我国失地农民的社会保障问题分析及对策研究

宋玮璐

摘 要：当前在土地征收制度和社保体系都不尽完善的情况下，失地农民形成了一个特殊群体。他们种田无地、就业无岗、社保无份。本文在借鉴国外经验基础上，试图从土地征收制度，失地农民保障基金，新型失地农民社会保障体系，农民自身的竞争力四个方面提出对策，重点阐述了新型失地农民社会保障体系的构建。

关键词：失地农民；土地征收；社会保障

一、概述

随着社会的进步，城市化进程的加快，我国建筑用地的缺口越来越大。“十一五”以来，全国每年建设用地都在1200万亩以上，而新增建设用地指标只有600万亩左右，缺口达50%以上。“十二五”期间建设用地的矛盾还会更加突出。因此通过土地征收将部分农用地转化成城市的建设用地成为必然的选择。由于大量的土地被征收，出现了失地农民这样一种特殊的群体。他们失去了作为“最后的保障”的土地，在再就业方面也存在许多困难，又不能享受到城镇居民同等的社会保障福利，生活状况堪忧。

二、我国失地农民社会保障的问题分析

（一）征地制度不完善

征地制度的不完善主要表现在两个方面。第一，征地目的界定不清楚，征地权滥用现象时常出现。在现行的土地产权制度下， 政府拥有对于土地流转的垄断权，与此同时对于该项权力的行使缺少一定的制约和监督机制。第二，征地补偿标准偏低，安置方式单一。当前的征地补偿，大部分地区为了快捷省事，主要采取货币安置的补偿方式。仅仅依靠这一种安置方式，无法满足失地农民的需要。当前补偿标准是按照土地原来用途的年产值乘以一个倍数来计算，并且还不得超过一定的总和。它忽略了土地的增值部分，也无法体现土地对于农民作为生产资料和保障资料双重作用的重要性。

（二）失地农民社会保障体系内容单一

失地農民社保体系的内容设置是有效解决问题的关键。当前全国各地对于失地农民的社会保障主要集中于养老保障和最低生活保障两方面。这存在着三个问题：第一，它主要保障了达到退休年龄的失地农民的保障，对于其他年龄层次的失地农民的保障是缺失的，而那是相当大规模的一个群体。第二，对于失去土地被迫转移到城市中生活的农民，这样程度的最低生活保障根本无法满足其在城市中生存和发展。第三，内容比较单一。对于医疗、就业、教育等都没有涉及。农民由于没有知识文化，缺失劳动技能，在城市中的就业矛盾比较突出。另外，由于缺乏医疗保障，不少失地农民看不起病，每年更有不少农民因为治病返贫。

（三）失地农民的社会保障资金缺位

资金是保障失地农民社会保障体系得以运作的重要保障。当前的社会保障资金来源主要是政府所拨的一些款项和征地补偿留给集体的那一部分。部分地区由农民也交纳一部分。这些款项的出资比例是不固定的，在实际的操作过程中很难到位。失地农民在失去土地之后还要承担这样一笔保障金并且得不到很好的保障，这无疑是给失地农民本身不富裕的生活雪上加霜。即使在资金得以筹集的基础之上，大部分资金交由政府运作，由于对资金的利用不当，不能使其保值增值，甚至部分地区有截流的现象，这些因素共同作用，造成社保资金无法很好地支撑失地农民社会保障体系的良性运转。

（四）失地农民自身缺乏理财知识和途径，自我保障意识差

由于农民的自我保障意识差，对于参加社保的积极性也不高。自身没有积极的参加意识或者对社保体系内容的不了解显然对于社保实施增加了难度。他们在其土地被征收之后会得到一定数量的补偿款。大部分农民都将其用于盖房，子女结婚，教育等方面或者用来还债。甚至有部分农民一时不知道怎么处理这笔款项，恣意挥霍，赌博，奢侈消费。也有部分农民将其用来投资，因为缺乏经验和技术，同时缺少途径，导致经营失败，血本无归。失地农民自身存在的这两个问题对于构建良好的社保体系是相当不利的。

三、完善失地农民保障问题的对策

（一）他山之石

国外的大多数国家都实行的土地私有制，并不涉及国家征收土地这个说法。但是出于紧急情况或者出于公共利益的需要，国家可以对土地进行“征收”。这里的征收更多程度上是指政府出资向土地所有者进行购买。

