我国住宅建设用地使用权续期问题研究

姜海颖

（西南政法大学 民商法学院，重庆 401120）

对于绝大多数人来说，房屋是安身立命之本，为了购买它甚至耗费了毕生的积蓄，应当受到保护。但是，伴随着2009年青岛阿里山小区以及2016年温州鹿城区的住宅建设用地使用权期满，但不知如何续期这一问题的出现，人们逐渐意识到自己的房屋同样面临着使用权期限届满续期的风险。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）规定了“房地一体主义”，于是有人担心一旦住宅建设用地使用权期限届满而续期不能，将会丧失使用权，进而失去对房屋的所有权，还害怕即便成功续期，房屋所有人也可能会承担高额的续期费用。

一、我国住宅建设用地使用权续期问题悬而未决

本部分拟通过对我国现行立法的梳理，揭示我国住宅建设用地使用权续期亟待解决的问题。

（一）现行立法梳理

国务院1990年颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）规定了以下几点内容：第一，第12条规定了居住用地使用权出让最高年限为70年；第二，第40条规定了土地使用权期满后，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得；第三，第41条规定土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。相关政府部门认为需要续期的，可以重新签订土地出让合同。《暂行条例》中的“城镇国有土地”是指“市、县城、建制镇、工矿区范围内属于全民所有的土地”，与现行《民法典》上的“建设用地”等同。因此，《暂行条例》中“城镇国有土地使用权”的续期规则实际上是我国最早的住宅建设用地使用权续期规则。

1995年的《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《房地产管理法》）第22条对土地使用权期满续期的问题进行了更为细致的规定。第一，增加了土地使用者申请续期的时间要求，即“应当至迟于届满前一年申请”；第二，限制了相关政府部门对申请续期的自由裁量权，提出“除了根据社会公共利益需要收回土地的，都应当对续期申请予以批准”；第三，经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同并按规定支付出让金；第四，规定了土地使用者未申请续期或者虽申请续期但未获批准的后果，即“土地使用权由国家无偿收回”。此后，尽管《房地产管理法》已经过四次修正，但对该条的规定内容一直没有变化。

从以上立法来看，包括住宅建设用地使用权在内的国有土地使用权续期模式大体可以概括为有偿申请续期。

2007年的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）则作出了不同规定。《物权法》用“建设用地使用权”代替了“城镇国有土地使用权”这一表述，并在第149条将“建设用地使用权”分为“住宅建设用地使用权”与“非住宅建设用地使用权”，特别在第1款指出前者期间届满的，自动续期。2021年1月1日，伴随着《民法典》的实施，《物权法》被同时废止。虽是如此，但《民法典》第359条仍沿袭了《物权法》第149条的规定，同时在第1款后增加规定了“续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理”。

（二）存在的问题

1.法律依据多元且有冲突

从上文可以看出，目前我国住宅建设用地使用权续期规定散见于多部法律法规，但法律之间存在冲突。由于《暂行条例》的相关内容被《房地产管理法》所囊括并进行了修改，且是旧法，暂且可以不予讨论，所以集中的矛盾还是体现在《房地产管理法》和《民法典》之间。《房地产管理法》规定了土地使用权续期的统一模式是有偿申请续期，而《民法典》特别区分了住宅建设用地使用权和非住宅用地使用权，并规定前者是自动续期而后者依照法律规定办理。显然，《民法典》所指的自动续期与有偿申请续期是有区别的，应该以何者作为解决住宅建设用地使用权续期问题的依据成了首要问题。

2.续期条件模糊

《房地产管理法》与《民法典》之间的冲突及适用问题带来的是续期模式的不确定，学界虽普遍推崇《民法典》所规定的自动续期模式，但该模式仍存在着许多问题。《民法典》第359条第1款只是简单规定了“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理”，并没有正面回应续期是否收费这一问题，而对收费标准如何以及续期有无其他条件等，则全然没有规定。

3.续期期限与次数不明

除了续期条件模糊外，对于住宅建设用地使用权是无限续期还是拟定一个固定的续期期限，抑或是将不同建筑物剩余使用寿命作为续期期限，以及续期的次数是一次、多次还是无限次，法律都没有规定。这必将给法律执行与司法审判带来困难。

