营业税改增值税政府保障机制研究

摘要：“营改增”的扩围改革正在进行，而营业税是地方政府的主要税种，增值税与营业税合并后，对于原本已经面临困境的地方财政来说，无异于雪上加霜。为了确保“营改增”的顺利推进，消除地方政府对改革的疑虑，本文从政府保障机制角度进行分析，寻找能使改革顺利进行并起到预期效果的具体方法及路径，提出调整中央与地方共享税分成比例、深化结构性减税、提高政府财政支出效率、完善转移支付制度、保持地方经济健康快速发展等措施。

关键词：营改增 政府保障机制 结构性减税 转移支付

2009年我国从生产型增值税转型为消费型增值税之后，增值税的“扩围”行动即进入公众的视野。由于增值税的“扩围”缩小了营业税的税基，地方政府的公共服务能力和财政收入等诸多利益受到影响。在增值税改革过程中，从理性经济人角度分析，地方政府在综合改革成本和收益后，对改革的顺利推进会产生障碍。因此，要实现增值税扩围改革的顺利推进，政府的保障机制必须切实到位，本文将从五个方面提出一些切实可行的意见。

一、调整中央与地方共享税分成比例，完善分税制财政管理体制

1994年，我国开始正式实施分税制财政体制，此次分税制主要采取的是坚持事权与财权平衡的基本原则，在划分税种的基础上兼顾税额分成，即我国的税收立法权高度集中在中央政府，由中央分出一定的税种由地方政府独立征收作为地方政府的财政收入来源，同时，中央与地方政府对于部分税种的税收总额按照一定的比例分成。增值税和营业税在中央和地方间的分配是“分税制”的主要内容之一， 营改增前，营业税属于地方税，由地税局进行征收，收入全部归地方政府所有，其收入几乎占到地方政府税收收入的一半以上，是地方政府可以掌握的唯一的主体税种。增值税属于共享税，由国税局进行征收，中央、地方按75%‥25%分成。营改增后，地方政府会损失原有营业税收入的75%，如果继续按照75%‥25%的比例分成，那么地方税收收入就会大幅减少，虽然目前营改增收入“返还”给了地方政府，但在分税制体制下，地方政府则是失掉了这一大块财源，在没有新税种支撑的前提下，地方财政的收支平衡将会被打破，加剧财权、事权不对等的现象。

营改增的“扩围”改革正在进行，而现行分税制财政体制的弊病也显而易见，即造成了中央与地方政府间事权与财权的严重失衡。为了消除增值税“扩围”改革过程中潜在的地方障碍，必须提高增值税的地方分成收入，这样才能弥补地方政府因改革而减少的财政收入。共享税设置的主要目的在于对中央与地方税收比例的调解，能否被接受则取决于在按照事权与财权原则划分中央与地方税种后，中央与地方税收收入分成的比例是否合理。因此，只有提高增值税的地方分成比例，才能纠正原有分税制体制下地方政府事权大于财权的窘境。唯有如此，才能消除地方疑虑，确保增值税“扩围”改革向纵深方向发展。

二、深化结构性减税，整体优化税制结构

我国在2008年底的中央经济工作会议首次提出将结构性减税作为积极的财政政策的重要内容。结构性减税，是指在总体税负水平降低的前提条件下，各种税负呈现“有增有减，以减为主”的结构性调整的税收体制优化安排。2012年3月24日，前国家税务总局局长许善达在中国金融50人论坛上谈到：“营业税改增值税，其意义不亚于年产承包制”。在中国经济结构调整下，服务业将成为下一轮经济增长动力的源泉，什么样的税收体制才能支持现代服务业的崛起？无疑成为结构性减税的焦点，而营业税改征增值税，是进一步优化税制结构，深化结构性减税的重头大戏。

在一定程度上，结构性减税优化了税收体制。实施营业税改征增值税，机器设备购进当期的增值税进项税额可以抵扣，降低了固定资产的入账成本，减少了固定资产的折旧金额，增加了企业利润和居民资本性收益，相应增加了企业所得税和个人所得税税收收入，从而降低了间接税比重，提高了直接税比重。营业税改征增值税可以进一步体现税收中性原则，减少企业税收负担，促进产业结构优化升级，完善出口退税制度，充分发挥增值税保证财政收入和优化经济发展结构的功能性作用。因此，从整个经济体制优化和税制结构优化的视角出发，完善我国的结构性减税体系，推进增值税“扩围”改革，会为我国经济社会的可持续健康发展夯实基础。

