“三公消费”：“三位一体”问责机制的建构

刘潇潇

摘 要：提升政务信用，控制“三公经费”，解决公款吃喝、公车私用、公款旅游“三公顽疾”，事关党和政府的形象，事关人民群众的切身利益，事关党的事业前途命运。建构“三位一体”问责机制，一是深化“三公消费”权的法理研究；二是完善财政预算法律制度，建立清晰的公开透明机制；三是建立内外上下联动的问责惩处机制；四是借鉴域外监管经验，从严执法。

关键词：“三公经费”；“三位一体”问责机制；法治化构想

中图分类号：F426.61 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）20-0290-03

“三公消费”触动公众敏感的神经已久。在公众的眼里，因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费，几乎就是“公款出国、公车私用和公款吃喝”的同义词[1]。因此，重建政务信用，控制“三公经费”，解决公款吃喝、公车私用、公款旅游“三公顽疾”，事关党和政府的形象，事关人民群众的切身利益，事关党的事业前途命运。要切实将遏制“三公消费”落到实处，才能以党风廉政建设和反腐败的新成效，服务于民、回馈于民、取信于民。识者认为，“三公经费”公开，是根治“三公顽症”的关键环节；而问责机制，才是根治“三公顽症”的“尚方宝剑”[2]。

一、“三位一体”问责机制的基本内涵与价值取向

（一）“三位一体”问责机制的基本内涵

建立“三位一体”问责机制，就是将“三公消费”的制度约束机制、公开透明机制、内外问责惩处机制有机结合，明确问责对象，整合问责内容，统一工作流程，协同组织实施，对“三公消费”行为进行全方位的监督，针对监督过程中发现的异常现象或问题，对相关责任人实行问责，督促相关责任人主动说明情况、改正错误直至追究责任的工作机制。实行“三位一体”问责制，要坚持实事求是、权责一致，有错必究、过罚相当，警示为主、惩教结合的原则，采取问责的方式，充分发挥行政监察（纪律检查）、执法监督、社会监督三方面的合力，重点解决握有实权的党政官员在“三公消费”领域遵章守纪方面的倾向性、苗头性问题，促进领导干部风险意识和各方面素质能力的不断提升。

（二）建立“三位一体”问责机制的价值取向

第一，建立“三位一体”问责机制，是树立清廉政府、责任政府形象的必然要求。节俭是政府义不容辞的责任，而抑制公务消费腐败，努力降低行政成本，正是建设节约型政府的题中应有之义。“三公”消费从表面上看是在践踏纳税人的利益，但从深层次看更是滋生腐败的基础。正如温总理所说的，当前，我国发展面临的形势极为复杂，经济社会一些长期问题和短期问题相互交织，一些社会矛盾比较突出，再加上腐败问题，如果处理不好，产生叠加效应，就可能影响改革发展和社会稳定。因此，各级领导干部要充分认识这项工作的重要性和必要性，切实提高责任意识，加大落实力度，提升工作绩效，形成有令必行、有禁必止、有错必究、有责必问的工作机制。

第二，建立“三位一体”问责机制，是加强各级党政领导干部教育管理、健全监督网络体系的有效途径。由于各级党政领导干部工作的特殊性质，各级党政领导干部在“三公消费”的执法、行政、廉政等方面出现的问题往往不是相互独立的，而是互相关联、相互影响的，在某一个方面出现了问题，往往伴随着其他方面问题的发生。因此，制度约束机制、公开透明机制、问责惩处机制这3个方面也是相互关联的，它们是构成“三公消费”惩防体系的3个不可或缺的组成部分。只有将这3个方面紧密结合成一个整体，充分发挥5方面的合力，形成完整的监督链条，才能最大限度地避免“三公消费”各类问题的发生。单纯地从某一个方面去解决问题往往是片面的，而且会造成捉襟见肘、力不从心、事倍功半。

