公共权力运行公开化语境下协商治理研究

钟金意 钱再见

(南京师范大学公共管理学院 江苏 南京 210046)



公共权力运行公开化语境下协商治理研究

钟金意 钱再见

(南京师范大学公共管理学院 江苏 南京 210046)

协商治理的成长以协商民主为理论来源，受公共行政民主化的现实引导。协商治理在成长过程中面临着理性有限和能力不足，不平等和复杂性，以及共识障碍和价值偏离等问题的挑战，只有重视公共权力及其作用才能有效应对协商治理前提性、基础性和目标性的挑战。因此，需要从公共权力运行公开化的语境下寻求协商治理的发展之道，以公共权力维护协商治理的权威性，以公共权力运行保障协商治理的有效性。并在公共权力运行公开化过程中通过信息公开、结构开放和价值包容，不断提升协商治理参与者的理性和能力，保障协商治理过程的公平和条件的均衡，以及维护协商治理的合法性共识和公共精神，从而以积极、坦诚、负责任的态度服务于协商治理的可持续发展。

协商治理；协商民主；公共权力运行公开化；民主化；有效性

一、导言

协商治理是一个正在成长中的公共治理方式，学界的相关探讨也还处在初步阶段。大部分研究都是从协商民主或公共治理的理论视角进行论述，一方面为协商治理奠定了丰富的理论基础，另一方面也满足了公共治理民主化的大众诉求。协商治理也因此被赋予了诸多特征或优点，如民主的真实性，更充分的公民参与，以及更合理的公共理性等。协商治理既超越了自由民主的局限，让民主不再是停留于投票和选举上，而是拓展到公共治理的过程；又实现了公共治理的全新发展，解决了治理过程中民主参与的可行性问题，使公共治理在坚持广泛民主性的基础上保证了有序性。

可以说，协商治理是针对于公共权力作用的有限性而成长起来的，是为了在公共权力之外寻找更广泛的社会力量，以弥补公共权力垄断性运行的不足。然而，对协商治理民主化形式的过分强调，往往会把矛头直接对准公共权力，认为公共权力的介入破坏了协商治理的民主性，应该尽可能地削弱公共权力的作用，甚至将公共权力排除在协商治理之外。如此一般会导致两种结果，一是每个参与者都认为自己的观点更具说服力，碍于地位或自尊不肯做出丝毫让步，极尽雄辩之力与其他参与者进行无休止的争吵，情绪化的表达中不免遗忘了协商治理的根本目标，结果是协商失败，治理失效；二是协商治理无形中有利于掌握丰厚资源或具有话语优势的人群，他们在协商治理过程中拥有更强的话语权，往往能够左右其他相对弱势群体的选择，从而使协商治理服务于个别权势群体的利益，结果当然是协商治理毫无民主性可言。

当然，这不是要否认协商治理的价值。协商治理作为具有深厚理论根源的治理方式，其成长的前景是非常广阔的。我们要做的，是否应该是直面协商治理受到的挑战，将协商治理置于现实性的语境下，而不是纯粹基于理想化的视角？是否应该坦诚承认协商治理需要一个正义的权威性力量来保证它的公平性和有效性，以避免少数人垄断协商治理过程？是否应该将协商治理与公共权力的运行进行衔接，探讨民主化的公共权力运行方式，以服务于协商治理的持续发展？基于这些思考，本研究选择了从公共权力运行公开化的语境来探讨协商治理的问题，以期能得出有益的成果，服务于协商治理的健康成长和全面发展。

二、协商治理的成长之路：理论与现实相结合的视角

作为一种新型的治理方式，协商治理的成长始于协商民主兴起的20世纪90年代。协商治理吸收并传承了协商民主的丰富理论，协商民主也成为了协商治理成长的理论来源。但协商治理的成长是一种“默默出现”的治理创新活动，也常被“遮蔽”于协商民主持久而广泛的讨论之下，因此，协商治理还处于一个实践和实验的阶段。[1]在这种实验式的成长阶段，协商治理的成长必然要受到公共权力的引导，其中，最明显的影响就是公共行政的民主化倾向。