三、提高政府财政支出效率，缓解民生支出压力

规范的分税制财政体制，为财政支出效率的提高奠定了体制基础。要确保财政支出有效率，财政体制首先要保持相对稳定，然后在明确各级政府职能的基础上，上级政府要为下级政府提供“公平竞争”的条件，最后财政体制必须兼顾效率、公平和稳定问题的解决。以贾康为代表的学者认为，我国应以“营改增”为契机，完善公共服务均等化原则下的分税制体制。国外税制改革的实践表明，公平税负是税制改革能否获得成效的前提与基础。从公平属性考察，地方政府如果因为“营改增”试点导致本应属于自己的财政收入的减少，将诱发税收制度的低效率运行。以河南省为例，营业税是河南省地方财政收入第一大税收来源，每年营业税收入占地方财政一般预算收入的比重都在20%以上，近三年都维持在23%以上，已超过来自国内增值税的分享收入。“营改增”之后减少的这部分地方财政收入，或将成为地方政府不得不面对的新挑战，特别是对河南省这样的农业大省而言，压力会更大一些。

“营改增”之后，地方税收收入减少，这注定会影响地方政府可供的公共产品和服务的质量和数量。既然已成事实，地方政府与其探讨“营改增后地方税收如何另辟蹊径”，倒不如重点探究“营改增后地方政府日子怎么过”这一核心问题。因此，为了既能保证地方政府所提供的公共产品和服务的质量与数量稳定不变，又不至于使地方政府陷入竭泽而渔的尴尬境地，地方政府在强调政府投入的同时，必须关心政府财政支出的绩效。

四、 完善转移支付制度，加大对地方政府的转移支付力度

转移支付，实质是一种财政补助，目的是为了解决中央与地方以及各地区之间的财政失衡，而将部分预算资金及其使用权无偿转移给其他政府的制度。发展改革委在《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》中将完善财政转移支付制度作为一项重要的财税体制改革任务。与营业税相比，增值税的中性特征使得政府坚定不移地推行“营改增”改革。营业税大多属于地方收入，改为增值税后，按照目前的分成比例，其中的大约75%将划为中央收入。而采取转移支付的方式是弥补地方财政和地方政府公共服务能力受损的有效途径。为了确保“营改增”试点的稳步推进，上海、广东省都先后颁布了《关于实施营业税改征增值税试点过渡性财政扶持政策的通知》，专项用于对营业税改征增值税试点企业的财政扶持。在增值税的“扩围”改革中，主要涉及中央对地方政府的转移支付。endprint

中央对地方政府的转移支付方法主要有：税收返还与体制补助、财力性转移支付、专项转移支付。在《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发[1993]第85号）中诞生了“基数法”税收返还制度。该制度是以保证地方既得利益为依据的，这不仅无法解决由于现实原因所造成的财力分配不公和地区间经济差距大的问题，而且从制度上肯定了这一差距，从而使得不同地区之间的财力差距越拉越大，不利于公共服务均等化目标的实现。财力性转移支付是以均等化地方政府公共服务能力为根本目标，主要取决于各地财政收支的差额以及可用于转移支付的资金总量等因素，地方政府在使用该类资金上具有较大的灵活性。专项转移支付实行专款专用，能够解决财力性转移支付所不能解决的问题，对促进财政均等化的作用最大。由于不同转移支付方式的基本功能不同，所产生的政策效应也不尽相同，在增值税的“扩围”改革中，中央政府应逐步取消税收返还，重构财力性转移支付与专项补助制度，完善以财政均等化为目标的转移支付制度。

五、以“营改增”和现代服务业税负降低为契机，保持地方经济健康快速发展

2013年第三次全国经济普查数据显示，河南全省服务业法人单位41.23万家，服务业个体经营户达到442万户。财政学研究表明，“营改增”有助于企业扩大投资，进行技术更新改造，促进经济结构的调整以及服务业的长远发展。“营改增”作为结构性减税的一项重要措施，从长远来看，将为服务业的发展带来利好政策环境，让企业释放活力，充分体现了“放水养鱼”涵养税源的税制改革理念，对地方经济的发展以及促进企业竞争力和盈利能力的提升是大有裨益的。河南省应以“营改增”和现代服务业税负降低为契机，推动现代服务业资源优化配置，实现跨越式发展。“营改增”的“扩围”将在转方式、调结构、促增长、惠民生四个方面显示积极效应，河南省可以乘“营改增”之东风，利用中原经济区、郑州航空港经济实验区的有利发展契机，实现服务业地位的上升和经济总量的扩大。J

参考文献：

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作者简介：

梁继先，女，濮阳职业技术学院工商管理系副主任，副教授，高级会计师，注册会计师。endprint