本支出预算，但主要应侧重于项目支出预算，即重点对项目支出进行绩效评价。其次，要构建职责明确、分工合理、管理有效的绩效考评管理平台。财政作为绩效考评工作的主管部门，在绩效考评工作中发挥统一组织、统一规划的主导作用；各政府部门主要负责本部门的绩效考评工作；基层单位按照规定和要求组织本单位的绩效自评工作，向主管部门报送绩效报告。再次，要建立考核问责机制和政府信用评级制度。

（四）加强预算资金的审核和监督，实施“阳光财政”工程

预算资金的审核和监督对于提高预算编制质量，保证预算执行的规范性、科学性，减少财政资金使用风险具有重要的意义。当前有关部门应进一步加强对预算资金的审核和监督，使之贯穿于预算编制和执行的各个环节，确保财政资金的安全、有效。与此同时，杜绝财政分配的暗箱操作，以控制财政分配环节的腐败行为。增强财政透明度既是财政管理制度改革的应有内涵，又是财政管理制度改革顺利推进的保障措施。实施“阳光财政”工程，将财政资金分配、使用、效果置于“阳光”之下，接受群众监督，实现政府管理与纳税人的信息对称。

（五）加快税收征管体制改革步伐

一是规范征、管、查各方面主体模式行为。二是调整征管职能机构，建立分工明确与职能清晰的稽查队、税务检查队，发票管理等专业化的征管机构。三是建立全方位税收监督约束机制。四是创新征、管、查分离模式。按照市场经济体制与财政管理体制对税收征管体制的要求，从整体性、系统性、角度性出发，进一步完善征、管、查分离模式，达到分工程度更细，专业化程度更高，征管方法更加科学，征管工作流程更加规范有序的目标。

（六）筑牢拒腐防变的思想防线

财政是政府的重要组成部门，承担着服务发展、保障运转、关注民生的重要职责，联系方方面面，涉及千家万户，是社会关注的重点对象。财政部门廉政建设的成效，关系到党和政府的形象，关系到以人为本、为民理财等党的方针政策能否落到实处，必须引起高度警觉。要坚持廉洁理财的工作方针，把严要求落实到对党员教育、管理、监督、追责的各个环节，采取各种行之有效的措施，将教育的说服力、制度的约束力、监督的制衡力和惩治的威慑力有机结合起来，加大反腐倡廉建设力度，严肃查处违法违纪行为，有效防止消极腐败现象的发生。■

（作者单位：湖北省武穴市财政局）