论保障我国弱势群体儿童学前教育公平的政府责任

冯江英

【摘要】教育是改变弱势群体儿童处境不利状况的根本途径。然而，当前我国弱势群体儿童的学前教育公平问题依然十分严峻。法律缺失与政府责任缺位是导致我国弱势群体儿童学前教育不公平的主要原因。因此，政府对保障弱势群体儿童学前教育公平应承担主导责任。加强立法与社会问责，是落实政府保障责任的重要路径。

【关键词】弱势群体儿童；教育公平；学前教育；政府保障责任

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604（2014）06-0017-05

公平，仍然是当前我国社会公共服务领域的重要目标和重要政策话语，弱势群体公平问题受人关注。弱势群体，通常是指由于经济、社会、文化、生理等原因而处于不利社会地位、需要特殊保护的人群。〔1〕他们在教育机会的获得、公共教育资源的利用等方面，往往处于十分不利的境地。弱势群体儿童，是指成长环境存在问题或处境不利的儿童，主要包括生活在社会地位低、经济收入低、生活困难等家庭，或父母丧亡，或自身有生理缺陷，或心理发展有障碍的儿童。〔2〕

近年来，许多国家对弱势群体儿童的学前教育公平问题十分关注，他们不仅认识到学前教育对促进儿童个体终身、全面发展具有奠基作用，更充分认识到学前教育对提升民族整体素质和国家综合竞争力具有深远的战略意义。然而，在我国，弱势群体儿童学前教育机会缺失或质量偏低，教育资源分配不公问题依然突出。要解决这些问题，必须明确并强化政府对弱势群体儿童学前教育公平的保障责任。为此，本文将围绕以下三个问题展开论述：第一，分析当前我国弱势群体儿童为什么不能公平地享有学前教育资源。第二，论述为什么政府对保障弱势群体儿童学前教育公平应负主导责任。第三，论述如何保障政府对弱势群体儿童学前教育公平主导责任的落实。

一、法律缺失与政府责任缺位：我国弱势群体儿童学前教育不公平的主要原因

（一）许多国家和地区十分重视通过立法明确政府保障弱势群体儿童学前教育公平的主导责任

教育是改变弱势群体儿童处境不利状况的根本途径。〔3〕教育公平是政府对弱势群体给予教育支持的最重要的政策理念。〔4〕国际经验表明，面向弱势群体的教育支持、补偿、倾斜政策，不仅有助于打破贫困的代际循环，消除社会贫困，更有助于维护国家稳定，促进社会公平。因此，许多国家或地区强调，“通过立法明确并保障弱势群体儿童享有平等的学前教育权利；强化政府扶助弱势群体儿童学前教育的主导责任；坚持公平导向的财政投入原则，优先扶助弱势群体儿童；以公办学前教育为主体确保弱势群体儿童获得有质量的学前教育；建立多种扶助制度，为弱势群体儿童提供减免和有资助的学前教育；依托国家专项行动计划优先发展弱势群体儿童学前教育”。〔5〕

（二）当前我国弱势群体儿童的学前教育公平问题依然严峻，法律缺失与政府责任缺位是学前教育不公平的主要原因

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）把“促进公平”作为“国家基本教育政策”。我国为弱势群体儿童受教育提供了一系列政策支持，如《教育规划纲要》明确了“中央财政通过加大转移支付，支持农村欠发达地区和民族地区教育事业发展，加强关键领域和薄弱环节，解决突出问题”；《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）明确了“中央财政设立专项经费，支持中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区发展学前教育和学前双语教育”；《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》（财教〔2011〕405号）明确了“中央财政重点支持各地特别是中西部地区农村学前教育发展，以及家庭经济困难儿童、进城务工人员随迁子女和留守儿童接受学前教育”；《财政部、教育部关于建立学前教育资助制度的意见》（财教〔2011〕410号）明确了“地方政府对经县级以上教育行政部门审批设立的普惠性幼儿园在园家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童予以资助”，等等。

