对后扩招时代地方院校教师人事代理制度的探讨

蔡华健

(南京晓庄学院 教务处， 江苏 南京 211171)

我国高校实行教师人事代理制度始于20世纪90年代末。高校教师人事代理制度适应了高等教育发展趋势和市场经济要求，符合市场经济下高等教育师资队伍建设“人才资源社会化、人才配置市场化、人事机构扁平化、人才管理外包化”的趋势[1]，剥离了人才“所有权”和“使用权”，变“单位人”为“社会人”。在1999—2008年内地高等教育扩招的“黄金十年”中，人事代理制度对满足高校师资队伍建设和发展需求，推进高校人事制度改革和人事管理模式革新起到了积极作用。但随着事业单位改革的深入推进，高校教师人事代理制度在实际运作中面临不少现实问题，甚至陷入进退两难的境地。尤其是后扩招时代的持续，内地民办院校和部分缺乏专业特色与市场竞争力的地方本科院校生存环境趋于严峻，生源的持续萎缩不可避免地冲击地方院校教师人事代理制度的政策抉择和具体实施。

一、后扩招时代地方院校教师人事代理制度面临的困境

(一)“后扩招时代”的界定

迄今为止，对“后扩招时代”这一提法学界尚未有权威阐述。从1999年高校扩招以来历年高考生源规模看，全国高考人数在2008年达到历史最高峰的1 050万后持续快速下降，到2013年全国高考报名人数减少到915万，各省(区)、直辖市录取率普遍超过80%，少数省份甚至超过90%。与此同时，内地地方普通高校数量从1999年的823所，上升至2008年的1 514所[2]。从1999年到2011年4月，全国新建本科院校数量达291所[3]。显而易见，以往建立在生源基础上的高等教育粗放型发展模式已无法持续。

有学者通过梳理1995—2008年小学生入学人数，发现内地小学入学人数大幅下降的时间区间为“1998—2006 年共8 年”，从而推断“中国高考人数持续下降也至少有8 年”。考虑到在经过中等教育环节后，受教育群体的分流状况会进一步加剧，高考应届考生报考率的提升空间已经非常有限，因此可以认为，“‘后扩招时代’是长期的计划生育政策和内地人口结构转型以及高校大扩招后遗症的综合作用”[4]。同时，内地高等教育质量滑坡和持续多年的大学生就业难问题，使得高考弃考率不断攀升。据统计，2009年至2012年内地应届高中毕业生放弃高考的人数累计超过300万，接近4年报考总人数的一成[5]。而随着高等教育全球化的深入，内地高度垄断的高等教育体系遭遇国外和国内港、澳、台地区优质教育资源的竞争，大量生源外流，且留学潮还在向中等教育延伸，这将进一步加剧今后内地高校生源危机。

据此，笔者将“后扩招时代”粗略界定为：基于中国社会长期的计划生育政策和内地人口结构急剧转型，以及教育消费群体对高等教育选择日趋多元化的综合作用，而出现的内地高等教育学位总体上日趋供过于求的特定历史阶段。

(二)后扩招时代地方院校教师人事代理制度面临的主要困境

1.人事代理制度建设落后于现行劳动法规

1999—2000年，国家教育部、人事部等相关部门先后颁布的《关于当前深化高等学校人事分配制度改革的若干意见》(教人[1999]16号)和《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》(人发[2000]59号)提出：要“全面推行聘用制，建立符合高校办学规律、充满生机与活力的用人制度”。正处于高歌猛进扩招浪潮中的全国各大高校由此普遍推行人事代理制度，代理对象首先在新进人员中试行。经过十多年发展，目前高校教师人事代理人员数量很多，既有一线专任教师，也有教辅人员。与此同时，我国于2008年开始实行的新《劳动合同法》明确规定：“工作满十年，或连续订立二次固定期限劳动合同，且劳动者自己不提出反对意见的, 则应当订立无固定期限合同。”如果高校严格执行新《劳动合同法》，就需要将与劳动者签订的聘用合同期限由“固定期限”转为“无固定期限”，但这又与高校实行人事代理制度的初衷相背离。在地方院校编制几乎不可能增加的背景下，“无固定期限”合同用工一定程度上反而增加了地方院校对人事代理师资队伍的管理难度。

