城镇住宅建设用地使用权续期问题的研究

洪明东

（321000 金华市婺城区人民法院 浙江 金华）

我力图在本文有限的篇幅中介绍我国城镇住宅用地使用权续期的法律现状与缺陷、续期的必要性与相关问题，涉及的内容主要有续期的条件与期限、续期的收费标准、缴费时间点，以及续期是否有偿等。在本文中，我会介绍学界对这些问题的一些观点，并向大家展示我的看法。

我相信，续期制度能够更好地保障自然人的居住权，让更多人住得上房；续期制度的完善，对构建更加科学合理的房地产制度有着举足轻重的作用，对推进法制进步也有积极地意义。我衷心地希望续期制度能早日得到完善，让广大人民群众从中受益。

根据我国宪法第10条的规定，城市的土地属于国家所有。因此，城镇的私有房主并没有土地的所有权，只能享有房屋所占土地的使用权。因此，房屋所有权在有效结合土地使用权之后便形成了我国房地产的结构。这种房地产制度实现了土地使用权取得的开放化，使得我国每一个公民、法人或者其他民事主体都能够有机会从国家原始取得或继受取得土地使用权。

我国采取的是严格的房地产权一致原则，即所谓的“房随地走”和“地随房走”。为了充分利用土地资源，避免土地资源的流失以及更好地规范国内土地交易市场，按照我国相关制度的规定，可以通过出让、划拨两种不同的方式获取土地的使用权。然而，利用出让方式只能得到有限期限的土地使用权，这就带来了一个矛盾：土地使用权的受限制性、不完整性和房屋所有权的无期限性、完整性之间的矛盾。而住宅建设用地使用权续期能很好地解决这一矛盾。

民生在很大程度上会受到土地问题的影响，我国百姓的居住权益在很大程度上相关于住宅建设用地的使用权，为此，必须认真对待这一问题。对于住宅建设用地，当其使用权限到期后，必须充分考虑续期的可行性、期限、费用、方式，续期缴费的时间点等问题，而如何平衡土地使用权人和土地所有权人的权益是解决好续期问题的核心关键。

一、住宅建设用地使用权续期具有必要性

1.我国立法现状与缺陷

对于我国城镇住宅建设用地，我国主要通过《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和暂行条例》《城市房地产管理法》《中华人民共和国物权法》等详细说明和规定了其使用权的相关问题。要讨论住宅建设用地使用权续期是否必要，了解这些法律法规是必不可少的。

（1）《中华人民共和国物权法》。关于住宅建设用地，《中华人民共和国物权法》对其加以解释和说明，第149条明确规定，对于住宅建设用地，当其使用权到期后，使用权限自动续期。换言之，对于住宅建设用地，当其使用权限到期后，其上的建筑物以及其他附着物的所有权不发生变动，原所有权人仍保留其所有权。这样的法律规定无疑体现了以人为本的立法精神，切实保护了原建筑物所有人的所有权。但它也存在着缺陷和不足，物权法的规定不够详尽，让人心生疑虑：“自动续期”是否等价于无偿续期或者无限续期？对于住宅建设用地，当其使用权限到期后，采用何种方式续期，续期有无期限的限制？土地有偿使用趋势会不会改变？物权法对这些问题都没有作出相应规定。

（2）《城市房地产管理法》。关于土地使用权，《城市房地产管理法》对其做出了相关说明，第22条中明确规定，对于土地使用权，在出让合同中的使用年限结束后，如果土地使用者对该土地还要继续使用，那么申请续期的时间为合同约定时间的前一年；此外，如果出于社会公共利益的考虑需要将该土地收回，那么应该获得批准。一旦土地续期申请获得批准，那么需要对土地使用权重新签订出让合同，并且根据相应的规定支付出让金。根据出让合同，如果在土地使用权期满后，使用者的续期申请并未获得审批，或者使用者并没有在规定期限内提交续期申请，那么国家将无偿收回土地使用权。具体而言，土地使用权人申请续期要满足三个条件：①土地使用权人提出续期申请的时间必须是在土地使用权期限届满前的一年之内；②续期申请应得到有关部门的批准；③应按照有关规定再次缴纳土地使用权的出让金。