政府责任落实是实现政策公平的重要保障。政府保障弱势群体儿童学前教育公平的责任，不仅体现为政策制定与文本内容的公平，更应体现为政策执行与实际效果的公平。客观分析上述种种政策，有的仍然存在政府公平保障责任缺位、错位等问题。例如，2011年出台的《财政部、教育部关于建立学前教育资助制度的意见》（财教〔2011〕410号）提出了“地方先行，中央补助”的原则，明确对“在园家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童予以资助”，这反映出我国政府对弱势群体儿童学前教育公平的保障责任落实不够到位。其一，弱势群体儿童学前教育公平的政府保障责任主体重心偏低，责任错位。“地方先行，中央补助”实质上明确了弱势群体儿童学前教育主要由地方政府负责，中央财政只是适当补助。〔6〕按照这一原则，地方政府在政策执行过程中易出现按同样规则复制、“上级定原则，一级推一级”的现象，政策实施效果有可能打折扣。〔7〕其二，“地方先行，中央补助”表明弱势群体儿童学前教育资助力度将取决于地方政府的财政实力和投入力度，不利于缩小地区间学前教育发展的差距。其三，资助对象以“在园”弱势群体儿童为主，受益的弱势群体儿童有限。

从法律制定与政策执行的实际效果来看，《教育规划纲要》实施以来，我国弱势群体儿童的学前教育公平问题仍然比较突出。首先，进城务工人员随迁子女接受学前教育仍困难重重，收费普惠、管理规范的公办园数量十分有限，大多数进城务工人员随迁子女只能进民办园，甚至进没有办园资质的“黑”园。〔8〕其次，从频繁发生的农村幼儿园校车等安全事故中可以窥见，我国政府对于与弱势群体儿童教育权相关的生命权、健康权及其发展权的保护责任严重缺位。

二、保障公平与担当责任：政府应承担保障弱势群体儿童学前教育公平的主导责任

（一）保障公平是现代政府的基本责任

保障公平是现代政府的基本责任。〔9〕由于市场资本具有寻利性，社会的教育资源会流向那些能够给教育服务提供者带来最大化利益的地区、群体和个人。因此，依靠市场保障教育公平既不现实，也不可能。现代社会赋予政府更多的公平保障责任。政府保障弱势群体教育公平的主导责任不仅由政府自身属性所决定，即政府的权力公共性内在地要求政府必须改善所有政治共同体成员的生存境遇，而且也是政府合法性的基础。〔10〕政府保障弱势群体儿童教育公平将有利于缓解社会矛盾，减少社会运行成本，提高社会运行效率和收益。

（二）政府在保障弱势群体儿童学前教育公平方面应承担主导责任

新公共行政理论为政府保障弱势群体儿童学前教育公平的主导责任提供了重要的理论依据。该理论否定了传统公共行政片面追求效率、经济，忽视公平这一价值取向，大力倡导“社会公平”的价值理念，即政府应为全社会尤其是为社会最少受惠者提供公平的公共服务。〔11〕对西方发达国家弱势群体教育支持的研究表明，提供公共产品和为弱势群体提供保障，是政府的两个重要职能。〔12〕

弱势群体儿童作为社会处境不利者，尤其需要政府提供基本的，能保障其生命权、生存权与发展权的公共服务，而且这些公共服务必须以法律的形式予以明确。〔13〕如果政府不能承担公平保障责任，完全依靠市场机制自由调节，有质量保障的、公平的学前教育就会永远只是“富人的专利”“穷人的奢望”。

（三）政府保障弱势群体儿童学前教育公平的原则与责任内容

1.政府保障弱势群体儿童学前教育公平应坚持的原则

罗尔斯认为，实现社会公平必须坚持“自由平等”和“差别对待”两项原则，即相同情况相同对待，不同情况不同对待。具体而言，自由平等原则是指每个人都拥有自由平等的选择权和机会，差别对待原则强调对最少受惠者给予补偿。〔14〕自由平等原则要求政府不因弱势群体儿童的家庭经济水平、户籍关系、父母身份地位等因素而限制每个儿童接受学前教育的机会和权利，差别对待原则要求政府优先关注那些处于社会不利地位的弱势群体儿童，为他们接受基本的、有质量的学前教育提供倾斜政策。