有学者认为，为解决这一矛盾高校在人才聘用过程中极有可能采取变通做法：继续与符合签订“无固定期限”合同的人事代理人员签订“固定期限”合同，在人事代理人员工作满十年(或第二次聘期合同到期前)，辞退部分将有资格转为“无固定期限聘用”的人事代理人员；或将人员身份由人事代理转为人才派遣，让其与当地人才派遣公司签订劳动合同，再“劳务派遣”到高校就职，高校不再与人员直接订立劳动合同[6]。这一做法的隐患主要在于，高校人事代理人员的文化层次和法律维权意识较高，对法律条文的解读能力强，一旦出现劳动合同纠纷会对高校人事工作和高校声誉产生不良影响，不利于高校人事管理工作的有序开展和人事代理师资队伍的稳定。

2.高校人事代理制度运行成本增加

高校人事代理制度的初衷是通过建立灵活的用人机制，降低人事管理成本，减轻高校在员工工资、福利、社保等方面的负担。但后扩招时代高校在人事代理制度上的运作成本并未减少，甚至反而增加了。究其原因主要在于：(1)高校属于成本递增机构，但其办学经费来源有限、渠道单一，按照现行的教育投入和管理体制，地方院校经费主要依赖地方政府筹措。地方政府财政通常优先保障义务教育，地方院校在获得地方财政支持上并不具有优先性。目前，各地政府在教师工资待遇上只对编制内人员予以拨付，而人事代理人员的工资、福利、社保均需要高校自行筹措解决，这类人员的相关费用成为很多地方院校财政的一大包袱；(2)目前，地方政府对高校财政拨款基数往往依据高校在校生规模。后扩招时代地方院校生源趋于萎缩，如果政府财政拨款减少，部分招生困难的高校将难以维持现有人员、设备的运行成本；(3)很多地方普通公办本科院校学生每年学费依据2000年前后制定的标准执行，基本维持在4 600元左右(艺术类专业除外)。随着通货膨胀和劳动力成本上升，后扩招时代高校在校生规模持续下降，拉大了高校办学成本和办学资金的鸿沟，客观上进一步凸显高校维持人事代理制度运行的成本偏高。

3.人事代理人员职后发展空间狭窄

目前，我国事业单位人事制度改革采取“增量改革路径”和“双轨制政策”[7]，即通常所说的“老人老办法，新人新办法”，这一过程是漫长而缓慢的。在双轨制下，人事代理人员的职后发展空间受到高校内部各种政策的潜在制约，很多人事代理人员的职业归属感和身份认同感普遍低于编制内教师。

通常来说，人事代理人员的职后发展主要涉及职称晋级、职务晋升、专业培养三大模块。目前，很多地方院校人事代理人员的工龄大多在12年以内，很多人员的职称和行政职务处于初级或未定级阶段。高校在专任教师系列、研究员系列、辅导员系列等职称系列的职数均有限制，当面临某一系列职数所剩不多时，地方院校往往会将名额倾向于编制内教师，或对人事代理人员职称予以“评而不聘”，即不兑现相应待遇。在行政职务上，鉴于代理人员的聘用制身份，高校在培养和选拔干部时也更侧重于编制内人员。专业培养则是高校在人事代理人员职后发展中最为两难的问题。一方面，高校需要培养一批具有深厚专业素养和教学、科研、管理能力突出的年轻教师队伍；另一方面，后扩招时代的高校竞争越来越呈现出“以专业和学科建设为重点，人才队伍为核心”的特征。用有限的办学资源不遗余力地引进以博士、教授为代表的高层次人才，是高校在后扩招时代强化师资队伍建设的普遍做法。相反，由于人事代理人员的合同用工性质，代理人员进一步接受全日制研究生教育势必涉及档案转移、脱产学习与岗位工作冲突等现实问题。更为主要的是，高校为人事代理人员专业发展提供物质、政策保障，既不能快速实现扩大专业师资中高层次人才比例的发展目标，又要承担所培养的代理人员后期出现跳槽的风险。因此，很多地方院校对人事代理人员以提升学历为核心的专业发展诉求较少予以回应。

