民法典编撰背景下住宅建设用地使用权“自动续期”法律问题研究

徐贞兰

贵州大学法学院

一、住宅建设用地使用权续期现行立法规定

（一）建设用地使用权续期立法规定之分析

我国建设用地使用权相关法律法规主要有：1.《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）规定了最高出让年限；到期后土地使用权消灭，土地上附着物国家无偿取得；依申请重新签订合同缴纳出让金方式续期。2.《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《房地产管理法》）规定：到期后依申请续期，政府除为公利需要收回外应批准；程序上重新签订合同并缴纳出让金；未规定土地上附着物归属。3.《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）将住宅非住宅建设用地使用权区分，住宅为自动续期，非住宅为依法律办理；土地上附着物采约定优先，无约定按法律法规办理。

我国的建设用地使用权续期制度由以上三部法律法规形成，《暂行条例》为旧法，与《房地产管理法》及《物权法》冲突部分无效。故建设用地续期制度包括：1.住宅建设用地土地使用权出让最高年限为七十年；2.非住宅建设用地期满后依申请续期，重新签订合同并缴纳出让金；3.非住宅建设用地使用权期满后土地附作物的归属约定优先。非住宅建设用地使用权规定较完善，住宅建设用地使用权的续期规则规定不一，应对法律适用问题探讨以便确立续期规则。

（二）住宅建设用地使用权续期的法律适用问题

《房地产管理法》规定建设用地使用权依申请有偿续期，《物权法》规定住宅建设用地使用权自动续期。二者规定不一，应解决法律适用问题，同时也是本文讨论的前提条件。

杨立新认为《物权法》为全国人大通过的基本法，而《房地产管理法》为全国人大常委会通过的普通法，应适用《物权法》之规定。

王利明认为保护住宅建设用地使用权人是《物权法》规定自动续期的目的，应有利溯及既往①。《房地产管理法》适用对象解释为非住宅建设用地使用权，从这个角度二者不存在冲突，无必要专门探讨。

渠涛基于物权法的射程范围、调整对象及现行法中是否有对续期另行收费的规定认为在私法领域适用自动续期规则，《房地产管理法》在收费方面适用。

自动续期已为学界共识，仅理由存在差异。笔者认为，《物权法》与《房地产管理法》为同一位阶法律，后者为新法。依有利溯及既往及《物权法》为特别规定较可取。

二、住宅建设用地使用权“自动续期”的理论探讨

住宅建设用地使用权为自动续期，然相关法律未具体规定，引发学界讨论。期满后无需申请自动续期不言自明，争论的主要问题：自动续期应为有偿还是无偿；若为有偿则收取费用标准及方式；续期后应缴费而未缴费的法律后果；续期的期限问题；续期次数问题；商住一体房和商改房的续期规则及认定。

民法典编撰背景下基于民法典的私法、实体法的特性，本文主要研究是否收费及续期期限问题，其余程序问题、收费标准、法律责任及房屋认定问题应交其他法律法规规定。

（一）关于“自动续期”的有偿与无偿问题

1．有偿续期

杨立新、袁志锋、王林清、高圣平、朱广新、孙煜华、孙良国、王利明均认为应有偿续期。主要理由包括：第一，从文意解释、体系解释角度，均无法解释出无偿的意思；第二，无偿续期侵害国家土地所有权，变相将土地私有化，混同使用权与所有权；第三，存在使用权少于70年的情形，无偿违背公平，违反宪法对合法私有财产平等保护原则；第四，土地利用效率低；第五，会导致房地产市场不稳定。

2．无偿续期

孙宪忠、苟正金认为应无偿续期。主要理由包括：第一，我国土地所有权建立法律思想是“均享地利”而非政府通过出让土地使用权收取租金，不应反复收取土地使用出让金；第二，我国房地产价格高，购买房屋时已经支出大量资金，再收费使业主负担过重，不利社会稳定；第三，住房有社会福利性，城市房价过高，居民难以买房。第四，稳定的房屋所有权需无偿续期保证。

（二）关于“自动续期”的期限问题

1．建筑物可存续期间

袁志锋、渠涛、苟正金、张力认为应当以建筑物的存续期间作为续期的期限。主要理由包括：第一，根据“房地一体”的原则，房屋不可能为空中楼阁，只要房子在使用，土地使用权就应存续，这样可契合房屋所有权作为恒久物权的特征；第二，自动续期应解释为建筑物的存续期间或可存续期间，否则会使国家所有权虚化；第三，建筑物均有一定的使用年限，危房还危害公共安全；第四，契合现行相关立法的指导思想、续期规则的变迁规律及现今的政策要求，有利于减少各界非议且顺应居民的习惯。