2.政府保障弱势群体儿童学前教育公平的责任内容

在坚持自由平等和差别对待原则的前提下，根据从“以物的分配范式”为价值取向的教育外部公正到“以人的个体发展”为价值取向的教育内部公正的思路，〔15〕当前我国政府保障弱势群体儿童学前教育公平的主导责任应该包括以下五方面内容：第一，完善学前教育政策和法律体系，建立以公平为导向的学前教育政策与法律环境。第二，保障所有儿童的学前教育机会均等和权利平等。第三，对基本的学前教育公共服务与基础设施进行投资，均衡配置学前教育公共资源，加大对弱势群体儿童学前教育资源配置的倾斜力度，建立和完善相应的学前教育补偿和教育救助制度。第四，保障弱势群体儿童能够获得公平的、有质量的学前教育，尽可能维护教育过程的公平。第五，为极端贫困或有特殊需要的弱势群体儿童提供多样化的学前教育服务。政府在履行上述职责时，应从过去的管理者转变为弱势群体儿童教育合法权益和基本教育权的保护者、学前教育公共资源和基本公共服务的提供者。

三、加强立法与社会问责：落实政府保障弱势群体儿童学前教育公平责任的重要路径

从理论上讲，政府对保障弱势群体儿童学前教育公平应负主导责任。但就现实来看，我国政府保障弱势群体儿童学前教育公平的责任是缺位的。为何政府有责任但落实不力？如何确保政府责任落实到位？笔者认为，应采取“自上而下”和“自下而上”相向而行的解决思路，从加强立法与社会问责两条路径入手，使政府保障责任法制化、制度化、民主化、常态化。通过外部与内部监督，明确和规约政府责任行为，督促政府对弱势群体儿童学前教育公平的保障责任落到实处。

（一）通过立法明确政府保障弱势群体儿童学前教育公平的主导责任

通过立法明确政府的公平保障责任是一种自上而下的保障方式，也是依法治国、依法治教的必然要求。目前，我国有义务教育法、职业教育法和高等教育法，唯独没有学前教育法。当前我国学前教育最高层次的专门法规是国务院颁布的《幼儿园管理条例》（1989年），仅处于教育法律法规体系中的第四层级，层次较低，法律效力较弱。这对保障我国弱势群体儿童学前教育公平，乃至规范与保障全国学前教育事业的健康发展都是十分不利的。〔16〕

即使有一些相关法律法规中有关于“弱势群体儿童受教育权”的保护条文，但其保障措施、执行与责任追究的效力都很弱。从“浙江温岭幼儿园教师颜某虐童，但因我国刑法中没有‘虐童罪罪名，故公安机关勉强以‘涉嫌寻衅滋事罪将其刑事拘留，而后将其无罪释放”这一案例来看，我国未成年人法研究专家姚建龙认为，“中国禁止虐待儿童的法律规定很多，如《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国未成年人保护法》等，但是对于什么是虐待儿童，法律定性并不清晰。在国外，虐待儿童是法律的高压线，而在中国还是一条虚线——虽然形式上禁止但定性模糊，而且处罚疲软”。〔17〕“我国应当考虑建立未成年人法律体系，除了进一步完善未成年人保护法外，还应当考虑制定未成年人司法法、未成年人福利法，同时通过配套修改刑法、刑事诉讼法、治安管理处罚条例等来解决处罚疲软的问题。”〔18〕