但是这一规定存在着很多缺点和不足：第一，“续期”的概念不准确。因为“续期”是指在维持原有条件的情况下让使用期限得以延长。如果续期时缴纳的出让金金额与土地使用权设立时的数额相同，这是续期；如果续期时缴纳的出让金按照续期时的市场价格计算，这是优先购买权的范畴了。我国现行规定明显属于后面一种情况。第二、“公共利益”的内涵和外延不确定。我国法律到目前仍未对“公共利益”这一法律概念做出清晰、明确的规定。第三、续期申请的权利主体不明。在实践中，城镇住宅的居民对地上建筑物所占土地的权利是民法上的准共有，适用按份共有的规则。这就产生了一个问题：住宅建设用地使用权到期后进行续期申请的权利主体是业主个人呢，还是业主委员会呢？

（3）《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和暂行条例》。关于土地使用权，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和暂行条例》对其做出了明确规定，在土地使用权到期后，国家将无偿获得土地使用权，以及土地之上的附着物、建筑物的所有权。在此过程中，使用者要将土地使用证上交给国家，并且按照相应的规定进行注销登记。此类规定有其自身缺陷和不足：第一，与民法所有权相比，该规定与其中的一般原理存在矛盾和冲突。处分、收益、使用和占有等权利均属于所有权，但这条规定却剥夺了建筑物所有权人的处分权。第二、显失公平。根据《暂行条例》，尽管土地使用权人在获取土地使用权时是无偿的，但是在对土地使用权进行收回时，需要在一定程度上补偿土地使用权人；出让取得土地使用权的使用权人不仅在取得土地使用权时要缴纳土地出让金，到期后也得不到补偿，地上建筑物、附着物被国家无偿收回。这明显有失公平。

2.住宅建设用地使用权续期的必要性

根据宪法的规定，我国土地所有权人是国家或集体，而非个人。在实践中就出现了房屋所有权、土地使用权与土地所有权之间的分离。但是因为房屋与土地存在着自然的紧密联系，我国采取了严格的房地产权一致原则，即所谓的“房随地走”和“地随房走”。这就引发了土地使用权的受限制性、不完整性和房屋所有权的无期限性、完整性之间的矛盾。

当前中国房价居高不下，许多国人倾尽所有去买房。关于土地使用权，在规定其期限时，如果这种规定限制了建设用地使用权、房屋所有权的期限，这可能引起国人的不安，影响社会的和谐与稳定。

允许住宅建设用地使用权的续期，能够切实地保护房屋所有权人、土地使用权人的切身利益，使上述矛盾得到一定缓解。对于住宅建设用地，允许其使用权续期，这也是“以人为本”精神的充分体现，同时也是法制进步的表现、社会发展的必然。

二、住宅建设用地使用权续期的几个重要问题

对于住宅建设用地，《物权法》规定在其使用权到期后可以进行自动续期，这只是一种原则性规定，规定中并未明确、详细的规定和解释自动续期的具体内容，比如续期是否有偿、办理的具体方式、收费的时间等，这导致社会各界都十分关心和重视使用权的续期问题，不利于财产关系的稳定。本文主要关注续期的有偿性、有期性和具体程序等三大方面，结合法学界的不同观点，针对住宅建设用地，阐述比较分析了使用权续期的相关问题。

1.续期的有偿性

根据《物权法》，对于住宅建设用地，当其使用权一旦期满，使用权限自动续期。但是自动续期是否意味着无偿续期？目前法学界有着不同的观点。

（1）学界观点。部分人主张“有偿续期”。乔新生提出，根据宪法的相关规定，城镇土地均为国家所有，而土地出让金的收取不仅是国家享有土地所有权的重要体现，同时也与宪法的相关要求相符。如果续期是无偿的，这是一种变相的土地私有化，是与我国宪法背道而驰的。茅开城提出了较为公平合理的土地续期出让金的标准，可见茅开城先生也是赞成有偿说的。