4.人事代理人员职业稳定状况堪忧

近年来，随着本科生就业压力持续增大，越来越多的地方院校采取“大类招生”模式，实施开放选课制度、专业分流制度，一些就业率低、市场需求量少的专业停止招生，一些寄生于母体的二级民办学院停办。这其中包括人事代理人员在内的富余师资如何分流问题，成为高校的一大现实压力。此外，后扩招时代生源问题开始倒逼地方院校压缩办学成本，缩减人事代理人员数量。在过去十余年间靠扩招发展起来的部分地方院校，由于师资力量薄弱、品牌效应差、专业不适应市场，今后仍有面临再次合并、转型的可能。而高校的合并重组必然要对职能重叠的部门、专业重复的二级教学单位进行整合，对富余师资进行分流和转岗。在高校人事制度改革步履缓慢、编制内成员能进不能出的现状下，地方院校裁减人员的首选便是人事代理人员。这容易让代理人员对高校缺少归属感，心理压力大，职业倦怠感强烈，人员职业稳定感差。

二、发达国家教师聘任制的基本特点

(一)教师招聘高度公开是共性

“公开性”是发达国家在高校教师聘任制中的一大共性。在美、英、法、德等发达国家，高校在招聘教师时会向其他院校及相关专业学会发出征求信，还会在全国性专业报刊上刊登招聘广告，面向全社会广泛筛选[8]，这与内地一些重点高校在海内外以“公推公选”方式选聘领导干部的做法类似。例如，美国的州立大学、私立大学在聘请教师时都要在全国刊登广告公开招聘，大学教师实质上都是与大学理事会签订聘用合同的被聘用者；英国的大学在法律地位上基本都是独立法人机构，其对教授的聘任全部实行公开招聘，由选任委员会推荐，理事会任命；德国在《高等教育大纲法》中规定，对教授、助理教授、教师的招聘实行公开招聘制度，并有明确程序要求和规则；加拿大高校通常先在全国公布招聘条件，再以候选人举行公开讲座等形式对应聘人员进行考核；法国是中央集权的市场经济国家，大学基本上属于国立性质，教师是公务员身份，这与我国情况更为相似，但其教授、副教授作为国家公务员，均通过公开招聘产生。

总体而言，虽然发达国家在公开招聘的对象、范围和形式上存在不同，但公开招聘作为一个被普遍认可和执行的人才准入制度，体现出了就业机会均等原则和社会公正原则。通过面向全社会乃至全世界的广泛招聘、公开选拔和公平竞争，高校能够挑选出符合自身建设目标和发展需求的人才，同时也在一定程度上避免了师资队伍学缘结构“近亲繁殖”的弊端，促进各类高校之间、高校与社会机构之间人员正常流通，对调动人才积极性，实现人才自身价值，激发高校办学活力有显著作用。

(二)教授终身在职制和合同短期聘用制相结合是特色

分析发达国家教师聘任制度，可以发现这些国家普遍采用“教授终身在职制”和“合同短期聘用制”结合的特殊模式，具体特点如表1所示。

所谓“教授终身在职制”，即这些高校为确保高水平的教学、科研工作的延续性和稳定性，留住专业领域的精英而设置的岗位，面向功勋卓著、能力出众、在行业内有较高认可度和权威的优秀师资；所谓“合同短期聘用制”，即高校教师的工作岗位有明确聘期，聘期届满考核后依据双方签订的聘用协议中相关条款，在平等自愿前提下决定是否续聘。此外，有的高校还采取了更为严格的“非升即走制”，即合同短期聘用制的教师若在规定期限内未能晋升，聘期满后则自动解聘，从而形成竞争和淘汰机制。

无论是终身制聘用还是合同制短期聘用，均在发达国家高校中得以并存且发展迅速，充分体现了市场经济的开放、竞争和多元性。从这些国家的实践看，短期聘用制下的高校教师和兼职教师主要是新进教师、低层次人员和教学辅助人员，无法作为高校稳定的师资队伍理想成员。终身在职制模式(长期聘任或无限期聘任)则面向那些在国内外专业领域具有出色的教学、科研业绩的专业、学科和学术带头人，保证了大学教授的学术地位和社会地位，使其免去了后顾之忧，稳定在师资队伍中并成为核心力量，进而促进高校专业和学科建设，吸引更多优秀人才，提升高校社会声誉。