第三，建立“三位一体”问责机制，是促进依法行政、防范官员职业风险的现实需要。“三位一体”问责机制，对于进一步加大警示教育力度、增强各级党政领导干部风险意识、有效防范腐败隐患，保证有中国特色社会主义事业健康、稳定、和谐发展具有十分重要的意义。

二、“三位一体”问责机制建构的路径

（一）深化“三公消费”法理研究，明确“三公消费”权利属性

从本质上来说，“三公消费”是一种行政行为，既是行政权力，又是行政权利。从行政法的角度来看，“三公消费”是指国家机关、社会团体、企事业单位或工作人员在执行公务的过程中对于有关因公出国（境）、公务车购置及运行、公务招待等公务活动开支如何决定，有控制的权利。行政法上的“三公消费”权所关注的主要是保护国家机关、企事业单位及社会团体对外交往活动的自由，通过赋予拥有公权力的单位或个人在一定范围之内对其公务活动开支决定的自由权而对其加以保护。这些决定主要包括公款接待、公车购置及运行、公款出国（境）等等。从侵权行为法来看，“三公消费”权是指将公务活动开支与个人的私利相分离的一种状态，因此，侵权行为法所关注的是将个人财产与公共财产分离，避免个人对公共财产的非法接触。“三公消费”作为一种在党政机关各个部门的一项普遍存在的权利，不仅在公法、私法和社会法领域以不同规范形式表现出来，而且在公民民主生活社会生活领域中以道德规范或要求的形式不断显现。要深刻揭示“三公消费”的权利本质、法律特征，特别是要将“三公消费”权与其他权利发生冲突时的价值选择进行理论探讨，尤其是从法理学的高度将法律关切人的尊严与公共利益的保护二者协调起来，为“三公消费”权的司法实践提供理论支撑。

（二）完善财政预算法律制度，建立简单明白的公开透明机制

要有效遏制过高的“三公消费”必须完善财政预算制度，避免疲软预算成为“三公消费”的大漏斗。笔者认为，“三公消费”腐败的核心是财政制度问题。要堵住“三公消费”黑洞，政府部门不仅要公开“三公消费”预算项目，还要健全监督体系，向公众征求对于相关预算项目的意见，尽量做到科学合理，主动接受社会监督。

财政支出透明化不仅是保障公民知情权、参与权和监督权的需要，也是政府部门按照《政府信息公开条例》应尽的义务。我们都知道，数字越粗，就越容易掩盖问题；数字越细，就越便于老百姓行使知情权、参与权和监督权。从近些年“三公经费”公开的实际情况来看，严格规定必须公开的项目、格式、内容以及细化“三公经费”的解释说明，使公开有一个固有统一的模式或口径，形成制度化的约束，是保证公开质量的根本所在[3]。新华网网友梁江涛认为，要打破三公消费公开这种“犹抱琵琶半遮面”的尴尬局面，需要用统一规范的制度来制约与倒逼。其一，要通过制度统一细化“三公支出”公开的具体内容，防止“七个和尚八本账”。不仅要按照现有规定对部分重点支出的公开细化到“项”级科目，而且要严格限制以“其他支出”笼统化、模糊化“三公支出”，能列入相关细目的必须列入，不得化实为虚、“化零为整”；更要防范个别部门利用假发票把“三公支出”转移到其他预算项目里“避人耳目”。其二，要通过制度规范“三公支出”的公开模式、说明语言等，做到“通俗易懂”。如果公开的账目如天书一般，公众看不懂，就形同“空开”，失去接受监督的意义。其三，要通过制度明确规定“三公支出”的公布时间表和每个公示周期的最后期限，既要防止有关部门将陈年旧账拿出来“忽悠”公众，更要遏制故意拖延、拒不公布的行为。不管哪个部门，只要未按时公布“三公支出”，都必须公开向公众做出解释并道歉[4]。