4.未成功续期的法律后果尚存立法空白

尽管《民法典》规定了自动续期，但这并不意味着所有的住宅建设用地使用权都能成功续期。首先，住宅建设用地使用权是物权，权利人当然有权自愿放弃该权利；其次，若有其他客观续期条件限制，就会存在不满足这些条件的情况。这两种原因都将导致住宅建设用地使用权不能续期。未成功续期的法律后果为何，《民法典》并未规定，存在明显的立法空白。

立法不明，将导致实践中无法可依，各地只能在问题出现的时候临时制定对策，而这些对策又势必不尽相同，容易造成司法适用的混乱。

上述问题在物权法时代已经显现。2009年青岛市国土资源局采取“挂账”方式，对于建设用地使用权期满的住宅，既不补交费用，也不办理续期，只在土地使用证上注明“土地到期，如何续期由国家规定”，不影响住宅的正常居住和交易功能，但交易双方需签订土地使用权到期的知情书。其后，对于2016年温州鹿城区住宅建设用地使用权续期问题，国土资源部在与住建部会商后致函（《国土资源部办公厅关于妥善处理少数住宅建设用地使用权到期问题的复函》）浙江省国土资源厅，根据《物权法》第149条规定以及保护公民财产的精神，提出在尚未对住宅建设用地使用权到期后续期作出法律安排前，可按照“两不一正常”的过渡性办法，即不需要提出续期申请，不收取相关费用，正常办理交易和登记手续。笔者本希望《民法典》能对这些问题作出妥善回应，但也许是由于住宅建设用地使用权续期问题关涉千家万户，许多问题仍待进一步调研，目前的立法时机尚不成熟，因此立法者的表述较为迂回。如此规定看似妥帖保守，但无法为住宅建设用地使用权提供稳定的保障机制，使产权人处于惴惴不安的境地。

但《民法典》第359条第1款的规定也有其意义：第359条第1款第一句支持了《物权法》关于自动续期的规定，明确了立法的态度；后一句则将续期收费这一事项交由未来的法律、行政法规解决，反映了立法的追求。因此，本文尝试立足于《民法典》和我国国情，对我国住宅建设用地使用权续期的条件、续期的期限和次数，以及未成功续期的法律后果展开讨论，以期构建一套完整的续期制度，为后续立法提供参考。

二、我国住宅建设用地使用权续期条件构建

首先需要解决的是我国住宅建设用地使用权成功续期需要满足何种条件的问题。

（一）续期应否申请

如前文所述，由于现行《房地产管理法》和《民法典》对于续期应否申请的规定存在冲突，学界也存在两种不同的看法。

1.续期应当申请

少数学者认为，我国住宅建设用地使用权续期也应当按照《房地产管理法》的规定，即住宅建设用地使用权人应当在使用权期满前向相关政府部门申请续期，由政府部门审批是否准许续期。

2.续期无须申请

多数学者则认为我国住宅建设用地使用权续期应当遵循《民法典》自动续期的规定。所谓“自动”，指主动，不凭借人为的力量。自动续期意味着程序的免除，即使用权人无须向政府部门申请，也无需经过政府部门的审批，无须重新签订土地出让合同，即可续期。

3.本文观点

本文赞同多数学者的观点，即我国住宅建设用地使用权续期无须经过申请，而是自动续期，这一选择相较于《房地产管理法》的申请审批模式更为优越，也充分体现了住宅的居住属性，更能保障广大人民的利益。《物权法》起草者之一姚红就提到，“常委会审议室内稿时，有的委员提出住宅建设用地使用权涉及上亿老百姓，到期后大家都去续期，若一个一个申请，队都排不过来，物权法应有更方便老百姓的办法。因此，《物权法》修改为自动续期。”［1］从《民法典》沿袭了《物权法》第149条的规定也可以看出，现今立法者的态度并没有改变。

同时，从法律效力位阶的角度考量，《民法典》中的住宅建设用地使用权续期规则属于特殊规定，且《民法典》由全国人民代表大会制定，其效力应当高于《房地产管理法》，因此我国住宅建设用地使用权续期理应适用《民法典》关于自动续期的规定。

