住宅用地土地使用权期满续期问题研究

朱文杰+张合兵+孙江锋

摘要：中国《物权法》明确规定房屋所有权人对购买的房产拥有永久产权，但是和房产紧密相连的土地却是一定年期有的有限产权。住宅用地土地使用权到期如何续期问题成为社会关注的热点问题。在分析中国现行的法律法规相关规定的基础上，剖析住宅用地土地使用权期满续期问题本质，同时借鉴香港的批租制度，提出住宅用地土地使用权到期如何续期。

关键词：住宅用地；土地使用权；续期

中图分类号：D92文献标志码：A文章编号：1673-291X（2014）18-0319-02

引言

住宅用地使用权期限问题，是与老百姓切身利益息息相关的民生问题[1]。根据中国法律法规的相关规定，住宅用地最高出让年限为七十年，但是由于在土地制度改革初期，国有土地使用权有偿使用刚刚起步，各项规章制度不规范，人们的产权意识不强，加上出于对经济承受能力的考虑，一部分企业和个人选择了二三十年的出让年限。随着时间的推移，住宅用地土地使用权到期如何续期问题成为人们日益关注的焦点。

目前，中国现行法律法规已就土地使用权到期后如何处理做出相关规定。《物权法》第149条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”《城市房地产管理法》第22条规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第41条规定：“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。”

上述法律法规的规定具有积极意义，这些规定存在着含糊笼统、操作性不强等问题。例如《物权法》中规定：“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。”但是该规定对于自动续期是有偿的还是无偿的、续期的年限的长短，均未相应的规定，执行起来有一定的难度，而且还可能引发其他社会问题。由此可见，现行的法律法规在住宅用地土地使用权期间届满后如何续期的具体过程不具有可操作性。

一、住宅用地土地使用权期满续期问题剖析

根据中国相关法律规定，土地使用权人仅仅对土地拥有有限年期的使用权，而房屋所有权人对购买的房产拥有永久产权。由于土地与房产是密不可分的，当住宅用地土地使用权到期后，土地的“有限产权”和房产的“永久产权”就形成了矛盾。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，出让土地使用权期满后无非有两种处理方式：续期或者收回。而《物权法》中又对住宅用地使用权期限届满后如何处理做出了特殊规定，即自动续期。住宅用地使用权期间届满采用自动续期的方法是最现实、最可行的办法，同时也最大程度地保障了房屋所有权人的利益。但是《物权法》中却没有规定自动续期是有偿还是无偿的。

中国《中华人民共和国宪法》第九条规定，城市的土地属于国家所有[2]。如果采用无偿自动续期在实质上是突破了“土地国有”这条红线，也意味着变相承认了土地私有化。因此，对于住宅用地土地使用权期满后续期应该采用有偿续期的方式，这就涉及到住宅用地土地使用权期间届满续期问题的核心——如何重新确定住宅用地土地使用权满续期缴纳土地出让金的标准。

二、住宅用地土地使用权期满续期缴纳土地出让金

（一）缴纳土地出让金的思路

土地出让金是指各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款（指土地出让的交易总额），或土地使用期满，土地使用者需要续期而向土地管理部门缴纳的续期土地出让价款，或原通过行政划拨获得土地使用权的土地使用者，将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资，按规定补交的土地出让价款。土地出让金并不是土地本身的购买价格，而是土地所有者出让土地使用权若干年限的地租之总和，即等于土地在未来若干年的年地租按照一定的还原利率折算的资本化现值。对于《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中规定的土地使用权续期应当支付土地使用权出让金，按照通常的理解是按照当地现行的土地出让金市场地价的标准。但是，这样就会把所有的土地收益全部收归国家，没给土地使用者留下一点收益。这就会导致在具体的操作过程中，造成土地使用者的抵触情绪，加大政策执行难度，造成社会的不和谐。因此，重新评估核定的续期国有住宅建设用地土地使用权出让金标准既要充分考虑土地出让金的构成和影响住宅用地地价变化的相关因素，又要兼顾人民群众的承受能力。