部分人主张“无偿续期”。马天柱认为，对于住宅建设用地，在土地使用权届满后，如果将土地续期出让金的缴纳作为续期的前提条件，那么权利人的负担必然会增大，这与《物权法》的立法初衷完全相悖。此外，社会情势的变化、经济的发展使得计算土地续期出让金的标准由多因素决定，如果坚持有偿续期，不但会使物权法普遍适用、让惠于民的立法目的难以达成，也会引起不必要的麻烦。刘连凯认为，对住宅型用地使用权应无偿续期，而非住宅建设用地使用权的续期应是有偿的。

（2）续期应有偿。有偿说和无偿说都有着充分的法理依据，我认为，住宅用地使用权无偿续期是不合理的。一方面，虽然无偿说在社会公众中有较多的拥护者，但这只能表示这符合这部分人的利益诉求，不能作为无偿说正确的理由。另一方面，从理论上讲，法律解释首当适用文理解释，文理解释不能时才考虑论理解释。法条中出现的“自动续期”应是在维持原有条件的基础上实现期限的延长。可见，续期并非无偿。学界马天柱先生、刘连凯先生所作出的论理解释，在文理解释合理明确的情况下是不能站住脚的。

续期有偿是合乎我国当前国情的：第一，从法条出发，“自动续期”不等于无偿续期。正如梁慧星先生所说：“续期”应是在维持原有条件的基础上实现期限的延长。既然土地使用权是有偿取得的，那么土地使用权的续期也应当有偿。第二，从社会公平的角度出发，如果续期是无偿的，这显然就成了一种变相的土地私有化，这不仅违背了《中华人民共和国宪法》的基本要求，还会造成土地兼并、国内土地交易市场秩序混乱、稀缺土地资源浪费等严重后果。这时的物权法，房屋所有权人享有等同于所有权的土地使用权，可以预见在金钱利益的驱动下，炒房囤房会愈演愈烈，房价直线上升。这就会导致社会贫富两极化现象极端严重，许多国人倾尽一辈子的积蓄都买不起房的现象，长此以往，必然会加剧社会矛盾，造成社会的动荡。

综上所述，我认为续期具备有偿性，无偿续期是不符合人民的利益，不符合国家利益的。

2.续期期限问题

（1）学界观点。对于续期后土地使用权的期限，目前学界尚未达成共识。梁慧星在《中国物权法草案建议稿》、王利明在《中国物权法草案建议稿及说明》均未提及续期后土地使用权的期限问题。在《物权法条文说明、立法理由及相关规定》中，全国人大法制工作委员会结识了物权法对此未作规定的原因是考虑到了续期申请的成本与社会的和谐稳定。崔建远教授认为自动续期后的新地上权存续期间应与原存续期间相当。有的学者认为续期前应当对该建筑物的安全使用年限进行评估，使用年限的上限为70年。有些学者提出应该根据统一规定设定续期的期限，按照我国相关法律的规定，居住用地的最长期限为70年。

（2）我的观点。我认为自动续期后土地使用权的期限，应以续期至建筑物初始价值功能自然丧失时为限。这样做好处很明显：一方面照顾了权利人的建筑物使用权，另一方面使国家得以减少为收回建筑用地使用权而支付的补偿，这为国家减少了两重损失：一是补偿费用的支出；二是如果地上物对国家毫无价值时，拆除地上物所支出的费用以及期间的利益损失。

3.续期的程序

续期要得到切实地实施，就必须有一个完整、合理、有效的程序。要解决好续期程序问题主要就是要解决好续期的启动条件问题、续费时间点问题两大难题。

（1）续期的启动条件。自动续期需要满足一定的条件，但续期的条件究竟是什么？学界对此尚无统一的看法。有的人认为自动续期的前提和条件是住宅建设用地土地使用权到期时依然存在建筑物。也有人提出，对于住宅建设用地，一旦其使用权限到期，那么便可自动续期。上述两种观点的不同就在于自动续期是否要求地上建筑物的存在。

