浅谈政府绩效审计对“三公经费”不良问题的抑制

李鹏杰

摘要：“三公经费”是人民群众关心的热点问题之一，对于“三公经费”，不仅要合法合规使用，也要提高“三公经费”的使用效率，最大限度地发挥“三公经费”的作用。因此，从审计角度看，不仅要进行合规性审计，而且要在此基础上实施绩效审计。本文以“三公经费”为切入点，结合政府的绩效审计，分析为抑制“三公经费”不良问题而开展绩效审计的必要性，并给出了相应建议。

关键词：三公经费 绩效审计

一、引言

“三公经费”即政府部门人员因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费。长期以来，我国政府“三公经费”因缺乏透明度，常常引发公众质疑。在这些质疑声中，矛头直指“三公经费”背后的腐败问题。“三公经费”事关党和政府的形象，事关人民群众的切身利益，事关党的事业和前途命运，所以必须要加强对“三公经费”的管理。

2012年12月4日，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议，审议通过了中共中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定。“三公经费”应当落实勤俭节约、反四风、八项规定上。

二、我国“三公经费”的现状及存在的问题

我国自2011年起第一次公开“三公经费”，虽然连续公开“三公经费”，但是，在“三公经费”的公布过程中依然出现概念、指标、内容上的不一致、不可比。2015年是新预算法颁布的第一年，按“项”来解决预算的可理解性、透明性、规范性、公开性的问题。

近期，中央本级“三公经费”2015年预算公布。中央行政事业单位和其他单位“三公经费”预算数共计63.16亿元，比2014年预算数减少8.35亿元，下降了11.7%，比2014年执行数减少2.5亿元，下降3.8%。这也是中央行政事业单位和其他单位“三公经费”连续5年下降。

从2015年“三公经费”预算分类看，因公出国出境费19.38亿元，同比去年预算数减少0.38亿元；公务接待费9.19亿元，同比2014年预算数减少1.29亿元；公务用车购置及运行费34.59亿元，比2014年减少6.68亿元，减幅16.2%。公务用车购置及运行费成为“三公经费”大幅减少的主要原因。而出台新的公务支出管理办法，确保了支出数字的下降。

中央各部门2015年预算，首次将基本支出按照经济分类公布，而以往只按照功能分类分布，功能分类只能告诉公众办什么事儿，而经济性分类告诉公众办事儿时把钱花到什么地方了，这样公众都可以清楚看到钱究竟用到什么费用类别上去了。2015年也首次加入预算绩效说明。而随着“三公经费”公布制度的完善，在不久的将来，“三公经费”所公布的科目可能会细化到“类”“款”“项”“目”。

目前来看，“三公经费”的公布还不够完善、不够透明，缺乏必要的解释，数据也没有可比性。这种现状也给部分政府官员假公济私、贪污腐化提供了最佳土壤，因此备受民众诟病。

三、政府绩效审计是治理“三公”经费问题的有力工具

“绩效”是指活动或合作伙伴的运行对于特定的准则的符合程度。也可以指结果对于确定的目标或计划的相关程度。绩效审计是指国家审计机构依据一定的程序和绩效指标，在对被审计对象进行财务审计的同时，对其支出的业绩和效果进行的延伸监督。绩效审计不仅可以促进相关公共部门、国有企事业单位合法合规使用“三公经费”，而且还能够促进“三公经费”的使用效益、效果和效率，最大限度地发挥政府审计的经济控制和“免疫系统”功能。

（一）政府绩效审计有利于实现对“三公经费”使用效率的评价

我国是目前世界上政府成本比较高但政府运行效率比较低的国家，而公众需要一个成本最小化或最大限度控制运行成本的政府。要提高政府效率，必须加强预算管理。预算是政府履行职能的重要资金保证，政府资金使用效率的高低直接反映政府效率高低。从实际情况看，政府职能较多，事务十分繁多，直接评价“三公经费”的使用效率往往存在较大的难度，但政府的绩效审计工作主要是对行政部门人力、物力、财力和时间资源使用的经济性、效率性、效果性进行审计，通过资金绩效进行评价，间接反映“三公经费”效率是可行的，从预算的角度，绩效是一个较为复杂与系统的问题，绩效的核心讲究“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”。因此，可以根据需要，对“三公经费”进行绩效审计。

（二）“三公经费”绩效审计信息反馈有利于改进政府管理

绩效审计作为与传统财务收支审计相对应的新型审计，是有效提高政府绩效的重要手段，具体到“三公经费”，不仅要求支出必须按照合法的程序支出，更要求政府必须有效地利用资源，使其达到预期的结果。要求决策制定部门应为做出的决策负责。因此，政府绩效审计有助于实现和落实政府受托责任，有助于提高公共服务的质量和效率。作为决策管理的基础，能为决策各方提供有关公共部门存在的不足，并提出改进意见，从而有利于政府管理的改善。