1.协商民主：协商治理成长的理论来源

协商民主理论在治理领域的运用实践，构成了协商治理的重要来源。协商民主理论的兴起缘于当下对自由民主制的反思，是为了弥补自由民主制的现存缺陷，是一种新型的民主模式。“总的来说，协商民主理论始于对自由民主规范实践的批评。作为一种具有潜在影响的改革和政治理想计划，协商民主延续着‘激进’民主的传统。不过，它延续的方式是通过强调公共讨论、推理和判断来调和激进的包容性的人民参与观点。”[2]可见，协商民主更倡导一种积极、理性的公民参与，鼓励公民充分、有序地参与到政治决策的过程中来。协商民主也就突破了抽象的民主形式，将民主回归到实践中来，注重民主对于公民具体参与活动的指导作用，即“民主走向协商，表明人们在持续关注着民主的真实性：在多大程度上，民主控制是实质性的而不是象征性，而且公民有能力参与其中”。[3]也只有保证公民更真实、更有效的政治参与，协商民主才能展现其内在的价值和持续的生命力。协商民主的理论契合了民主实践的需要，这也就为协商民主走向治理实践奠定了更好的基础。

协商民主在其发展过程中，通过理论与实践的互动，从而被赋予了丰富的内涵，其中一点就是将协商民主看作一种治理形式，这是对协商民主内在治理因素的深入挖掘。作为一种有效治理形式的协商民主，是指“自由而平等的公民(及其代表)通过相互陈述理由的过程来证明决策的正当性，这些理由必须是相互之间可以理解并接受的，审议的目标是做出决策，这些决策在当前对所有公民都有约束力，但它又是开放的，随时准备迎接未来的挑战”。[4]乔治·瓦拉德兹则进一步指出，“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题，它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。”[5]协商民主所蕴含的治理因素，经过与民主实践的相结合，便逐渐成长出了协商治理的新型治理方式。“协商治理脱胎于协商民主，是民主政治以治理环节作为切入点的实践形式，正因为如此，协商治理把民主要素和价值导入公共决策和公共治理过程，使之具有鲜明的民主特质。”[6]协商治理吸收了协商民主的诸多理论精髓，使其在民主实践中获得了积极成长的机会，并进而从实践的层面丰富了协商民主理论。

源于协商民主理论而成长起来的协商治理机制，在政府搭一个协商民主平台的基础上，通过理性讨论使百姓发生思想变化，最后公民自身做出解决难题的方案来。[7]因此，协商治理的核心过程是政治决策，必须保证公民有权利、有能力参与政治决策过程，这也是协商民主理论的最根本要求。而且，协商治理本就是一种“政策制定的方式”，在这种方式里，“许多空间被创造出来以使得不同的机构、中介、团体、积极分子以及公民个人走到一起就紧迫的社会问题进行协商”。[8]基于协商民主丰富的理论来源，并结合相应的治理实践，有学者据此给协商治理的概念做了界定，“协商治理是指在公共事务的管理中，公民经特定的协商程序，通过自由平等的对话、讨论、辩论以及听取相关的背景知识等话语交往方式进行更具理性的公民参与进而在公共决策中发挥重要作用的治理方式。协商治理强调公共治理过程中的公民理性及其作用，因此也是一种新型的参与式治理。”[9]

也许正因为协商治理的理论来源是协商民主，往往在具体的民主实践中，人们将协商民主等同于协商治理。这在一定程度上有利于协商治理建立在坚实的理论基础之上，保证理论与实践的结合，但也正是因为片面地强调这一理论来源，让协商治理面临了巨大的挑战。如果不同时考虑协商治理成长的另一个重要影响因素，那么协商治理所面临的挑战可以说是很难得到有效应对的。协商民主理论有其强大的生命力，但它落实到治理实践领域，形成协商治理的方式，就需要系统地考虑到其他现实性的影响因素，从而让协商治理实践有序、有效的开展。

2.公共行政民主化：协商治理成长的现实引导

公共行政长期以来在政治—行政二分法原则的指导下，实行的是封闭式官僚体制，认为公共行政不同于政治过程的民主机制，它是追求技术至上的，即排斥了公民对行政过程的参与，因为“允许公众参与就等于对行政管理采取了不必要的干预”。[10]在这种传统公共行政中，民主是被排除在行政之外的，而这种模式在现代越来越不适应时代发展的需要，公共行政必须走出政治—行政二分法的局限。诞生于20世纪60年代末70年代初的美国新公共行政学派，率先从“公共性”的视角就行政民主化的必要性与可能性进行了探讨。新公共行政学派强调政治与行政的价值关联，认为“行政管理者不是中性的。应责成他们承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或基本原理”。[11]相对于传统公共行政的价值中立观念，新公共行政在行政人员的价值观念上迈出了关键的一步，这表面上看与协商治理的成长无直接性的关系，但协商治理所需要的价值观念、责任意识以及公平原则在这里开始奠定了最重要的基础。如果在治理过程中承担着重要角色的行政人员没能确立起责任意识和公平观念，那么协商治理的成长将难以具体实现，或者仅停留在理论的层面，而无实际的实践平台及现实引导。

