对河南省征地中农民土地权益保护的几点思考

王晓琳+王文元

摘要：在河南省城镇化的发展进程中，征地逐渐增多，但由于土地征收制度的缺陷和执行力度的不足，农民的土地权益经常受到侵害，影响农村的进一步发展。因此，保护农民合法的土地权益迫在眉睫，从河南省土地征收制度的现状出发，分析河南省征地中农民土地权益保护存在的问题，进而提出可行性的对策建议。

关键词：河南省；征地农民；土地权益；保护对策

中图分类号：D92文献标志码：A文章编号：1673-291X（2014）18-0317-02

征地即土地征收，是指国家为了满足社会公共利益的需要，根据有关权限和法定程序，强制性地将农民集体所有的土地转化为国有土地，并对农民集体经济组织和农民实行一定经济补偿的行政行为。征地三个特征：政府主导、用于公共目的、合理的补偿。土地权益是农民基于土地所享有的基本权益，具体包括经济权益（土地承包经营权、征地补偿权）、政治权益（知情权、参与权、表达权、监督权、司法救济权）、社会保障权（就业保障权、医疗保障权、养老保障权）。

一、河南省征地中农民土地权益保护的现状

（一）河南省征地中农民土地权益受到的侵害

随着河南省城镇化进程的迅速发展，用地需求的持续增加，征地逐渐增多，导致农村土地大量被征用，失地农民逐渐增多。以河南省为例，据不完全统计，1986—2005年十九年间，年征农地30万亩，共计达600万亩，失地农民人数达840万，河南省失地农民的边缘化阶层已经形成。根据河南省社会经济发展目标要求，全省十一五期间每年需要新增建设用地约30万亩，这意味着每年新增失地农民40多万[1]。

（二）河南省征地中农民土地权益保护的成效

2009年，河南省人民政府公布实施《河南省征地区片综合地价标准的通知》规定了全省征地区片综合地价的标准，并在2012年进行了修订。在补偿价格上，全省最高的是平顶山市卫东区平均区片价为98 751元/亩，全省最低的是洛阳市嵩县平均区片价为30 518元/亩，全省的平均区片价为42 407元/亩。在费用分配上，土地补偿费20%归农村集体经济组织，80%归被征地的农民，一定程度上维护被征地农民的权益，实现了征地过程的和平过渡。但从保护农民土地权益的力度上来看，仍需要进一步完善。

二、河南省征地中农民土地权益保护存在的问题

（一）政府垄断土地财政，农民处于弱势地位

河南省于1999年实行《土地管理法》办法，2009年公布实施《河南省征地区片综合地价标准的通知》。虽经几次修订，但未触及征地制度的根本，即政府对征地和转用市场的垄断状况。河南省强征地现象较为严重，河南省以经济开发区的名义，从1992年来建立了27个省级以上（含省级）开发区，80%用的是农村集体土地。在征地过程中，地方政府有双重属性：权力主体和经济利益主体，依靠行政权力从农民手中低价征收土地，高价转手开发商，获取丰厚的土地差价作为当地政府的财政收入，即土地财政。强权政府使得弱势的农民失去了稳定的土地经营权，影响农业的正常发展。

（二）土地征收的程序不规范，农民的政治权益受损

党的十八大报告中指出：“凡事涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意，要切实保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权。”但由于农民组织化程度低、维权意识差、法律认识不足，加上利益表达机制、司法救济制度缺乏，在河南省实际的征地工作中，被征地农民往往处于信息极不对称的非均衡状态的弱势端，知情权、参与权，表达权、监督权、听证权、司法救济权未得到合理的保障。

《土地管理法》办法规定征地补偿安置方案公示后，听取被征地农民的意见，但是公示征求意见程序只是作为象征性的流程被放在确定实施的方案之后，实质上，被征地人对征地决定没有参与权、表达权。《河南省征地补偿标准争议裁决办法》规定当事人对征地补偿标准有争议的，应当向省辖市、县（市）人民政府申请协调解决。但是法律知识的缺乏和巨大的交易成本，往往使农民望而却步。《河南省征地区片综合地价标准的通知》更是对被征地农民的权益只字未提，征地区片综合地价的确定完全取决于政府的行为。

（三）补偿费用偏低和收益分配不合理，农民的经济权益无法维护

根据《土地管理法》规定，征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等。河南省的土地补偿具有行政强制性，并不是以市场价为依据进行补偿的。河南省征地区片补偿均价为42 407元/亩，是政府基于农业经营收入进行估算的，没有以市场为导向进行合理估算，所以制定的补偿费用偏低，一定程度上损害了农民的经济利益。