就土地征收制度上来讲，国外对征地的目的、补偿标准和申诉与仲裁都有明确的规定。各国和地区对于征地目的的表述比较一致：“政府只有是为了公共利益的需要才能使用征地权。”其方式有两种，一种是概括式规定，如德国的《民典法》和日本的《土地征用法》中的相关规定。另外一种是列举加概括式，如韩国的《土地法》。国外的补偿标准多以土地的市场价格为基准，加上土地的升值空间和潜在收益，并且对由于征地行为导致的所有者经营、财产损失和周边相关人群进行补偿，对于因征地而破坏的环境也给予相应赔偿。申诉和仲裁制度也是保障这项制度正常运行的重要方面，是尊重和保障公民申诉权的重要体现，国外多采用法律形式将申诉时限和途径表达出来。

就失地农民的社会保障来讲，国外发达国家多数采取将失地农民纳入国民社保体系，享受城市居民所拥有的各项保障和补助，并且对失地农民进行知识的辅导和就业技能的训练，提高其就业竞争力，另外鼓励有条件的失地农民参与商业保险增加保障系数。关于失地农民社保基金的运行，主要问题在由谁运营和由谁监管这两个问题上。国外大多采取交由私营机构进行运作，防止政府腐败行为的滋生并且分摊风险，使其保值增值。关于失地农民社会保障体系的内容，通常包括了养老，医疗，就业，教育等各个方面。因为国外发达国家发展福利制度比较早，在社会保障体系的内容方面相对比较丰富和完善。

（二）完善我国失地农民社会保障制度的对策

1.完善土地征收制度

完善土地征收制度首先就是要严格控制土地征收的范围，以法律的形式将“公共利益”进行界定。方法可以借鉴德国和日本的概括式，也可以借鉴韩国的概括加列举式。其次是提高征地补偿的标准。将按照征地之后的土地用途分为公共利益的民生重点工程建设和城市工商业发展的建设。前者采取公平公正的原则，提高补偿标准。至于具体的标准可以找房产地产的评估公司进行评估，充分考虑土地价值和升值空间。因为失地农民相对弱势，在标准制定上应该把最高标准改为最低标准来保障失地农民的权益。与此同时，应该2到3年对这个最低补偿标准进行重新核实制定以满足农民不断上涨的生活成本。后者我们可以引入市场竞争机制，进行充分的协商讨论，确保失地农民的基本生活和后续保障。最后是完善征地程序。土地征收必须经过严格的审批程序，不能任由部分地方政府为获取利益而随意征收。补偿的具体方案和安置补偿后的情况都应进行公示，并给予一定的申诉渠道，保证被征地农民能够充分参与征地的全过程，维护自己的合法权益。

对于安置方式的选择应该综合运用各种安置方式。当前除了货币安置之外，其他安置方式有：招工安置方式，投资入股安置方式，住房安置方式，社会保障安置方式等。招工安置可以让失地农民及时就业，有一定的稳定收入。但是由于失地农民缺少相应的知识技能，又不能适应工厂内有纪律的工作环境，时间一长也会被工厂淘汰。因此，对农民进行知识技能的培训就显得尤为重要。投资入股的安置方式是对一次性补偿款的一种利用途径，如果投资得当，能够取得不错的收益。但是既然是投资，就肯定存在一定的风险，而且由于农民常年种地缺乏经商的经验，许多问题就很难避免。因此，政府应该积极推荐一些优质项目让农民来参股，并且选择一些农民比较熟悉的领域，比如绿色蔬菜的种植，农家饭庄的经营等等。这样不仅能够增加农民收入，还能提高农民科学种植的知识。住房安置方式可以有效保障农民的居住问题，并且可以通过出租其中的部分空留房屋来获取一些收入。但是长时间仅靠收租为生，也容易产生惰性，因此仅适宜作为安置的一部分。社会保障的安置方式是失地农民未来保障的一个重要方式。但是如果单纯由农民购买保险，无疑加重了他们的经济负担；若全由政府来买单，政府又无法提供那么多资金。因此要想这个安置方式发挥良好的作用还需要对投保的资金组成进行优化，并且丰富社会保障的内容。