（二）续期应否缴费

续期应否缴纳费用是续期条件的焦点问题，对此学界争议已久，主要存在以下几种观点。

1.待定说

《物权法》草案稿曾规定，“建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用费。续期的期限、土地使用费支付的标准和办法，由国务院规定”。但立法者最终考虑到收费关乎广大民众的切身利益，认为“如何科学地规定建设用地使用权人届时应当承担的义务，目前还缺少足够的科学依据，几十年后，国家富裕了，是否还要收土地使用金，应当慎重研究，物权法以不作规定为宜”［2］。少部分学者对此表示赞同，认为续期收费问题仍待进一步研究［3］。

2.无偿说

无偿说指续期无须缴纳任何费用，该说以孙宪忠教授为代表。他们从文义解释的角度，认为《物权法》规定的“自动续期”即无条件的续期，自然不必补交费用。孙宪忠教授还为论证这一观点提出两个要点：一是从社会主义国家土地所有权建立的法律思想的角度看，国家土地所有权是为了实现社会主义的“均享地利”，不应该再次向使用权人收费；二是从土地价格的角度来看，我国城市房地产价格已经超过了世界上大多数国家，因此也不应该一再收取土地出让金［4］。程雪阳教授则提出“无偿续期70年说”，主张住宅建设用地使用权（无论何种年限）应自动无偿续期一次，期限以70年为宜。但续期的70年届满后，原则上应当再重新缴纳一次土地出让金［5］。程教授的观点应属折中的无偿说。

3.有偿说

有偿说是多数学者的主张。与无偿说相对，有偿说指续期需要缴纳费用，但对于缴纳何种费用，存在不同观点。有学者认为住宅建设用地使用权续期应再次缴纳土地出让金，征收标准可以比照当初土地出让价格按年征收；对于高出土地出让价格的增值部分，应当征收房地产税［6］。也有不少学者主张以收税的方式代替收取土地出让金。刘莘教授认为，“续期后国家收取经由精算师测算的较为低廉的持续性税收，让国家财政收入长流不断，而百姓亦能够承受。”［1］杨立新教授还以70年为届，主张对于期限为70年的住宅建设用地使用权，70年期间届满后不再缴纳出让金，而是缴纳土地使用税［7］8。

4.本文观点

本文认为，待定说不可取。由于有一批为期20年、30年和50年的住宅建设用地使用权存在，其届满续期问题是已经发生且将来会陆续发生的问题，亟待解决。科学的方法也将为解决后续数量庞大的70年住宅建设用地使用权的续期问题提供示范。历史经验表明，如果问题在萌芽状态能得以解决，那么交易费用和行政成本都更低，否则会积重难返。《民法典》第359条已经反映了后续立法准备解决这一问题的决心，如今恰恰是完善住宅建设用地使用权续期规则的最好时期。

续期收费问题的产生与我国独特的土地制度密切相关，其解决办法也要立足于此。《宪法》第10条规定城市的土地属于国家所有，其他组织和个人仅享有使用权，这是我国社会主义土地公有制的基础。土地公有制的目的在于由国家统一管理和调配土地资源，防止资源倾斜，这也决定了我国无法如德日国家采取由土地所有权人和使用权人自行协商约定续期费用有或无、多或少的做法。