2．无期限

杨立新认为一次取得永久使用是自动续期的核心价值，以保障城市居民的居住权并安居乐业，有恒产者有恒心。孙宪忠认为土地所有权为国家所有，民众拥有的为使用权，因房屋所有权具有永久性，应保证民众土地使用权的永久性。

3．其他观点

王利明从体系解释看，永久续期与土地所有权冲突；从文义解释和目的解释看，《物权法》第149条规定无永久续期内涵；从社会后果角度，永久续期在一定程度上导致资源不平衡分配。应考虑房屋的使用年限、房屋用途转化可能性及征收等，在50至70年之间具体确定。朱广新认为可完全依初始订立的合同确定，即首次约定的使用期限与续展的期限相同。

三、结语

（一）“自动续期”应为有偿续期

从对学界观点的梳理可发现较多学者支持有偿续期，笔者从以下几个角度思考认为自动续期应为有偿。

第一，依法律解释的规则无法得出自动续期为无偿续期的结论，有偿续期是更为合理的说法。其一，从文意解释看，自动续期强调的是到期后，无须外力去履行一定的手续既可以达到续期的效果，自动续期是与依申请续期相对而言的，强调的是一种无须程序的自发性，并没有无偿的意思。其二，从体系解释看，建设用地使用权续期制度由《暂行条例》、《房地产管理法》、《物权法》三部法律形成。《暂行条例》、《房地产管理法》均规定为有偿，而《物权法》未对是否有偿做出明确规定。将住宅与非住宅建设用地使用权区分，是基于区分所有权建筑物业主众多，依申请续期难以操作，为减少程序负担。第一款规定住宅建设用地使用权为自动续期，第二款规定非住宅的建设用地使用权为依法律规定办理，即《房地产管理法》第二十二条，提前一年申请并重新签订土地使用权出让合同缴纳土地出让金。故而将“自动续期”解释为有偿续期更为合理。

第二，有偿续期符合我国土地制度。其一，从土地所有权看，国家是建设用地所有权人，有权将住宅建设用地使用权出让或划拨。出让有偿，若在期满后无偿自动续期则会损害国家的这一权利，与我国土地制度不符。其二，从土地使用权的取得看，土地所有权归国家或集体，个人仅有使用权，住宅建设用地使用权一般为有偿，仅划拨为无偿及宅基地使用权作为一种保障农民的基本权利的福利性制度为无偿。故住宅建设用地使用权续期一般情况下应为有偿。

第三，有偿续期更有利于维护社会公平及稳定。历史的原因导致我国存在着如温州、青岛等地的住宅建设用地使用权少于70年，缴纳的土地出让金也因年限短而相对较低，若到期后全部都无偿自动续期，将导致不公平、混乱。当然也有学者提出将不足70年的，通过补缴出让金的方式解决，然市场经济发展物价发生变化，确定补缴金额耗费成本较高，不可行。故采有偿自动续期更可行。

（二）“自动续期”期限应为建筑物的可存续期间

从第二部分对学界观点的梳理可以发现较多学者支持以建筑物的可存续期间作为自动续期的期限的观点，笔者从以下几个角度思考认为“自动续期”的期间应明确为建筑物的可存续期间。

第一，从性质上看，住宅建设用地使用权为用益物权，续期应有期限。作为限定物权具有期限性，仅法律明文规定为无期限的宅基地使用权除外。住宅建设用地使用权应当遵循用益物权有期限性的性质。

第二，从我国土地制度看。国家是建设用地所有权人，法律对出让年限有规定，若期满后自动续期为永久性权利会损害国家所有权，与我国土地制度不符。自动续期应有期限限制。

第三，以建筑物可存续期间为限更契合“房地一体”原则。房屋不可能为空中楼阁，须依附土地存在，由于该目的，在规定最高年限时主要考虑因素是房屋和人的预期寿命。土地使用权未到期时建筑物毁损，可修复重建。而到期后，若房屋存续，为保护房屋所有权应自动续期，续期期限以建筑物的可存续期间为限，这符合“房地一体”原则，更符合生活习惯及观念，易于接受。

第四，以建筑物可存续期间为限有利于公共安全。建筑物均有一定的使用年限，若续期无期限，可能会导致居民不断修缮危房达到延期目的，危害公共安全。以建筑物可存续期间为续期的期限有利于待房屋到了使用年限后通过收回土地使用权，以拆除危房，维护公共安全。虽对于危房的认定及评估成本较高，但这同时有利于公共安全是有必要的。

注释

①一般而言法不溯及既往,但当新的法律规定减轻行为人的责任或增加公民的权利时新法可以溯及既往.