协商治理需要公民积极参与到治理过程中来，这种参与并不是毫无方向性的，这个明确的指向就是公共行政过程。“行政者必须力求增加公众直接参与治理的机会，公众才能增长其实践才智，这是好的行政信念中信任的最终基础。”[12]只有公共行政不断实行民主化的参与，协商治理才能有具体的实施过程，公共行政提供的多元化参与渠道与参与平台，保证了公众积极参与的权利，而这种参与也正是协商治理得以实现的社会基础。正是新公共行政意识到了行政过程中公众参与机制的重要性，为协商治理的成长开拓了广阔的空间，并提供了切实有效的途径。“新公共行政提倡在公共事务中广泛程度的公民与公务员参与，它寻求增加在组织事务和公共政策形成过程中所有行政部门员工的参与。它鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政，从而使公共行政更响应公众呼声和以顾客为中心。”[13]新公共行政通过推行内部民主参与，为协商治理打下了坚实的组织基础，并以此为基础推广到公众的广泛参与，这也切合了协商治理渐进推行、典型示范的成长方式，为协商治理的成长提供了坚强的力量后盾。同时这种广泛的参与又必须是平等的，要保证公众有参与公共行政的平等权利，进而把这种平等推演到协商治理过程。正如奥斯特罗姆所言，民主制行政是一种以权力的分散性和公民广泛参与公共行政过程为典型特征，以行政机关与普通公民身份的平等性为行为前提的管理模式。“民主行政的基础在于关注‘平等至上、重要决策的共同决定、命令权力范围的最小限度与行政机关地位的公仆化’”。[14]新公共行政通过这些价值观念的突破，为协商治理的成长初步打开了现实的大门，使协商治理有了初步的现实条件。

如果说新公共行政的关注点还在公共行政的内部管理问题上，那么，登哈特夫妇倡导的“新公共服务”理论则进一步突出强调公民、公民权和公共利益应当成为公共服务的首要关注点。“新公共服务是一切基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与的运动”，[15]主张公共事务的治理应当优先于关注民主价值，将效率和生产力等价值置于民主、社区和公共利益这些更重要的价值的制约之下。公共利益已经成为新公共服务的重要价值目标，这也是协商治理得以成长的重要理想指引，没有公共利益得到公共行政的切实承认，协商治理也许会成为私人利益的讨价还价，而无法有效地指向公共利益的最大实现。同时，在公共利益价值观念的指导下，新公共服务理论进一步强调公共服务是“服务于公民，而不是服务于顾客：公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集。因此，公务员不是仅仅关注‘顾客’的需求，而是着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作关系。”[16]至此，可以清晰地看出新公共服务理论与协商民主理念的深度契合，它以公共行政民主化的侧面，推动了协商民主在行政管理过程的实践，从而为协商治理的成长提供了现实的引导。

关于公共行政民主化与协商治理的内在联系，有学者从更广泛的角度指出民主制行政理论对治理两个方面的积极影响，一方面“通过广泛吸纳公民参与公共事务的治理过程，来增强行政机构与公民诉求的回应性，增强公共政策的合法性基础”；另一方面“通过权力结构的去中心化，建立适度分散的扁平化的权力结构，以及上下互动、权力双向运行的机制，打破过分集权的治理模式”。[17]可见，公共行政民主化的过程，从内外两个方面进行了有力的改革，更多地体现出了协商民主的因素，将协商民主理论通过行政权力有效地转化为实践，而这个过程也恰恰为协商治理的成长提供了现实引导，以公共权力运行的视角为协商治理得以持续发展提供了有效的支撑平台，并开辟了有益的发展之道。

三、协商治理的成长之困：理想面临现实的挑战

作为协商民主理论的治理实践形式，协商治理受到了多方的挑战，而这些挑战也重点针对其中的协商民主因素。因此，长期以来对协商民主的各方面挑战，在协商治理这一实践形式上集中凸显了出来。如果说先前对协商民主的挑战主要还是停留在理论上的话，那么通过实践困难的揭示，协商治理所受到的挑战则更具有现实性。或者说，对协商治理的挑战切实地戳到了协商民主理论的痛处。这些挑战贯穿于协商治理的前提、基础和目标的各个要点，认为继承了协商民主各方面理论与精神的协商治理诉诸太多的“假设性前提”和“理想化条件”。