本文认为也不应采纳无偿说。首先，无偿续期会促使有足够资本的人购买多套房屋，将其作为一种投资的商品，进而可能加剧炒房行为。这样的结果只能是有钱的人手中掌握的房屋资源越来越多，而没钱的人买不起房，甚至还可能租不起房，这有违自动续期规则保障人民居住权的本意。其次，无偿续期会降低国家对土地的利用效率。土地收益具有很强的财政属性，可以提供稳定的地方财源，为社会保障、民生支出和经济建设提供持续的动力，还有利于保证地方政府的正常运转。无偿续期会削弱国家对社会资源的调控能力，可能导致土地资源占有不公状态长期凝固化［8］80，让使用权人长期闲置土地。孙宪忠教授在论证无偿说时提到国家土地所有权的目的是“均享地利”，用以说明不应再向使用权人收费［4］。但本文以为，“均享地利”指的是人民普遍享有土地的利益，具体表现在国家可以通过设置廉租房、公租房为贫困人群提供住所或向使用权人收取续期费用后反哺于人民，这才是充分利用土地资源的表现。最后，续期收费如同国家首次向开发商收取土地出让金而使其获得具有期限的住宅建设用地使用权。如果无偿续期，则无法体现国家作为土地所有权人向使用权人出让土地这一环节。也许有人会提出，国家出让在首次收取出让金时已经完成，本文以为不然，首次收取的出让金仅是买断一定期限（多为70年）的住宅建设用地使用权，同时为使用权人日后续期提供可能，否则一开始设置使用权的期限便毫无意义，还会让住宅建设用地使用权作为一种用益物权获得与所有权并驾齐驱的地位，立法的本意并非如此。

部分无偿说者将城镇住宅建设用地使用权与农村宅基地使用权、土地承包经营权等量视之，认为后者是无偿的，从而得出前者也应无偿续期的结论。但这种类推的逻辑在大前提上就无法成立。上述三种权利虽均为与土地相关的用益物权，但设立目的有所差别。区别于住宅建设用地使用权、宅基地使用权和土地承包经营权具有极强的福利和社会保障性质，是基于我国城乡发展不平衡的状况以及我国重农的传统，要让村民安居才能乐业，这也是国家对土地资源合理分配的体现，而城镇住宅建设用地使用权并不存在对特定群体进行倾斜性保护的必要，三者的功能定位与制度设计并不相同。而“无偿续期70年说”，看似缓和了无偿说与有偿说、70年与非70年住宅建设用地使用权续期的矛盾，但实际上也面临着同样的诘问。

本文的这一观点同样可以为《民法典》第359条佐证。相较于《物权法》第149条，《民法典》第359条维持了“自动续期”的规定，而且增加了对续期费用的规定，虽没有直接回答是否需要缴纳续期费用，但可以看出立法有收费的倾向，可见立法者也是有偿说的拥趸者。然而，仅解决续期应否缴费这一问题还远远不够，应当如何缴费才是有偿说的核心问题。

孙煜华教授指出，在比较各国房地产税费成本时，可以发现主要有“重存轻流”和“重流轻存”两种模式。前者以英国为代表，英国重视房地产保有环节的征税，而轻视房地产权属转让的税收；后者与前者刚好相反，以德国为代表。我国内地土地出让制度的许多内容部分借鉴了我国香港地区的土地批租制度。香港地区的土地属于国家所有且使用权有年限，所以也存在续期问题。香港特区政府偏向“重流轻存”模式［9］，即续期无须补交地价，只需每年缴纳新地税，税额为年度“应课差饷”租值（物业税）的3%。我国在土地使用权的出让、流转环节均收取相对较高的费或税，若在保有环节要求土地使用权人再次缴纳高额费用，势必会给使用权人带来较大的经济压力，增加社会不稳定性。住宅建设用地使用权续期应遵循低成本模式，这也是绝大部分学者的观点。

本文认为不宜按年收取出让金，因为该观点看似缓解了使用权人缴纳出让金的压力，不至于一次性缴纳完毕，但实质上还是让使用权人背负高额续期费用，并非低成本模式。对于续期应当缴纳何种费用——一定比例的土地出让金、税负抑或是其他尚难以下定论，仍待研究。很多学者将讨论的重心放在了具体的缴费方法上，提出了“首套房屋免费续期说”［10］“带免费续期面积的超额累进制缴费说”［11］，以及“带象征性收费续期面积的超额累进制缴费说”［8］82等观点。他们并未明确指明费用的种类，但强调应针对住宅不同的使用目的划分不同的缴费标准，对于满足基本生存需要的限度面积范围的住宅采取不交或少交费用的方式，对于超出基本生存需要限度面积的房屋或者拥有较多数量的投资性住宅需要承担较重的费用缴纳义务［12］。本文对区分缴费的方法表示赞同。目前的住宅可以分为居住型和投资型两种，由于住宅建设用地使用权的设立主要是为了保障房屋所有人的居住权，因此对于居住型和投资型房屋的续期缴费标准应当有所区别。