我赞同前一种观点，即自动续期的前提和条件是住宅建设用地土地使用权到期时依然存在建筑物。原因有两点：一是，对于地上建筑物，其具有无期限的所有权，而对于土地本身，其存在有期限的使用权，为解决两者存在的矛盾才设立了续期制度，而住宅建设用地土地使用权到期时已经不存在任何的地上建筑物，那么自然也就不存在上述所说的矛盾，在这种情形下，续期是无意义的。二是因为这样的规定可以极大程度地激励权利人在土地使用权存续期间届满前翻修或者维护老、旧、破的建筑物，从而达到物尽其用、最大限度避免资源浪费的作用。

（2）续期缴费时间点的问题。对于城镇住宅建设用地，在其使用权限到期后，如果要进行续期，那么必然需要确定续期费用缴纳的时间点，此即“续期缴费时间点”。通常情况下，只存在一个续期缴费时间点，然而相关观点主要有两个：其一，土地使用权续期之时；其二，签订原土地使用权出让合同之时。

前一种观点认为续期缴费时间点为续期之时，支持此观点的人认为，应该按照《城市房地产管理法》《土地管理法》中的相关规定确定续期缴费时间点的相关问题。在《城市房地产管理法》中，其第 22 条第一款明确规定，如果土地使用权被批准续期，那么需要对使用权出让合同进行重新签订，并且根据相关规定进行出让金的缴纳。显而易见，续期后要进行土地使用权出让合同的重新签订，那么必然无法再沿用原合同。

后一种观点认为续期缴费时间点为签订原土地使用权的出让合同之时，支持此观点的人认为需要通过《物权法》区分开非住宅区、住宅的续期问题，对于住宅建设用地，规定使用权的自动续期，该做法的目的是自动延续原土地使用权的出让合同，可以沿用原合同中相关条款的规定，比如出让期限、出让金等，不需要再进行新合同的重新订立。

我认为，续期缴费时间点应以续期时为佳。虽然两种观点貌似都很有道理，但前种观点依据《物权法》关于“自动续期”的规定，但这个规定太过原则化，难以从中看出对续期费用时间点问题的具体规定；《城市房地产管理法》《土地管理法》做出了更加明确、清楚的规定，以此作为依据更为可靠。

三、续期制度完善的建议

不容否认，我国的续期制度相对不完善，甚至只有《物权法》上“自动续期”的原则性规定。对于地上建筑物，其具有无期限的所有权，而对于土地本身，其存在有期限的使用权，而续期制度则有利于解决两者存在的矛盾，可以为我国房地产业乃至整个市场经济健康发展保驾护航，是保障公民合法财产权益的有力制度。可以说，我国的续期制度亟待完善。

但任何一个科学、合理、有效的续期制度并不是一蹴而就的，摸石头过河的过程总是磕磕绊绊的。为更快、更好地建立起一个科学、合理、有效的续期制度，我认为可以从以下三个方面着手：

第一，开展试点工作。法学是一门社会科学，法律存在的意义就是要运用到社会生活实践中去。理论上好的法律不一定是好法，社会反响好的法才是真正的好法。开展试点工作，可以以实践的方式发现制度的缺陷和不足，而且这些缺陷、不足也不至于产生大范围的负面影响。

第二，汲取别国相关立法的成功经验，并运用于法律实践中去；总结别国的失败教训，使我们能安全趟过雷区，少走弯路。比如德国、日本、台湾地区，相信同为大陆法系的他们能为我国法制建设提供积极、有意义的借鉴。

第三，借鉴我国已有的类似经验。无论是个人的进步，还是社会的进步、法制的进步，都需要自己以前的成功和失败，只有继往，才能开来！

四、 结语

关于住宅建设用地，土地使用权续期问题在很大程度上影响着人们的切身利益，影响着我国未来的经济发展，影响着社会的和谐稳定和国家的安定团结，因此必须审慎对待。关于到期后的土地使用权，后续问题的解决主要是有效平衡土地使用权人、国家之间的权益，力争让双方都能得益并且最大程度地得益。我相信，城镇住宅建设用地使用权到期后的续期是有必要的，这个续期应当是有偿有期限的；我相信，完善好续期制度，对于构建更加科学合理的房地产制度有着举足轻重的作用，对于我国法制的完善和进步也有着非常积极的作用。