1.前提性挑战：理性的有限和能力的不足

协商民主是一种通过理性对话方式参与决策和治理过程的民主形式，理性是进行有效民主协商的一个重要前提，“要求更多的协商就是要求一个更加理性的政治秩序，其中的决策至少包括公开利用理性(public use of reason)”。[18]这里的理性政治秩序既要求参与的个体应有理性的思考和认知，也要求参与的团体应有理性的表达和行动，否则，协商将难以开展，或者协商走向了非理性的争吵，甚至是情绪化的表达以及人身攻击。然而，每一个单独个体的理性却是不充分的，在对很多问题的认知上存在有限性，特别是一些较为专业性的问题上更是突显了自身理性的有限。同时，由有限理性的个体所组成的团体，并不能消除这种非理性，实现团体的理性，反而在大多数情况下是将个体的非理性加以聚集，放大了非理性的因素，在群体效应作用下导致情绪化的行动。“协商治理的观念是指，规则与规范(它们规定了强制与权力的关系) 是通过相关的个体公开与理性的讨论而制定的。”[19]协商参与者能否在参与协商治理过程中理性地进行讨论，取决于能否对协商治理的相关问题实现较为全面的认识，但由于受到诸多方面条件的制约，协商参与者对问题的认识总是存在不全面性。一个关键性的问题是信息的不完全，导致对问题认识的不全面。在参与协商治理的过程中，参与者对相关政策、问题的认识不够全面，所接收和掌握的信息也是不完整、碎片化的，而在群体效应下不利的信息被无形中加以放大，参与者此时往往就只是看到不利信息的一面，从而出现情绪化的表达，并在集体鼓动下参与非理性的行动。由于受到这种有限理性的前提性挑战，协商治理难以承受这些非理性参与的压力，最终导致协商的无法开展，协商治理却出现了非民主化的走向。

除了对理性这一要求外，协商治理同时必须以参与者的一定能力为前提。协商不等于简单、随意的讨论，“‘协商’或者指的是一种特殊的讨论，它包括审慎和认真地衡量各种支持或反对某项建议的理由，或者指的是个人衡量各种支持和反对某些行为过程的理由的内部过程。”[20]可以说，协商是“专业性”能力发挥的过程，参与协商治理最基本的能力要求是交流辩论的能力和问题分析的能力，即需要一定的知识储备和综合素质，对问题有自己的见解，能清晰表达出自己对问题的看法，与多元参与者能够进行顺畅的交流。这些能力对于一些普通民众来说，事实上存在着过高的要求。协商治理参与者的能力不足还表现在对相关问题的分析上不深入或者有失偏颇，针对这些能力不足问题，协商治理要得以有效开展，必须首先积极应对这些前提性挑战。

2.基础性挑战：不平等和复杂性

协商治理追求更加深刻的民主真实性，尤其是对公平正义的要求，即必须保证公众平等地参与协商治理。罗尔斯就指出：“所有的社会的基本的善——自由和机会，收入和财富及自尊的基础——都应被平等地分配，除非对一些或所有社会基本善的不平等分配有利于最不利者。”[21]与罗尔斯和诺齐克一起被誉为新自由主义三大代表人物的罗纳德·德沃金更是强调“政府必须不仅仅关心和尊重人民，而且必须平等地关心和尊重人民”。[22]平等作为协商治理的基础性条件，已经得到了协商民主论者的共同认可，认为政治决策应该通过协商而不是金钱或权力的途径进行，同时，协商决断的参与度应尽可能平等而广泛。[23]但是，协商治理这一基础并不是如理想中那样稳固的，随着经济发展带来的社会分工，社会出现了多元分层，加上环境条件的差异，社会各阶层在资源、能力、机会等方面总是存在不平等的。“关于技术性理由的协商不可避免地要求承认不平等：或者是信息的不平等，或者是处理信息能力的不平等。”[24]这种社会不平等，不仅不能为协商治理奠定良好的基础，而且会导致协商治理的反向作用，即“协商安排似乎有利于那些处境好的人(他们在公共舆论中的发言最具效力)而不利于那些处境最糟的人(或许他们不能合理期待能够影响那些他们受影响最大的决策)”。[25]可见，存在强烈社会不平等的情况下，协商治理往往会被一些强势力量所掌控，实行有利于权势阶层的一系列措施，而社会上弱势群体的利益则会在协商治理中被无形地侵害。