弱势群体儿童如果没有相关法律的保护，就无法实现权利救济。当前是我国加快推进学前教育立法进程的有利时机，将弱势群体儿童公平享有受教育权利的法律保护纳入其中，非常重要且具有现实必要性与可行性。在此，笔者建议：第一，在学前教育法中明确保障每一位儿童平等享有受教育的权利，既包括享有公平的接受学前教育的机会，也包括享有安全而有质量的学前教育资源和条件的权利。第二，保障每一位儿童不因家庭经济、户籍关系、父母身份地位等因素的限制而无法平等享有受教育权，充分保障其享有政府所提供的均等化的学前教育公共服务与教育补偿政策的权利。第三，将弱势群体儿童的受教育权，以及与其受教育权相关的，联合国《儿童权利公约》也明确要求保障的儿童生存权，充分发展权，免受有害影响、虐待和剥削权，充分参与家庭、文化和社会生活权等基本人权的法律保护内容一并纳入学前教育法。第四，在学前教育立法中对各级政府保障弱势群体儿童学前教育公平的责任作出明确规定。为避免因地方财政实力不均衡而导致弱势群体儿童学前教育资源配置不公等问题，对特别困难地区、群体的儿童应明确加大中央政府的保障责任力度，尤其是中央财政的统筹平衡与转移支付力度。第五，为保障弱势群体儿童受教育权的实现和政府保障责任的履行，增强弱势群体儿童平等受教育权的法律保护的可操作性，对弱势群体儿童公平享有受教育权的法律救济程序作出明确规定。现有的《未成年人保护法》虽然谈到了未成年人享有受教育权，但是缺乏保障措施和责任追究，尤其较少关注弱势群体儿童。当务之急应制定与《未成年人保护法》相配套的《程序法》，当发现弱势群体儿童在受教育过程中生命权、健康权、发展权等受到侵害时，《程序法》可指导监护人向相关机关或部门提出诉求。同时，可考虑成立专门的弱势群体儿童教育的法律保护机构，专门负责弱势群体儿童教育的法律保护援助或咨询工作。

（二）鼓励公众参与社会问责，监督政府对弱势群体儿童学前教育公平的保障责任落实

除了通过立法明确政府对弱势群体儿童学前教育公平的保障责任，规范政府行为外，还必须加强和执行社会问责制。“上”“下”两方面结合才能共同保障政府公平责任落实到位。这也是我国建设责任型政府与服务型政府的必然要求。

建设责任型政府，必须完善政府问责制，这也是我国行政管理体制改革的重要内容。除了立法机关、司法机关及政府内部专门问责机构可以对政府部门问责之外，社会、媒体、利益群体与公民也可对政府进行社会问责（Social Accountability）。〔19〕社会问责作为政府问责的一种重要形式，是政府自觉接受社会监督的一种重要的民主行政制度。通常，制度化的社会问责体系包括公告和听取意见的行政程序制度、咨询委员会与合作型决策、公众与服务对象的参与、媒体问责、公民问责与社会组织问责、保障公众知情权等内容。〔20〕

公民有权利也有必要参与社会问责。公众参与政府事务，有利于政府准确把握公众期望，公众的适度“不信任”是问责的重要动力来源。只有在政府和公民之间建立良性沟通机制，才能使政府和公民在社会发展中共同受益。〔21〕

我国政府问责从理论研究到实践探索都处于起步阶段。党的十八大报告明确提出，“健全权力运行制约和监督体系”“建立健全决策问责和纠错制度”“加强民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。要切实保障弱势群体儿童的受教育权，首先必须认真研究和启动社会问责制，推动公民与社会组织参与政府问责过程。其次，政府必须保障公众知情权、监督权和参与权。政务信息公开、透明，及时向社会公布政府保障弱势群体儿童学前教育公平责任的履职情况，建立督导检查结果公告制度，方便公众知情、监督、参与。概言之，保障我国弱势群体儿童学前教育公平，不仅有赖于政府建立健全完善的政策法律体系，建立并执行更加民主、公正、公开、科学的问责制度，还有赖于我国公民的积极关注与共同参与。

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