土地增值和土地补偿存在巨大差距，在征地中，土地增值收益被处于垄断地位的政府占有，原土地所有者农民却无法得到。土地增值收益在农民、地方政府和集体经济组织之间分配不合理，征地补偿费用在农民、集体经济组织和乡镇政府之间的不合理分配进一步侵害了农民的经济利益[2]。

（四）农村社会保障制度不健全，农民的社会权益得不到保障

河南省对征地的农民往往采取一次性货币补偿的办法，忽视了被征地农民的就业、社会保障安置。一方面，土地被征收，农民失去了拥有土地所能带来的社会权益（就业权和社会保障权）；另一方面，由于城乡分割的二元经济结构制度，农民和市民享受不同的待遇，在就业、社保上，被征地的部分农民往往游离于城市社会保障体系之外，这就使得失地农民处于两难境地，进而影响农村经济的发展和社会的稳定。

三、河南省征地中保护农民土地权益的对策

（一）政府履行服务和监管的职能，培育农民成为土地市场的主体

打破政府对农地转用市场的垄断状况，转变政府在土地市场中的职能，强调服务和监管职能。改变强权政府和弱势农民的现状，转变在征地过程中地方政府作为经济利益主体的行为，切断对土地财政的依赖，仅保留地方政府在土地市场的服务和监管职能，积极完善和创新土地市场的服务体系和监管体系，促进征地中土地市场的合理化发展。

建立和健全农地向非农地转换的土地市场机制，完善土地交易规范，建立起有序、合理的土地流转市场，明确农民在征地过程中对原有土地的使用权、转让权、收益权。在国家、地方法律法规的范围内，可适当放开农村集体土地的二级交易市场，让土地开发商和农民或农民经济组织进行直接的交易，让农民真正成为土地市场的主体，获取土地的主要转让收益，规避政府的中间牟利。

（二） 规范征地程序，建立农民参与机制和利益代表机制，维护农民的政治权益

严格规范征地程序，实现征地过程的透明化，可对相关内容进行提前公告，确保农民的知情权。让土地权利人在征地调查、补偿费用的协商及分配等环节通过听证会等方式参与进来，实现参与权、表达权和监督权。培育农民合作组织或农民协会等非政府机构，增强组织性和谈判能力，切实代表和维护被征地农民的政治权益。对失地农民采取无偿司法援助，减免诉讼费用，免费提供法律咨询，指导维权措施等方式，实现失地农民的合理诉求。在对待处在复议期间的征收行为时，应当停止征地行为，避免矛盾的恶化升级。

（三） 以“市场价”为补偿基准，合理分配土地收益，保障农民的经济利益

根据河南省的征地状况，应在合理范围内实现土地增值收益在农民中的分配，实行“以土地市场价为基准，以土地增值收入为幅度收益”的征地补偿机制，即以市场价对失地农民进行补偿，同时对土地的增值收入进行部分返还失地农民。对于用于纯公益性项目的征地，土地增值收益归国家所有；对于准公益性项目证地的增值收入，70%归国家，30%返给失地农民；对于开发性项目征地的增值收入，30%归国家，30%归地方政府和农村集体经济组织，40%可返还给农民。这样，就可以保证政府和失地农民的经济利益双赢，同时也适当规避了政府和开发商的寻租行为，节约了交易成本。

（四） 完善失地农民保障制度，强化技能培训，营造良好的就业和社会环境

目前，河南省失地农民的社会保障制度正在完善中，在最低生活保障、养老保障、医疗保障方面都有了基本的规定，一定程度上维护被征地农民的权益。政府在就业方面采取市场化战略，鼓励失地农民自主择业，但由于失地农民的文化知识水平有限等因素的限制，找到的工作处于社会最低端，导致心理和生活处在城市的最边缘。因此，推动非物质化的就业援助和社会保障势在必行。加大对失地农民的职业技术培训，构建城乡一体化的劳动力市场体系；设立失地农民就业保障基金，为失地农民学习技能培训和获取就业信息提供资金支持；建立企业和失地农民的提前技术对接，实现定向培训与定向就业，为失地农民营造良好的就业和社会环境。

参考文献：

[1]吕琳.城市化进程中被征地农民权益保护研究——以河南省为例[J].法制与经济，2009，(1)：132-133.

[2]冯双生.中国征地中农民权益受损及保护问题研究综述[J].农村经济与科技，2012，(10)：65-67.

[3]靳红.河北省征地中农民土地权益保护研究[J].经济视角，2013，(9)：92-93.

[责任编辑 魏杰]

收稿日期：2014-03-18

作者简介：王晓琳（1991-），女，河南滑县人，硕士研究生，从事区域发展与生态经济研究；王文元（1992-），男，河南滑县人，本科，从事信息与计算科学研究。

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