（三）有利于塑造政府形象

国家审计不仅要揭露经济领域中的违法违规和效益问题，还要帮助解决问题。“三公经费”的公开，可以克服公众对政府的偏见，对“三公经费”进行绩效审计，则可以建立和巩固公众对政府的信任作用，使政府“三公经费”支出由“暗箱操作”转为“透明行政”。总之，要想对“三公经费”是否合理作出判断，审计部门发挥着至关重要的作用。

四、我国政府绩效审计存在的问题及解决措施

政府绩效审计的产生，是对传统政府审计的重要发展，是政府审计实现完整性的迫切要求。政府审计的职责是法律赋予的，在维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效率，促进反腐倡廉建设、保障国民经济和社会健康发展等诸多方面，我国政府审计发挥着至关重要的作用。从我国政府绩效审计开展的实际效果来看，还存在以下几方面问题：第一，绩效审计制度不完善。1994年《审计法》第二条第三款明确规定了审计机关对国家宪法、法律法规范围内的财政财务收支的效益性进行审计监督的职责。1999年以后，财政部等有关部门陆续颁布了《国有资本金效益评价规则》《国有资本金绩效评价操作细则》《企业绩效评价标准》《企业绩效评价操作细则》等。但对于政府公共部门的绩效审计，目前尚没有明确的规范，也没有绩效审计方面的指标评价标准。第二，审计结果透明度差。虽然我国审计法规定，“审计机关可以向政府有关部门通报或向社会公布审计结果”，但是实际情况并非如此。造成这种现象的原因是一些政府部门和官员履行公共服务职能时，存在严重的“官本位”而不是“民本位”思想。实际工作中存在着官僚主义、形式主义。

针对上述问题，应采取以下措施：

第一，建立合理可行的“三公经费”绩效审计机制。政府各个部门应对各自的“三公经费”建立合理的评价机制，特别是对资金支出的合理性、效果性等方面设计指标和政策。找出“三公经费”中低效、不合理的地方，提出改进方案，使其更高效。政府应委托审计机关或相关审计专家对各部门“三公经费”进行定期或不定期的审查，审查其“三公经费”是否真实可靠，在用途及金额基础上进一步审查“三公经费”使用情况的效果性、效率性。对于已经完成的绩效审计项目，要跟踪检查绩效审计报告的执行情况，检查绩效审计过程中的问题是否改正，提出的建议是否被有关部门采纳，对于未采纳的意见要分析原因，是因为客观条件变化使建议不具有可操作性还是执行单位找不到更适当的措施。

第二，审计结果应予以公告。“三公经费”的公开，让人大和民众对政府开支的监督权落到了实处，没有公开就没有监督，没有监督权力就会无限膨胀。当然，“三公经费”不能止于公开，需要明确责任，信息公开只是监督的开始，隐藏在数字背后的问题上缺乏问责。此外，“三公经费”的公开反馈信息的收集和受理机制要得到充分重视，只有这样，才能形成从政府部门到公众再到政府部门的信息循环机制，有效提高政府“三公经费”公开的实际效果。公开“三公经费”就是人大和公众对政府开支实行监督。要实现这一要求，就必须建立一支高水平的绩效审计队伍。不仅需要提高广大政府审计工作者对绩效审计的认识，提高相关业务水平，而且要完善政府绩效审计队伍的年龄、学历、专业结构，走复合型人才道路。

五、结语

“三公经费”中的问题，归根到底是官员头脑中的官本位意识、特权思想没有得到有效根除。权力是把双刃剑，用得好能够更多更好地为人民服务；用得不好，将沦为以权谋私的工具。可是，一些官员并不能正确认识和把握手中的权力，信奉“有权不用，过期作废”的信条，在“温水”中慢慢腐化堕落。因而，根除官员头脑中的官本位意识、特权思想，显得尤为重要和紧迫。

作为推进我国财政预算公开进程中的重要一环，政府部门公开“三公经费”正在逐步向一种常态化迈进。整个预算公开的最终目的是让公众参与到对政府资金使用的监督中，政府对“三公经费”开展绩效审计是实现这一目的的必要途径。对“三公经费”进行绩效审计有助于管理控制，可以提高政府运行效率，寻找降低“三公经费”的有效途径，对党政领导干部的业绩考核也有着借鉴意义。总之，随着绩效审计的进一步推进，“三公经费”的使用效率必将提高。X

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