对于具体观点，本文认为，“首套房屋免费续期说”不可采用，首套房屋的面积有大有小，以套数作为区分标准并不科学，而且免费续期这一表述将与前述不宜采取无偿说的论证相冲突；而“带免费续期面积的超额累进制缴费说”虽解决了首套房屋面积不一的问题，但在免费续期方面依然无法回应前述论证。因此，本文倾向于王利明教授所提的“带象征性收费续期面积的超额累进制缴费说”，即“首先应当确定最低的人均居住面积，在这个居住面积以下的，则只应当象征性地收取续期费用。如果超过了最低的居住面积，则应当采取一种超额累进的收费标准，以更好地实现公平分配和收入调节的功能。”［8］82这一观点既充分体现了有偿续期的理念，又兼具保障居住权的作用，或许是续期缴费方法问题的最优解答。王教授并没有直接说明该最低人均居住面积为何，本文认为设置该面积是为了保障人民的最低居住水平。由于住宅情形十分复杂，不应简单的以现已统计出的我国城市人均住宅建筑面积为标准，可以仿照日本根据保证健康和文化生活所需的最低居住条件算出这一数据，再结合我国土地和人口资源的比值、经济状况等进行适当调整。除此之外，总体的住宅建设用地使用权续期费用比率都应当偏低，且不应要求使用权人一次性全部缴纳，此处可以参考我国香港地区的年租制。

而对于非70年的住宅建设用地使用权续期缴费，目前主要有两种观点。第一种观点以杨立新教授为代表，认为以70年为届，对于本不足70年的使用权，业主应当先补交其与70年土地使用权的出让金差价［13］。另一种观点以崔建远教授为代表，认为对70年与非70年的使用权续期应当一视同仁，不应对一点得失斤斤计较［1］。但本文认为，如果能寻求一种更为公平的方法避免不必要的社会争议，当然是更优越的选择，而且如果不加以区分，那么开发商必定不会去买70年的建设用地使用权，而是宁可购买期限更短的使用权，这样关于土地使用权期限的规定就形同虚设了［1］。

本文赞同杨教授以70年为届的办法，毕竟期限的不同从根本上决定了二者当初缴纳出让金数额的不同，但不宜只是简单采取补足出让金差价的方式。具体费用可以按照当年出让金差价加累计利息标准计算，但非70年的住宅建设用地使用权的存在主要是因为在20世纪80年代末至21世纪初，土地管理、住房制度改革等配套制度尚不完善，地方在推进相关工作时考虑不周，出让了20年、30年和50年的建设用地使用权，因此国家可以考虑对该笔费用采取相应的优待措施，如延期缴纳、分期缴纳、适当减免等。如果业主在缴纳相应费用延期至70年后仍需续期的，续期方法同70年住宅建设用地使用权。

此外，我们还需明确有偿并不意味着一律有偿，而是原则有偿，同时存在例外减免的情况，这也是《民法典》第359条第二句试图传达的立法意旨。对于减免的条件，学界目前基本没有讨论，唯庞伟伟提出，首先应同时规定保障型减免和激励型减免。前者针对危及业主基本生活的情况，后者则针对为国家作出重大贡献者和烈属等特殊情形；其次还需规定特定型减免和普遍型减免，前者是由个人情况引发的个别性减免，后者则是如新冠疫情这一全球事件等由特殊事件引发的普遍性减免［14］。本文认为该观点可供参考。

（三）续期的其他条件

续期是否具有其他条件要求也是需要探讨的问题。本文认为，从主观方面来看，由于住宅建设用地使用权属于私权，原使用权人有权抛弃续期利益，因此应当考虑原使用权人的续期意愿。从客观方面来看，除缴费外，续期还应存在其他条件。王利明教授就指出自动续期的几种例外：一是房屋已经灭失而不准备新建房屋；二是房屋被征收，房屋所有权已经转归国家所有；三是土地性质改变，即住宅用地改为工业或商业用地［8］76。除此之外，本文认为若土地使用权人死亡且没有合法继承人也无须续期，同时不违背社会公共利益应当作为兜底性条件。所谓“公共利益”应当包括交通、水利和市政建设、能源以及社会福利等方面的需要［15］。