从各地实践来看，土地出让金的基本构成有三部分：一是土地取得的基础成本，即由农用地、集体所有建设用地、未利用地等转为国有建设用地的成本；二是土地开发的平均成本；三是土地级差收益。因此，国有住宅建设用地使用权期满续期时，土地使用权出让金标准可采用成本法重新确定的土地取得基础成本作为续期缴纳土地出让金的标准，即将需要续期的住宅用地所在区域的土地取得成本作为支付土地使用权续期的出让金标准。其理由主要有以下几个方面的分析：一是土地使用权人在初期支付国有住宅建设用地使用权出让金时已包含了土地级差收益，即使申请续期时存在新的土地级差收益也是在原有土地级差收益扣除物价指数水平上升等因素的基础上形成的；二是申请续期后，国家无需大量增加开发成本；三是新的土地级差收益主要反映随着城市的发展和集聚效应的显现，相对高质量的住宅建设用地的供需关系日趋紧张，从而导致土地级差收益扩大、提高；四是以空间置换不同级别的土地，对国家而言，国有土地所有权收益没有形成严重的流失，确保了国家的基本收益。综上所述，将需要续期的住宅用地所在区域的土地取得成本作为支付土地使用权续期的出让金标准，不仅符合土地的价值规律，而且操作方便、可行，人们也易于理解、接受。

（二）缴纳土地出让金的方式

由于中国内地现行土地出让制度在很大程度上是借鉴香港的官地批租制度，因此可以借鉴香港土地使用权到期后的处理方式解决住宅用地使用权期间届满后续期的问题。

香港的到期土地续期处理主要由《政府租契条例》、《新世界土地地契约（续期）条例》等法律规定，处理方式是土地自动续期，仅需每年缴纳新地税，标准为年度差饷的3%。按照香港的法律，差饷为房产年度总租金的5%，依此换算，续期土地业主的年应缴纳地税仅及房产年租金的0.15%[3]。所以，香港土地续期按年度缴纳的新地税在很大程度上仅具象征意义。因此，在住宅用地使用权期间届满后续期的问题上可以考虑采用类似税收的方法来代替一次性收取土地出让金的方法。

深入分析上述两种方式的优缺点，可以发现通过税收的方式作为住宅用地土地使用权到期后的续期土地出让金缴纳方式更具可行性。

1.可以使地方政府逐渐减少对土地财政的依赖程度。地方政府出于城市化建设和经济增长和全面建设小康社会的需要，通常会按照最高出让年限对出地进行定价拍卖，并一次性收取土地出让金。往往就截断了下几届甚至十几届政府依靠土地使用权出让金获得收入的渠道，再加上耕地保护政策的约束，可供未来政府出让的建设用地将越来越少。这不但对城市化进程深化发展的资金需求和地方财政收入的可持续发展不利，而且随着土地供求关系的失衡，对于政府致力于调控房地产行业的健康发展也是不利的。如果在土地使用权到期后续期采用收税的方式来取代土地出让金，可以使地方政府每年从土地中获得稳定的财政收入，减少政府对土地财政的依赖程度。

2.在国有住宅建设用地土地使用权到期后确定续期期限上更加方便。通过收税的方式来获得土地使用权续期，由于税费是按年征收的，这样土地使用权人可以通过缴纳一年的税费来获得一年的土地使用权，也可以通过贴现的方式来缴纳多年的税费来获得多年的土地使用权。这样既减轻了土地使用权人的经济压力，也方便了土地使用权人根据自身情况确定土地使用权续期期限的长短。同时，政府也可以根据城市规划和社会经济发展状况来确定土地使用权续期时间长短，使土地资源能够得到有效配置，促进城市经济的发展。

3.行政管理成本降低，便于操作。将国有住宅建设用地土地使用权到期后续期的土地出让金的收取工作由国土资源管理部门和财政部门移交到税务管理一个部门。同时，一个城市的住宅建设用地使用权续期应缴纳的土地出让金标准在一定时期内可以相对固定不变，便于工作人员和人民群众对其的理解和掌握。

结语

不管住宅用地的自动续期是有偿续期还是无偿续期以及采用哪种计算方法和体系进行有偿续期的费用收取，已成为各级土地管理部门已经或者即将面临的问题，但是目前还没有一个切实可行、全国统一、便捷方法。因此，国家应当尽快制定出台相关配套的法律法规，使政府相关部门在住宅用地使用权期满后续期的问题有法可依，从而促进中国房地产市场的健康发展。

参考文献：

[1]崔永亮.住宅用地使用权自动续期有关问题之探讨[J].国土资源导刊，2007，(4)：71-72.

[2]徐小莉，刘永胜.浅析出让国有土地使用权的续期[J].黄冈职业技术学院学报，2006，(1)：79-82.

[3]陈志文.关于到期土地使用权续期的讨论[J].中国房地产导报，2002，(24)：11.

[责任编辑 魏杰]

收稿日期：2014-03-18

作者简介：朱文杰（1986-），男，江苏东台人，硕士研究生，从事土地资源管理研究。

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