表1 主要发达国家高校教师聘任特点比较[1]

(三)高校教师全员聘用是主流

发达国家普遍将高等教育作为公共产品或准公共产品对待，其教师管理体制可以分为公务员管理体制和非公务员管理体制。但无论是在中央集权度较高的国家(如法、德等国)，还是在联邦制国家(如美、英等国)，高校教师都以聘用模式进入并存在于高校中。

发达国家高校教师实行全员聘用，根源在于其市场经济的发展与完善，体现的是“市场价值取向”。在完善的市场经济体制下，高校与人才双方都拥有充分的自主权。完善的法律体系又确保了供需双方在相关制度框架内拥有足够的选择空间。“自主自愿、双向选择、公平交易”成为人事代理制度运作的基石，确保了劳资双方的自主权，避免了近亲繁殖。可以说，全员聘用是发达国家教师聘任的主流，是市场经济发展到一定阶段的必然，也是高等教育发展的内在要求。

三、启示与探讨

发达国家高等教育管理和教师聘任制度基于新公共管理理念，趋势是不断增强公立高校自主性和公共性。人事代理制度是我国特有的一项人事制度，要推进高校人事制度深入改革，就离不开政府赋予高校更宽泛的用人自主权。总结发达国家高校教师聘任制的基本特征和成功经验，结合后扩招时代内地地方院校人事代理制度面临的主要困境，可以得出以下几点启示：

(一)坚持全员聘用，尝试分类聘任

从全球高等教育现状和发展趋势看，高校师资队伍的良性发展建立在以教师聘用制为基本特征的人事制度上。高校全员聘用制适应了市场经济条件下“资本逐利”的特性，通过人才和高校双向选择、公平交易、合同管理的模式，优化人才资源配置。我国要建构更加适应市场经济发展的高等教育管理体系，打破高校人事管理中的桎梏，切实推行全员聘用制是根本途径，也是彻底解决高校人事代理制度困境的顶层制度设计。而人事代理制度可以作为高校全员聘用制的先行试验，在具体实施中根据面向人事代理人员设置的不同岗位的具体岗位职责和业务特点，与代理人员签订相应合同，尝试建立分类聘用模式，合理规划和设计好专任教师岗、行政管理岗、教辅岗、辅导员岗、工勤岗的分类聘任标准体系，明晰不同岗位的聘期任务和目标。

(二)尊重高教规律，积极分段推进

发达国家实行市场经济制度已经有数百年历史，其传统文化和社会政治经济体制与我国有很大不同。作为典型的公共部门，高校人事制度改革固然应回应市场经济的挑战，但高校不同于企业，教师不同于企业雇员，高校人才市场不应是完全充分竞争的市场机制，不能以完全市场化的功利原则和竞争机制指导高校人事制度改革[9]。因而高校内部人才市场应遵循“有限竞争、有序流动、适度开放、相对稳定”的特点[10]。在改革进入攻坚期和深入区的当下，以全员聘用制为目标的高校人事制度改革只能在明确改革方向和制定改革进程表的前提下，采取“新人新办法、老人老办法”的方式，以时间换取制度改革的空间。在过渡阶段采取“双轨制”：一是采取多样化的聘用制度，通过以人事代理制度为代表的编外合同用工模式突破当前事业单位编制的束缚，满足高校师资队伍建设的基本需求；二是对高校编内人员也实行“双轨制”，以严格的岗位聘任制和评价体系管理新进师资队伍，架构教师队伍人才双向流动机制；三是要依据地方院校人力资源建设目标，通过聘期考核和民主测评等途径，在综合岗位需求和人员工作绩效、贡献的前提下打通流通渠道，让部分优秀的人事代理人员获得进入事业编制的希望和机会。同时，对确实无法入编但符合签订“无固定期限”合同的代理人员，严格按照相关劳动法律规定签订劳动合同，尽最大努力稳定、发展好存量师资。