地方要比照中央公开“三公”经费，财政公开越细越好，越通俗易懂越好，如果这个要求能够不折不扣地落实，财政公开将大步迈入高质量时代，这是老百姓愿意看到的。但需要提醒的是，地方上的“三公”经费公开往往牵涉到诸多既得利益者，在“法不责众”的心态下，他们也许会或明或暗地抵制中央公开“三公”经费的要求。不要忘了，已施行了三年的《政府信息公开条例》就遭到了个别地方政府部门的软抵制，公开的信息老百姓不感兴趣、感兴趣的信息就是不公开。“三公”经费公开不仅是财政公开的重要组成部门，也是政府信息公开的重要一环，如果这个点突破得好，财政公开乃至政府信息公开的质量都会有很大提升[5]。

（三）健全“三公消费”问责的法律法规体系，建立内外上下联动的问责惩处机制

第一，完善“三公消费”问责的法律法规体系。“三公消费”问责制就是对政府及其公务员追究责任的制度，如果没有一个科学、规范、操作性很强的法律法规作支撑，“三公消费”问责制在实践中就难以发挥应有的制度效应。首先，在梳理现有法律、规章和行政命令的基础上，应尽快制定一部统一的《“三公消费”问责法》，确保有法可依。在该法中，要对问责对象、问责事由、追究责任方式，特别是对异体问责主体的问责权等做出统一明确的规定。对我国现有的关于“三公消费”问责比较笼统、抽象的条文，作出统一、具体和明确的界定。其次，完善“三公消费”问责程序，增强可操作性。尽快制定一整套统一实施、规范明确、便于操作的问责程序。问责的程序需要经过提案、立案、调查、申辩、决定、复议、申诉等几个互相衔接的阶段。具体应包括责任的认定程序、问责的启动程序、问责的回应程序、问责的救济程序等。同时对质询、弹劾、罢免等方面的程序要求和引咎辞职以及辞职后重新任命等程序，也应作出明确的规定，以达到用程序来保证问责制沿着法制的轨道进行，防止陷入人治的误区。此外，应制定《行政监督法》、《新闻法》等，强化体制外监督，保障公民监督权，实现舆论监督的法律化、制度化。逐步建立健全异体“三公消费”问责的法律法规体系。

第二，创新“三公消费”问责体系，实现问责主体多元化。首先，发挥人大监督与问责功能，一要处理好党的领导和人大监督的关系，党要带头执行宪法和法律，支持人大及其常委会依法开展监督工作；二要完善人大进行问责的监督权力体系，对已有的质询权、调查权和罢免权作详细的规定，增强可操作性。如现行法律只规定了在人代会和常委会会议期间，一定数量的人大代表和常委会组成人员可以书面提出对政府及其组成部门的质询案，而没有规定对这些部门负责人的质询权，这一问题的存在不利于发挥人大问责制的作用。三要完善人大进行问责的程序性规定。对启动程序要明确规定质询和调查的方式、步骤和时限，如对听证程序要允许公开听证，允许公众参与，详细规定罢免和辞职程序，并保证被问责官员的申辩权。其次，加强公众问责制度建设。一是要加强媒体问责。保障新闻媒体的问责权，要通过制定专门的新闻舆论监督法保障新闻媒体监督的独立性和有效性，使其能够客观公正、不受干扰地行使相关权利。二是要建立公益诉讼制度。公益诉讼制度是公民请求对于行政机关各种不符合法律规定的行为提起诉讼的制度。公民作为社会监督主体应该有权对于行政机关的违法失职行为提起诉讼，鉴于公民本身的弱势地位，公益诉讼亟待建设。三是要采取措施充分调动全体公民监督的积极性。政府可以通过在某些领域设立举报和奖励制度，调动全体公民监督的积极性，鼓励人民群众参与行政问责。