随着平等的协商治理基础被侵蚀，协商治理的责任意识也会受到漠视。协商治理必须以每个参与者的责任为基础，需要赋予协商参与者“特定责任”，即参与者彼此负责，要提供协商过程中所有人都能接受的理由，倾听并真诚回应他人的理由和观点，尽力达成所有人都能接受的意见。[26]这种基础性的责任在现实运行过程中却面临着诸多困难，一方面，每个参与者都有自身的利益诉求，他们都是为了实现自己既定的利益目标而参与协商治理的，这在认知能力不足和理性有限的前提下极易过分追逐个人利益的满足，而忽视了对于公共利益和长远利益的责任。贝克曾用“有组织地不负责任”来揭示现代国家治理体系应对风险失灵的体制性困境。现代社会风险的因果链条错综复杂，其有效治理大大超过了单一专业机构应对能力，因而虽然公司、政策制定者、政府机构都可能是风险的直接制造者或加剧者，但它们都可以建立起一套话语将自己的责任推卸干净。[27]另一方面，有些协商参与者却没能用心倾听他们的理由，特别是一些有偏激观点或知识优越感的参与者更是对一些弱势群体的意见不屑一顾，甚至排斥他们的意见表达，也就更谈不上真诚回应他人的观点了，最终丧失了达成共同意见的责任。

如果说平等和责任是协商治理的内部性基础条件，那么协商治理还需要一个良好的外部性基础条件，而现代多元化的社会环境、复杂性的社会现状都对协商治理提出了极大的挑战。协商民主的积极倡导者哈贝马斯也承认，现代社会也可能是复杂过度而民主不足，特别是当不具合法性的权力日益聚集在大规模的机构之中的时候，更是如此。[28]因此，社会复杂性会让那些对协商治理本就不甚感兴趣的民众更加远离协商治理的过程，认为自己无能力参与协商治理，更无能力影响协商治理的过程和结果。这样的后果是使协商治理为少数利益集团所垄断，成为权势集团借以谋求自身利益的工具，协商治理的结果则越来越不利于弱势群体。社会复杂性进一步加深了不平等的程度，使责任意识更严重地缺失，而协商治理在没有稳固基础条件的情况下将失去其积极的价值。

3.目标性挑战：共识障碍和价值偏离

协商治理的一个基本目标是寻求协商参与者之间的共识，如此才能为协商治理提供稳固的合法性支持，并保证治理活动的长期、有效开展。而协商民主的核心也在于强调基于理性的公共协商，即自由、平等和负责任地讨论、审议、对话和交流，从而实现立法和决策的共识。[29]因此，协商治理的共识必须以参与者的理性认知和一定的能力为前提，并需要建立在平等、责任以及良好秩序的基础之上。根据前面的分析，这些前提和基础在现代社会都面临着诸多的挑战，那么，协商治理要形成基本共识显然存在着各方面的障碍。首先，参与者协商意识的淡薄、协商伦理的缺失严重阻碍着协商治理共识的达成。参与者并未认识到协商治理中讨论、反思、回应的重要性，将协商治理演化为发牢骚、表达激动情绪的过程，从而导致共识的丧失。其次，协商治理存在精英民主的倾向，容易导致少数人垄断共识。社会的多元分层及不平等问题，容易将弱势群体排除在协商治理的过程之外，而少数精英则凭借着资源、知识方面的优势，掌握了协商治理的话语权，从而使协商治理成为少数精英垄断的事务，所形成的共识也是在精英左右下的垄断性共识，仅代表少部分人的利益诉求。一定程度上说，精英民主概括了民主政治长期以来的一个事实，即“民主政治并不意味着也不能意味着人民真正在统治。……民主政治就是政治家的统治”，[30]最后，协商治理过程中形成的派系力量会模漠视集体的共识。这一点不同于精英民主对共识的垄断，而是指所形成的较为普遍的社会共识得不到一部分人的认可，这些人就会组织小团体性质的派系力量，从而固守自己的价值理念，漠视普遍性的集体共识。这种情况多发生在多种族、宗教关系复杂或贫富差距过分悬殊的社会，每一个派系力量都会有自己的信仰和价值，都认为所谓的集体共识并不能代表本团体的利益，最终选择了漠视集体共识，抵制这一共识在本团体内推行的消极行动。

