对行政事业单位财经纪律责任主体的几点思考

杨卫东

摘要：党的十八大以来，在以习近平为核心的党中央坚强领导下，反腐倡廉工作取得了压倒性胜利。加强自身内部管理，严格执行规章制度，规范财务行为、强化财经纪律责任意识，防范和化解单位财经纪律方面的风险成为各行政事业单位关注的重点，本文从四个方面阐述了财经纪律的责任主体及其职责。

关键词：财经纪律;责任主体;职责

党的十八大以来，在以习近平为核心的党中央坚强领导下，反腐倡廉工作取得了压倒性胜利。通过对近年来巡视、巡察工作反映问题的剖析可以发现：在中央纪检监察部门公开的问责案例中，违反有关规定自定薪酬或者滥发津贴、补贴、奖金;乱收费;私设小金库;挪用专项资金;预决算未按规定公开等财务管理事项被问责屡见不鲜;总结各地的巡视工作、纪检监察中发现的的违纪问题，很多单位存在违规出租房屋、违规发放津补贴、公务接待超标准、私设“小金库”、虚开发票套现、套取劳务费、随意扩大专项资金支出、专项资金挪用或闲置、巧立名目乱收费、乱罚款、不执行政府采购制度等财务管理违纪问题;同时反映出部分基层单位领导和财务人员对财务管理工作不重视，忽视财务管理责任，不知道财务管理工作也是问责重点。如何通过加强自身内部管理，严格执行规章制度，规范财务行为、强化财经纪律责任意识，防范和化解单位财经纪律方面的风险成为各行政事业单位关注的重点，本文结合相关法律、规章制度规定从四个方面进行探讨。

一、从权责匹配的角度看，单位负责人必须承担单位会计行为与财务管理第一责任人的职责

（一）单位负责人为本单位会计行为的责任主体是《会计法》明确的

我国《会计法》第四条规定：“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。”此条款明确单位负责人为本单位会计行为的责任主体， 具体到单位会计工作和会计资料方面单位负责人应履行以下职责： 必须依法设置会计账簿，并保证其真实、完整的责任;对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责; 组织会计机构、会计人员和其它人员严格遵守《会计法》各项规定，依法进行会计核算，实行会计监督的责任;在财务会计报告上签名并盖章，且保证真实、完整的责任;建立、健全单位内部会计监督制度，并保证有效实施的责任;支持和保证会计机构、会计人员依法履行职责，不得授意、指使、强令会计机构或会计人员违法办理会计事项的责任;对会计机构、会计人员在执业过程中提交的书面报告，应当及时答复或作出处理决定的责任;如实向受托的会计师事务所提供会计资料和有关情况，不得以任何方式要求或示意出具不实的审计报告的责任;接受财政、审计、税务、人民银行等有关监督检查部门依法实施的会计工作的监督检查，如实提供会计资料和有关情况，不得拒绝、隐匿、谎报的责任;依法任用具有会计从业资格的会计人员，配备合格的会计机构负责人，健全会计机构，加强会计人员教育和培训的责任;对做出显著成绩的会计人员进行表彰奖励，不得对依法履行职责、抵制违法会计行为的会计人员实行打击报复的责任;依法办理会计工作移交和保管会计档案资料的责任。单位负责人如果违反以上法定的会计责任，就要依法承担相应的法律责任，构成犯罪的还要依法追究刑事责任。

（二）从财务管理工作主体责任看，单位主要负责人对财务管理工作负主要领导责任

各行政事業单位是独立的法人机构，是承担一定法律责任的主体，行政事业单位使用财政资金就应对纳税人负责，独立承担财务管理的主体责任。从财务管理工作主体责任看，单位主要负责人对财务管理工作负主要领导责任，分管负责人对财务管理工作负重要领导责任，财务机构和承办机构的负责人和经办人员对财务管理工作负直接责任。根据单位财务管理事项，主体责任主要包括：规范编制部门预算，强化预算执行，提高预算支出绩效;真实、准确、规范地编制部门决算;执行国家政策，规范支出行为，维护财经纪律;加强和规范单位资产配置、使用和处置管理，维护资产安全完整性;及时、完整、细化地公开单位预决算和“三公”经费信息;建立并落实职权分离、权责对等、风险可控、监督有力的内部控制制度。