第三，规范“三公消费”问责客体的范围，实现问责指向的主体明晰。首先，完善职位分类制度，创新“三公消费”问责方法，明确各级领导干部的工作责任与目标，克服传统政府中的人浮于事、出事无人负责的现象，实现权、责、能的统一，强化国家工作人员责任意识。可以通过对任务绩效标准统一规定、资源的适当组织与控制、监督以及报告体系的完善等手段将责任管理方法应用于强化公务员工作的责任。其次，全力消除部门权力边界模糊，职能交叉、重叠的现象，划清有责与无责的界限，从而在异体行政问责制的实施过程中，让问责主体清楚地知道应该追究谁的责任，责任应当追究到哪一级别政府。例如，在处理行政首长负责制与集体决策民主集中制交叉导致的职责不清，关键在于设立这两种权力的合理边界和范围，明确规定哪些事务是属于独占性的权力范畴，哪些决策事项属于共享性的权力范畴，更好地避免自由裁量者角色与集体成员决策之间的冲突[6]。再次，通过有效的激励约束，拓展“三公消费”问责主客体关系平衡。对于公民—政府关系的平衡而言，关键在于以公民的政治权利为基础，拓宽公民参与的途径。具体措施包括完善利益表达机制、监督机制、评议机制、信访机制、检举机制、控告机制、公益诉讼机制等；对于权力机关—行政机关关系的平衡而言，关键在于强化和落实各项监督机制，具体包括调查机制、质询机制、罢免机制等机制的完善；对于上级行政机关—下级行政机关关系的平衡而言，关键在于形成科学的授权与赋责机制，做到权责一致、权随责走；对行政机关—行政人员和行政领导—一般公务员关系的平衡而言，其关键在于健全岗位绩效评估机制。

（四）借鉴域外监管经验，从严执法

一方面要大胆借鉴域外监管经验。常言道，他山之石，可以攻玉。在发达国家，对公务消费的监督，媒体、公众的力量是一股非常强大的力量。无所不在的媒体几乎是拿着放大镜在挑公务人员，特别是高级公务人员公务消费方面的“毛病”，而一旦被媒体曝光或被公众举报，往往引发强大的舆论压力和相应的法律与行政制裁。在日本，从1994年起，各地陆续建立了民间行政观察员制度，民众自发成立“全国公民权利代言人联络会议”，对政府行为进行监督，检查政府是如何用纳税人的钱的。他们对政府行为展开密切监控，时常向政府提意见，要求公开各项具体开支。在密切监督之下，政府官员在公务活动中自然不敢随便用公款吃喝，不敢进行违规消费[7]。

另一方面，执法必须动真格，坚持法律面前人人平等的基本原则。对违规消费者，应当采取不是“诫勉谈话”，而是行政警告甚至立即责令“下课”或追究相应法律责任的办法予以惩戒。

参考文献：

[1] 王琳.三公账本成躲猫猫，媒体建议问责不公开部门[N].检察日报，2011-07-27.

[2] 点睛.期待公开之后的问责[N].人民日报，2012-03-10.

[3] 叶璐丹.追问“三公消费”必须回归问责机制[N].南方日报，2012-04-20.

[4] 陈伟.三公消费披露迟缓难以交代[N].经济参考报，2011-07-11.

[5] 赵勇.“三公”经费公开有赖严格问责[N].新民晚报，2011-05-07.

[6] 叶先宝，薛琳.异体行政问责制：内涵与构建[J].科学社会主义，2011，（4）.

[7] 龙太江.我国公务接待耗费巨大[EB/OL].http：//news.qq.com/.新华网，2006-10-30.

"Sangong consumptions"：the construction of the three-in-one responsibility asking mechanism

LIU Xiao-xiao

（Law School，Hunan University of Arts and Science，Changde 415000，China）

Abstract：enhance the government credit，control the "three funds"，solve the public drinking，use the government cars for private purposes，public funds tourism "three problems"，is the image of the party and government，related to the vital interests of the people，the party's cause of fate."Construction of three-in-one" accountability mechanism，one is to deepen the "three public consumptions" legal research on the right；the two is to improve the budget law system，the establishment of an open and transparent mechanism clear；three is the establishment of punishment mechanism linking accountability inside and outside；four is the reference of foreign experience，from the strict law enforcement.

Key words："sangong funds"；"three-in-one" accountability mechanism；construction of rule by law

[责任编辑 王 佳]