与协商治理的基本共识相对应，协商治理的价值追求也具有普适性的色彩，更注重于追求一种全局性、长远性的价值。这不可避免地要在各种局部利益、现期利益之间进行平衡，但局部的利益更能得到参与者的实实在在支持，现期利益也能更容易受到民众的认可和理解，在这多方面作用下，协商治理的价值追求极易产生偏离。举最为热点的城镇建设与环境治理为例，摆脱贫困，实现经济发展、人民富裕是城镇建设中人们最为迫切的追求，为了实现这些目标，不惜乱占耕地，毁坏林木，引进一些高收益却高污染的企业。然而，这仅满足了局部性、短期性的利益目标，从长远来看，这必然导致环境破坏，危害城镇安全，阻碍城镇的可持续性发展。由于短期的利益诉求过于强烈，在协商治理过程中多数意见偏向于现期利益，最终却偏离了城镇发展、人民幸福的最根本价值。

四、协商治理的发展之道：公共权力运行公开化的现实语境

从协商治理的成长过程来看，无论是作为理论来源的协商民主，还是作为现实引导的公共行政民主化，其中都离不开公共权力的主导性作用，公共权力伴随着协商治理成长的整个过程。因此，需要从公共权力及其运行的语境来寻求协商治理的发展之道。

1.以公共权力维护协商治理的权威性

从政治学的角度，治理包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。[31]“我们不需要那种浪漫的民主观：似乎全体人民能够每日每时地实行直接的、全面彻底的统治。那样反而容易给个别野心家以代表‘全体人民’进行极权统治的借口。我们不如老老实实地承认，的确还是会有分立的日常治理权力，而且，为了正常和有效地履行各项政治功能，也必须要有这种权力。”[32]协商民主并不排除公共权力的作用，反而需要充分发挥公共权力在协商民主中的积极作用。“对于公共协商来说，权力不需要总是被看作是‘成问题的’。相反，协商需要权力。权力使行动者能够组织并参与公共协商过程，并使他们在经历不公正时可以应对或约束公共协商过程。”[33]这里体现了权力对于协商民主的积极促进作用，以及权力用于保护参与者权益不受协商过程中其他权力侵害的功能。而作为多元权力集中代表的公共权力就必须满足这方面的功能，既要保证公民对协商治理权威的认可并真实地参与到协商治理过程中来，又要保证协商治理过程中广大参与者的权利受到公正对待，避免协商治理过程对弱势群体的忽视或侵害。协商性政治的成功“并不取决于一个有集体行动能力的全体公民，而取决于相应的交往程序和交往预设的建制化，以及建制化协商过程与非正式地形成的公共舆论之间的共同作用”，[34]而协商过程的建制化也即是公共权力积极作用的结果。没有公共权力保证的协商必然是自私自利的讨价还价，而没有公共权力保证的协商治理也必然毫无权威性可言。

2.以公共权力运行保障协商治理的有效性

有别于诉诸强制力量的统治形式，治理主要关注于公共权力的具体运作方式和运作过程。“如果从公共权力的归属、配置和运作的尺度分析，统治更强调权力的归属，强调治者与被治者‘不可僭越’的关系；治理注重的是权力的配置与运作，强调政府权威与公民社会的共同治理过程。”[35]因而要实现协商治理的良性发展，保障协商治理的有效性，也就需要从公共权力运行的视角加以思考，探讨公共权力运行的有效路径。“政治有效性是中国政治建设和发展的中轴原理”，[36]协商治理要服务于中国政治的建设与发展，也必须在保证权威性的基础上，积极追求有效性。但协商治理作为一种正处于成长中的新型治理方式，并且处在现代化转型时期，必然面临着诸多的挑战。“无论是东方国家还是西方国家，都处于伟大的变革之中，这个过程即是治理的民主化。在西方国家，尤其在美国，人们正通过推进和强化协商民主的进程的方式，努力创新民主的理想和实践。而对于那些亚洲国家，伟大的民主实验还是一个相对新生的事物，其间，由于需要政府的介入和干预复杂的社会、文化问题的解决，所以这些国家不可避免地要通过政府推进政治民主的发展。”[37]要有效应对社会转型危机，协商治理的任务伟大而艰巨，没有权威性的保证，协商治理则无法顺利开展，也就谈不上实现有效性；同样，协商治理的有效性具有长远价值，没有有效性的实现，协商治理的权威性也难以稳固并长久。因此，公共权力在维护协商治理权威性的基础上，还必须通过权力的运行保障协商治理的有效性，也只有如此，才能体现出公共权力对于协商治理的现实性功能。

3.以公共权力运行公开化服务协商治理发展的可持续性

对于公共权力运行的强调，并不是说要毫无限制地扩大公共权力运行的作用，更不是让公共权力的运行走向封闭性的独断专行，而是必须基于多元化的社会现实，符合民主政治发展的大方向，打破公共权力运行的垄断性和封闭性，让广大社会力量能参与到公共权力的运行过程中来。