二、从内部权责划分看，单位财务会计部门应把好执行制度，管控风险的最后一道关

在当前的单位财务管理工作中，尤其是在党的十八大之后，“八项规定”、“六项禁令”、“反对四风”等一系列以“加强监督，依法理财，夯实强化问责为导向“的财务管理法规制度的出台，为单位财务管理工作设置了”红线“和”底线“，需要行政事业单位要进一步严肃财经纪律，强化财务管理和监督，切实提高财务人员履职尽责的能力，明晰财务管理责任，提高责任意识，下面结合已经颁布的各项规章制度，为各行政事业单位财务会计人员把好最后一道关，明确各类支出必须提供的原始单据，规范进行会计处理的要求作一归纳。

（一）“三公经费”支出会计处理规定

（1）公务接待会计处理规定

接待单位应当根据规定的接待范围，严格接待审批程序，建立健全公务接待审批制度，对能够合并的公务活动统筹安排。经负责同志审批的接待方案，接待单位要严格执行，为公务活动提供服务保障。无公函的公务活动和来访人员一律不予接待。

公务活动结束后，接待单位应当如实填写接待清单，并由相关负责人审签。接待清单包括接待对象的单位、姓名、职务和公务活动项目、时间、场所、费用等内容。接待费报销凭证应当包括财务票据、派出单位公函和接待清单（包括接待对象的单位、姓名、职务和公务活动项目、时间、场所、费用等内容）。接待费资金支付应当严格按照国库集中支付制度和公务卡管理有关规定执行。具备条件的地方应当采用银行转账或者公务卡结算，不得以现金方式支付。

（2）出国经费会计处理规定

行政事业单位应该依据财政部 外交部关于印发《因公临时出国经费管理办法》的通知财行〔2013〕516号文，因公临时出国经费包括：国际旅费、国外城市间交通费、住宿费、伙食费、公杂费和其他费用。出国人员回国报销费用时，须凭有效票据填报有团组负责人审核签字的国外费用报销单（具体表格由各单位制定）。各种报销凭证须用中文注明开支内容、日期、数量、金额等，并由经办人签字。

（3）公务用车运行维护费会计处理规定

报销车辆费用时，需在报销单上列明车牌号码，加油费、过桥过路费需分开填列。报销车辆维修费时，除提供合法票据外，还需要附上“车辆维修保养申请单”及维修费用明细清单。需要特别强调的是未在政府采购定点维修、定点保险的，财务不予列支。

（二）关于培训费支出会计处理规定

各单位根据《中华人民共和国公务员法》、《干部教育培训工作条例》和其他有关法律法规，使用财政资金在境内举办的三个月以内的各类培训。除师资费外，培训费实行分类综合定额标准，分项核定、总额控制，各项费用之间可以调剂使用。报销培训费，综合定额范围内的，应当提供培训计划审批文件（一般为年初制定的培训计划）、培训通知文件、培训审批单、实际参训人员签到表以及培训机构提供的费用原始明细单据、电子结算单等凭证;师资费范围内的，应当提供讲课费签收单或合同，异地授课的城市间交通费、住宿费、伙食费按照差旅费报销办法提供相关凭据;执行中经单位主要负责同志批准临时增加的培训项目，还应提供单位主要负责同志审批材料。

（三）关于会议费支出会计处理规定

会议费开支范围包括会议住宿费、伙食费、会议室租金、交通费、材料印刷费、医药费等。会议费报销时应提供会议审批文件、会议通知（包括会议时间、地点、议程、会期、会议代表和工作人员数量）及实际参会人员签到表、定点饭店等会议服务单位提供的费用原始明细单据、电子结算单等凭证。各单位会议费支付，应严格按照国库集中支付制度和公务卡管理制度的有关规定执行，以银行转帐或公务卡方式结算，禁止以现金方式结算。实行会议承办与会议结算分离制度，会议费由单位财务部门直接结算。

（四）劳务费的发放及会计处理规定

劳务费是指向劳务提供者支付的劳动报酬。包括讲课费、稿费、考务（监考）费、评审费、编辑费、课题费、调研费、咨询费等。目前，我市行政事业单位有关劳务费发放尚无统一的规定，和浙江省等先进地区相比，还存在政策上的盲点，导致实际工作中存在困惑。基于目前的背景，建议各单位发放劳务费应填制《劳务费发放审批单》，并按单位内部财务审批制度要求审批，做到先审批后发放。支付给个人的劳务费，原则上应打入收款人的银行卡;支付给单位的劳务费，原则上应通过转账支付。特别注意不得超范围、超标准发放劳务费，不得以劳务费等名义变相发放钱物，不得虚假造册冒领劳务费。