三、我国住宅建设用地使用权续期期限和次数规则构建

除了续期条件，我国住宅建设用地使用权续期的期限和次数也是被普遍关注的问题，对此学界目前主要提出了以下三种观点。

（一）无限期限说

杨立新教授主张，住宅建设用地使用权70年期满自动续期的核心价值是一次取得永久使用，认为从文义解释的角度，自动续期的权利具有永久性；同时永久的住宅建设用地使用权符合立法者的本意和“有恒产者有恒心”的价值观，更使得房地能相统一，因为目前的住宅建设用地使用权最高是70年，而住宅的大体“寿命”是50年左右［7］7。

（二）固定期限说

有学者认为，自动续期就应当是原期限的延长，即住宅建设用地使用权的原期限如果是70年，则续期时延长的期限也应当为70年［16］。有学者进一步提出，续期期限应当与人均寿命相关，回应人民“以房养老”的需求，主张一律一次续期70年［17］。

（三）建筑物寿命说

建筑物寿命说或建筑物安全使用年限说是大多数学者的主张。该学说认为，自动续期应续期至房屋使用寿命终止时，土地使用权因为房屋寿命终止而灭失。对于续期次数，有学者认为不应有次数限制［16］。还有学者对此进行了更为深入的探讨，认为续期的一般期限是建筑物的安全使用期限，以便更好地契合房屋所有权作为恒久物权的这一特征；续期还应有特殊上限，即对于在建设用地使用权期满之前就已经倒塌的建筑物，期限应按照原建筑物的设计使用寿命确定；对于70年最高年限届满之后的续期，次数为一次，而对于70年以内的续期，考虑到使用权人的经济承受能力，次数以最多两次为宜，单次续期的期限最低应为20年［18］。

（四）本文观点

首先，无限期限说不可采。从我国土地公有制这一根本制度出发，城镇土地是由国家出让给使用权人使用的，如果续期没有期限，将导致国家的土地所有权被虚化架空，同时让使用权人得以永久占有土地，进而造成土地的变相私有化，这将不利于土地资源的合理配置、城市的规划发展、土地的流通以及土地市场的发展，因此续期必定是有期限的。其次，固定期限说同样有不妥当之处。若房屋在续期之后、续期的期限届满之前倒塌或达到安全使用年限，由于还在续期期限内，使用权人得以重新在该土地上建造建筑物。如果新的建筑物的使用寿命超过了第一次续期所确定的期限，则该土地上的建设用地使用权第二次届满时，就会面临二次续期的问题；而如果使用权人未重新建造建筑物，就会造成土地资源的浪费，这同样是一个难题。

规定续期的期限实际上是为了解决房屋所有权与土地使用权在期限方面的冲突。使用权的期限可以由法律规定，但所有权只有在其客体灭失后才会丧失。为了最大限度地保护房屋所有权人的权利，采用建筑物寿命说，即以房屋寿命作为缓解二者矛盾的手段比较合理。此处所指“寿命”为房屋的剩余寿命而非房屋的设计使用年限，两者是不同的两个概念。前者是指“建筑物从建成使用至最终废弃拆除的全部时间”，后者是指“设计规定的结构或结构构件不需进行大修即可按其预定使用的时期”［19］。房屋所有权人完全有权利对房屋进行多次修缮，因此在一般情况下，前者会比后者时间长。目前的房屋分为建筑物区分所有和独栋别墅两种。对于前者，所有权人能进行修缮的力度较小；但对于后者则相反，有能力者甚至可能通过反复修缮使房屋剩余寿命不断延长。因此，本文认为续期的期限应当有上限，目前以70年为宜。而由于存在所有权人修缮房屋的情况，续期次数可以为多次。