不同于传统社会公共权力一权独大、一元化运作的局面，现代社会的权力资源逐渐分散化，特别是进入后工业社会，治理的理念和实践不断发展，多元的社会力量凭着自身掌握的资源表现出了参与治理过程的热情和诉求，希望与公共权力一起分享治理的机会。福柯曾经深刻地揭示，现代社会的权力并不仅仅限于以往人们所认识到的那种掌握在国家手里的政治强制力，而是弥散在社会的每个角落，“权力以网络的形式运作在这个网上，个人不仅流动着，而且他们总是既处于服从的地位又同时运用权力”。[38]公共权力以权威和暴力为基础和后盾，这在传统的管制型社会能够保证权力功能的顺利实现，而随着后工业社会的来临，权力的要素逐渐发生了转移。特别是知识经济、知识社会的到来，使得知识和信息成为社会的“中轴”，[39]知识作为一种经济资源和政治资源的意义也进一步凸显出来，甚至同暴力和财富一起构成了现代社会的三大权力要素。[40]此外，公共舆论作为第四种权力的作用也随着互联网时代的到来变得越来越突出。在这一社会权力分化的背景下，公共权力要适应协商治理的需要，服务于协商治理的良性发展，就必须改变传统的封闭性运作模式，积极吸纳多元社会力量一起参与协商治理。

为了服务于协商治理的可持续发展，公共权力运行公开化势在必行。一方面，公共权力需要通过“激活机制”，积极地激活内部的信息资源和制度结构，加快信息的多方向流动，提升体制机制的灵活应变性，从而适应多元社会的复杂性；另一方面，公共权力需要通过“吸纳机制”，广泛地吸纳多元社会力量参与到协商治理过程中来，以渠道的拓展和价值的包容与参与者共同分享协商治理的权力，从而实现更为广泛的合法性。具体来讲，首先，要通过信息公开，提升协商治理参与者的理性和能力。信息是进行协商治理的基本要素，信息的不充分严重影响了协商治理的理性和能力。长期以来，公共权力垄断了大量的公共信息，信息的封闭既让广大的民众和社会组织无法取得全面的信息资源，也让公共权力内部的信息资源缺乏有效交流而变得片面、陈陋。现代社会高度分化，信息也呈现出了多元化和专业化，信息资源也分散在社会的每一个角落，公共权力已难维持信息资源垄断的优势。正如彼得斯指出的那样，在今天公共事务治理中，“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需的那部分知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识与能力去应用所有的工具。”[41]因此，为了弥补协商治理中理性的有限与能力的不足，公共权力必须进行系统性的信息公开，既要在编制明晰的公共权力信息清单的基础上，通过线上线下多元化的渠道公布公共权力掌握的信息，并以正式文件和非正式沟通交流的多样化形式让信息切实地为公众所了解和掌握，从而提升公众参与协商治理的理性和能力；又要强调公共权力机构及其工作人员善于“倾听”社会上的信息和公众的诉求，从而完善公共权力自身的理性和能力。“倾听”是一种更有深度的信息公开标志，它对于公共权力公开化，对于协商治理的发展都具有重要意义。“倾听是话语理论暗含的一种前提责任。不会倾听会造成不良后果。一个不会倾听的公共行政者会被认为是一个官僚分子，只忠诚于‘行政’。那些不会倾听的人会错过他们本该更好地了解的信息。不会倾听意味着让日常生活的意识形态不受一点挑战。在意识形态上专注于抽象的争论会使我们忽略情境。更糟糕的是，不会倾听的人就失去了在平凡的行为世界中做一名成员的资格，在这个平凡的世界里，参与者要了解其他人的喜好和恐惧，了解公共的利益，了解新的争论和策略。倾听就是工作，而且它也表明了一种关切的态度，体现了真实话语的一种愿望。”[42]因此，只有真诚地倾听公众的声音，才能使公共权力运行获得更为全面的信息，并以公共权力运行公开化让信息在社会中广泛分享，使协商治理参与者的理性和能力得到有效提升。