（五）印刷费会计处理规定

行政事业单位应在报销印刷费时应提供合法的发票、“印刷审批单”，印刷清单。

三、从单位运行体系看，强化内部控制是单位全面规范执行财经纪律的制度保障

行政事业单位依据《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求，必须建立健全内部控制制度，单位通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。具体包括单位层面（涉及组织结构、岗位职责、人员素质、财务信息和信息系统）和业务层面（预算业务、收支业务、采购业务、资产管理、建设项目、合同管理等）的内部控制。行政事业单位内部控制的核心要义概括起来可以归纳为：管理制度化、制度流程化、流程岗位化、岗位职责化、职责表单化。在单位内部控制的责任主体方面必须特别强调：

（一）单位负责人在内部控制建设中的职责

根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》第六条规定：单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。单位负责人应注重内部控制环境的建设，组织开展经济活动风险评估;指定专人或专门的部门负责对内部控制有效性进行评价，并按财政部要求规范出具自我评价报告。

（二）财务会计部门应借力内部控制提升工作效能

行政事业单位财务会计部门通过内部控制制度建设，可以更好地发挥财务部门在内部事务中的管理作用，为单位领导和业务部门做好参谋，统筹财力，提升专业价值，得到认可与支持;可以避免人情因素的干扰和人为矛盾的困惑，在审核把关时减轻冲突和压力，从源头规避经济责任风险;可以真正成为外部政策与内部业务之间的桥梁，合理平衡合规性和现实情况，对业务处理能够提前介入，科学规划;可以提供单位内部管理口径的实时数据与管理报表，减少重复工作。

四、从责任追究层面看，单位财务管理违纪违法行为必然对相关责任主体实行追责问责

单位应当树立“有权必有责、有责要担当、失责必追究”的理念，责任主体要对本单位经济活动过程和结果负责。单位负责人及相关人员要担负起主体责任，对单位财务管理违纪违法行为实行追责问责。

（一）根据《财政违法行为处罚处分条例》规定

县级以上人民政府财政部门和审计机关在各自职权范围内，依法对单位财务管理违法行为作出处理、处罚决定。有财务管理违法行为的单位，除对责任主体进行行政处罚外，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员以及有财务管理违法行为的个人，属于国家公务员的，由监察机关或者任免机关依照人事管理权限，依法给予行政处分。

（二）根据《中国共产党问责条例》，实施问责应当区分主要领导责任、重要领导责任和直接责任

依据《中国共产党问责条例》，结合行政事业单位执行财经纪律方面的要求，经单位集体研究决策实施的财务行为，由主要负责人承担主要领导责任;参与决策的其他负责人和财务负责人负重要领导责任，提出明确反对意见但未被采纳的不承担领导责任。财务经办人员未经批准实施财务行为，或者弄虚作假、徇私舞弊致使批准人未能正确履行审批职责，或者不依照审批要求实施财务行为的;单位未按照《会计法》和相关会计制度、财务规则的要求规范实行会计核算，伪造、变造会计凭证、会计账簿，编制虚假财务会计报告，设置“账外账”的，财务负责人和财务经办人员负直接责任，单位主要负责人负主要领导责任，分管负责人负重要领导责任。财务经办人员未按规定履行报销审核责任，導致单位发生经费支出范围、标准、手续、票据等方面的违规违纪行为的，财务负责人和具体审核人员负直接责任，单位主要负责人负主要领导责任，分管负责人负重要领导责任。报经单位负责人或上级单位批准的，由批准负责人承担主要领导责任;财务经办人员提出明确反对意见而未被采纳的，经办人员可以背书留底，作为减轻或免除责任追究的证据，但执行的决定或命令明显违反国家法律的，承担相应的法律责任。

对违反有关法律规定的行为，按照《预算法》、《审计法》、《会计法》、《行政监察法》、《行政机关公务员处分条例》、《政府采购法》等相关法律法规追究责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。