同时，现实生活中还存在一种情况，即房屋因地震、火灾等先于使用权到期垮塌，此时使用权人拥有复建的权利。如果以复建后的房屋剩余寿命作为续期期限，可能会鼓励使用权人故意在使用权到期前拆毁房屋以延长续期期限，因此本文认为该种情况可以以原房屋设计使用寿命作为续期期限。也许有人会担心目前房屋设计使用寿命时间较短，但随着科技的发展，房屋的建筑用材会愈加精良，该时间也会得到较大幅度延长。

对于70年内的续期，可以参考张力和庞伟伟的观点。他们认为20年是区分住宅建设用地使用权的用益物权和租赁权的债权的最低期限，所以对于70年内的续期，单次续期的时限最低应为20年，且由于在法定的最高年限70年以内，使用权人可以续期的年限最长为50年或30年，对应的续期次数是两次或者一次，即上限应当是两次［18］。

四、我国住宅建设用地使用权未成功续期之法律后果构建

前文提到续期并不是毫无限制的，其主观条件为原使用权人愿意续期，客观条件则有缴费，存在房屋，房屋仍为住宅，存在住宅建设用地使用权人或其合法继承人，以及不违反社会公共利益。因此，现实生活中必定存在不满足续期条件的情况，若是如此，则使用权无法自动续期，那么不续期的法律后果应该如何？本部分拟从原使用权人主观抛弃续期利益和未满足客观续期条件两种情况入手，分别展开讨论。

（一）原建设用地使用权人主观抛弃续期利益

学界对于原建设用地使用权人抛弃续期利益的法律后果并没有太多研究。本文认为，此处应当分两种情况讨论：第一种情况，使用权人抛弃续期利益时仍有房屋存在，无论是原房屋或者复建房屋；第二种情况则是房屋已经灭失。

我国物权法上的住宅建设用地使用权与大陆法系国家或地区物权法上的以居住为目的的地上权意义相当，可以考虑借鉴德日的立法。对于第一种情况，由于我国建筑物不易拆除，特别是在建筑物区分所有的情况下，可以仿照德国法规定，使用权人自动抛弃续期利益的，土地所有人即国家取得土地上的建筑物，使用权人有请求国家补偿的权利。如果国家确实存在财政困难及其他无法补偿的情形，则可以允许使用权人在一定期限内继续使用该土地，若使用权人拒绝该延期请求，不得再请求补偿。对于第二种情况，由于不存在处置房屋的问题，因此土地完全收归国家，原使用权人不再享有使用权。

（二）原建设用地使用权人未达客观续期条件

由于客观续期条件纷繁多样，所以应当具体问题具体分析。首先，对于未能缴纳足额费用的使用权人，江平先生提出“不缴费不限制居住权说”，认为不缴纳费用只是限制权利流转［6］。本文认为，使用权人又是房屋所有权人，基于保障其所有权和居住权，不应限制其使用房屋。此处限制土地流转是缓和土地使用权和房屋所有权矛盾的较好方法，但同时应当辅以对于不缴纳费用的使用权人的处罚措施和严重情形下的强制执行措施，否则土地使用费用将形同虚设，也对其他按期缴纳费用的使用权人不公平。其次，如果房屋不存在，则可以按照上文所说，土地收归国家，原使用权人不再享有使用权。再次，对于房屋性质已非住宅的情况，应当按照非住宅建设用地使用权的续期方式，现行法律已有规定，在此不再赘述。另外，如果使用权人已死亡且没有合法继承人，房屋按照无主物的规定收归国有，如果该土地上没有其他的使用权人，国家得以同时回收土地使用权。最后，如果续期与社会公共利益相违背，国家按法律规定收取房屋。

五、结语

“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜。”自古以来，房屋就是人民的重要财产和奋斗目标之一。要形成保护住宅财产的长久预期，就必须解决人民所有的房屋所有权的永久性和国家所有的住宅建设用地使用权的期限性之间的矛盾。《民法典》虽延续了《物权法》“自动续期”的规定，并表现出了续期收费的倾向，但没有从根本上解决这一矛盾，也没有确定具体的操作方法，难以为住宅建设用地使用权续期提供明确的规范指引和稳定的保障机制。笔者希望立法者能在经过多方调研和专家论证的基础上，在后续的立法中继续完善住宅建设用地使用权的续期规则，真正将保障民生的精神落到实处。