其次，要通过结构开放，保障协商治理过程的公开和条件的均衡。公共权力运行公开化过程中的结构开放，既是指公共权力通过改革政治体制和运行机制，积极拓展民主参与渠道，实现公共权力机构开放性的过程；又是指公共权力机构的工作人员要突破权力结构的局限，走出公共权力机关，走入民间社会，贴近人民群众。要保障广大公众都能平等地参与协商治理过程，民主参与渠道的建设和完善极为关键，必须改革那些不利于广泛民主参与的体制和机制，让公共权力机构对公众的意见和诉求持开放性的态度，公众能够畅通地与公共权力机构及其工作人员实现沟通和交流。公共权力不能停留于拓展民主参与渠道的阶段，还必须保证广大的公众能平等地运用这些多元化的参与渠道，实现协商治理参与过程的真正公平。特别是处于现代化转型的发展中国家，由于受传统思想的束缚，以及现实中阶层分化、贫富差距等影响，将面临着诸多不平等因素的挑战。一部分人可能比另一部分人更容易参与到协商治理过程中来，也能更充分地运用多元化的参与渠道，“公民社会在政府与社会协商活动中的作用不仅是有限的，而且各种性质的公民团体作用极不平衡，慈善与教育方面的公民团体相对于那些更多地涉及政治体制的公民团体而言，将有更多更自由的参与机会”。[43]在这种情况下，公共权力的结构开放必须具有主动性，也要保证多元参与渠道的公平性和权威性，既不能为权势集团所控制，也不能为民粹思想所左右，而应该通过多种方式去弥补弱势群体的条件不足，保证协商治理参与者相互之间的条件均衡。同时，需要将实行结构开放与发扬“群众路线”的传统相衔接，使得“群众路线”在新时代发挥出作为“逆向参与模式”，即“强调决策者必须主动深入到人民大众中去，而不是坐等群众前来参与”的优势。[44]这是结构开放的核心内涵，是对保障协商治理过程公平的更高层次的要求。因为广大基层的民众面对社会的复杂性，参与协商治理的积极性普遍不高，这就需要公共权力通过运行公开化提供全面性的条件支持，激发广大民众参与协商治理的积极性，从而平等地参与到协商治理的过程中来。

再次，要通过价值包容，维护协商治理的合法性共识和公共精神。协商治理成长中所面临的共识障碍和价值偏离，其中的一个重要原因就是协商治理过程中缺乏对包容性的倡导。价值包容就是指公共权力要基于传统的文化和现实的需求，辩证地认识社会中各种不同观念、信仰所存在的价值，积极地通过权力运行公开化包容多元的价值观念。价值包容对于协商治理合法性共识的建立与维护具有重要意义，正如澳大利亚学者德雷泽克从协商治理角度对合法性进行的解释所指出的：“合法性可以从多种方式获得，并不完全通过民主政治的方式。但在民主政治中，有机会参与到协商活动中的行动者精心接受集体决策，这个前提极其重要，这是合法性的核心，是合法性表达的开端”。[45]因此，要在协商治理过程中，通过公共权力运行公开化广泛地包容社会上的多元价值观念，使公共权力都能公正地代表每一个合法、正义的价值诉求，让广大公众都能在公共权力运行公开化过程中看到自己的价值信仰得到彰显，并在协商治理过程中发挥自身价值信仰的积极作用，从而实现协商治理更加广泛的合法性共识。面对协商治理价值偏离挑战，需要积极倡导具有深厚社会基础的“公共精神”，并通过价值包容对这种公共精神进行有效维护。“公共精神是一种关心公共事务，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建设，以营造适宜人生存与发展条件的政治理论、伦理追求和人生哲学。”[46]公共权力在运行公开化过程中进行的价值包容，并不是被动地网罗、装载各种价值观念，而是要引导多元价值观念统一到公共精神上来，为协商治理树立强大的精神支撑。公共权力自身亦要秉持运行公开化的导向，加强对自身的要求。弗雷德里克森就深刻地指出，“公共管理者的工作还要接受一种深层次的道德取向的指导。要想充分体现公共行政的精神，我们必须真诚地关爱公民并与公民一道工作；我们必须关爱和相信我们的宪法和法律；我们既要对良好的管理充满激情，也要对正义充满激情。我们称之为‘乐善好施’，它意味着一种对公民的广泛的和问心无愧的热爱。”[47]协商治理是一种包容性的治理，公共权力运行公开化更应该以价值包容的态度，真诚地服务于协商治理之“善”，即广大民众利益的公平实现和社会的全面发展。

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(责任编辑：悠 然)

2015-07-02

钟金意(1986-)，男，广东海丰人，南京师范大学公共管理学院2014级政治学理论硕士研究生，研究方向：政治社会学。钱再见(1965-)，男，南京师范大学强化培养学院院长，国家治理与政府创新研究中心主任、教授、博士生导师。

F832.7

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1672-1071(2015)05-0054-10