(三)强化岗位管理，严格聘期考核

岗位管理是发达国家高校教师聘期管理的前提和基础。对后扩招时代地方高校人事代理制度而言，科学规划师资需求，合理设置教师岗位，是师资队伍建设的保障。“科学规划，合理设岗”，既要从人力资源管理角度出发，结合学校发展方向、专业建设目标和社会需求，对师资队伍和职位进行统计、分析、规划，确定教学院(系)、管理部门中各种工作岗位的数量，按照学科、专业、结构、学缘相互融合的路径建立教学、科研、管理等关键岗位的职责制度和考核办法。同时，也要从经济学角度以“精干高效”原则设置人事代理人员的岗位，不宜贪大求全。此外，高校人事代理制度还要解决如何界定聘用期限以及到期后如何考核评定的问题。参照发达国家高校教师任期考核模式，高校人事代理制度必须进一步围绕以深化任期考核制为着力点的制度革新与完善，逐步实现符合高等教育发展需求的人才资源绩效管理。

(四)丰富制度内涵，加快社保建设

人事代理制度是一项新兴的、我国独有的人事制度。目前，包括用人单位在内的各界对人事代理制度的研究和认识远远落后于制度的实际运用，导致制度建设和配套政策跟不上发展趋势，亟待各界加快对制度的深入研究和完善，丰富人事代理制度的内涵。同时，由于我国医疗、养老等社保方面的“双轨制”，使得当前很多高校人事代理人员的福利待遇与编制内人员有很大落差，这刺激着人事代理人员始终存在强烈的“入编”意愿。而发达国家高校顺利实现全员聘用制度，离不开其完善的社会保障制度。因此，在后扩招时代，只有建构起一道牢固的社保“安全网”，解除人事代理人员的后顾之忧，将人事代理制度真正建设为保障高校和教师之间制定公平契约的基石，才能提高人员的工作积极性，使其成为推动教育教学的生力军，促进高校可持续发展。

(五)重视人本价值，注重人才强校

教师聘用与培养相结合是发达国家高校教师管理中的一大亮点。相比而言，后扩招时代我国地方院校师资队伍呈现出两个显著特点：一是年轻教师数量很多；二是人事代理身份的教师占了较大比例。尤其是人事代理人员学历起点较低(以本科、硕士学历为主)，从事高等教育教学和管理的经验较少，对自身职业发展普遍有着强烈的进取意识和危机感，使其更迫切需要用人单位的关注、肯定和培养。但当前内地很多地方院校依然缺乏一套同人员聘用相结合、具有可操作性的人事代理人员进修培养政策。在对人事代理人员的管理过程中，地方院校需要将工作重心从人事代理人员的聘用、考核，转移到人事代理师资队伍建设和人才发展上来；将纯粹的人事管理变为“以人为本”的更人性化的全新工作；将人事代理人员的专业发展纳入到师资队伍建设体系中。同时，针对人事代理人员需求特点，在教学、科研上为他们提供条件和机会；统筹规划、分批次选拔有潜力的人事代理人员进修深造，尽可能创造条件为人事代理人员职业再发展提供条件，使人才和智力资源成为后扩招时代地方院校发展的最强引擎。

参考文献：

[1] 黄正杰.高校人事代理制度问题研究[D].安徽：安徽大学硕士论文,2007.

[2] 赵应生,洪煜,钟秉林.我国高等教育大众化进程中地方院校经费保障问题及对策[J].教育研究,2010(7):73-81.

[3] 顾永安,陆正林.我国新建本科院校的设置情况分析及其启示[J].中国高教研究，2012(2):68-73.

[4] 王文龙.后扩招时代中国高等教育发展研究[J].现代教育科学,2011(5):55-59.

[5] 匿名.全国高考人数连续4年下降,弃考人数超300万[EB/OL].(2012-09-17)[2014-04-16].http://edu.qq.com/a/20120917/000064_3.htm.

[6] 刘伟,朴雪涛.高等学校人事代理制度存在的问题与完善策略——以辽宁省省属高校为例[J].教育探索,2013(7):73-75.

[7] 刘伟,朴雪涛.高等学校人事代理制度的现实困惑与发展思路[J].教育科学,2013(2):56-60.

[8] 张万朋.中外高校教师聘用制度的比较研究[J].江苏高教,1998(3):73-76.

[9] 周继良,徐刚.高校内部劳动力市场中的人才聘任:竞争演变与过度教育——基于南京X大学的个案分析[J].重庆高教研究,2013(4):7-14.

[10] 邓国胜.高校人事制度改革的方向与路径[J].清华大学教育研究,2009(10):71-74.