2.筹集设立失地农民保障基金，探索有效运营机制

资金是确保失地农民社会保障体系能够正常运转的重要保障。因此，筹集用于失地农民社会保障的资金至关重要。因为失地农民作为弱势群体，并且征地之后大部分人的处境不是很乐观，因此由他们自行筹措资金显然会加重其生活负担，可行性也不大。政府无论是从保障民生的态度还是遵从“谁征地，谁安置”的原则，都应该承担起筹集资金的大部分责任。保障基金应该由三方构成：政府，失地农民，农村集体。在基金来源有所保障的前提下，它的运营和监管也十分关键。我们应该将这笔钱设立专项基金，专款专用。设置收入和支出两条线和专门的财务审核管理部门，明确账目。对于管理基金和监管基金运营的机构应该分开，使后者可以更好地发挥监管的作用。至于运营机制，我们可以借鉴国外经验交由私人机构进行运营，也可以结合我国国情，交由银行和信誉良好的大型的保险公司进行运营以获取收益来应对未来可能持续增加的支付成本。

3.创新新型失地农民社会保障体系的内容

（1）最低生活保障制度方面

最低生活保障制度是现代社会保障制度最重要的一个环节， 是公民生存权得到保障的重要体现， 也是我国《宪法》所规定的“物质帮助权”的必然要求。因此，为失地农民提供最低生活保障，保障他们的生存状况是十分必要的。有些地区是将其纳入农村的最低生活保障，有的是纳入城市的最低生活保障。这个可以因地区而异，但是保障其生存的那部分必须要发放。在制定最低生活保障方面应该注意合理界定可以参加的人员名单，科学地制定最低生活补助的标准线，确保资金来源和每个月按时发放。

（2）医疗保障制度方面

医疗支出是失地农民几大支出中的一项。因为农民平时也不是很注重保健，有点小病小痛都会选择忍着，结果最后一旦生病都是大病。很多失地农民因为医疗费用一夜返贫。现阶段，大部分的农村经济条件是无法将所有的失地农民纳入医疗保障体系的。因此，建立多层次的医疗保障制度尤为重要。大病统筹的医疗保障制度是必须而迫切需要建立的。费用在个人支付一定比例之后可以由政府财政和村集体经济组织进行承担，也可以为他们在商业保险机构投团体的大病保险进行保障。至于其他种类的医疗保障，可以按照个人实力进行投保，按投保比例享受不同层次的保障。日常保障也是十分重要的，每年一次或每两年一次的体检是有必要的，防微杜渐也能够有效降低最终因大病而带来的经济上的巨额负担。

（3）养老保险制度方面

传统的农村养老方式是养儿防老。由于计划生育政策施行和劳动力流动的加强直接冲击了传统的养老模式。因此，建立养老保险制度，保障失地农民老年群体的晚年生活很重要。对于已经就业的年轻人，养老保险由个人和单位按规定比率共同交纳；对于未就业的人群，养老保险可由个人账户和统筹账户两部分构成。个人账户包括自己交纳的部分和土地出让金中的部分构成，统筹账户由国家财政拨款和村集体经济组织出资构成。失地农民处于弱势，工作环境、工作强度和其他一些特殊性，养老金发放的年龄界限可尝试比城镇居民稍微提前一些。养老基金可以交由一些信誉较好的大型商业保险公司进行投资运作，并且需要保证有一定的收益，使其保值增值。

（4）就业保障制度方面

就业可以给失地农民带来相对稳定的收入，并且使其与社会融合在一起，同时也可以解决因其不断流动成为社会的不安定因素的问题，因此建立就业保障制度是解决失地农民生存和发展问题的重要方式。相对于政府提供的各项基础保障，失地农民再就业是其彻底摆脱贫困的必由之路。政府应该积极为失地农民的就业提供机会，积极帮助有能力的农民在其熟悉的领域进行自主创业，给予税收、贷款等方面的优惠政策，另外要对他们进行就业技能的培训，提高其文化素质和工作技能，拥有一技之长。政府也应大力发展乡镇企业，就地吸收更多的失地农民，促进失地农民充分就业。同时，对于吸纳失地农民的企业给予一定的优惠政策。目前生态旅游项目也十分红火，可以在发展第三产业的时鼓励失地农民经营特色农庄，水果采摘园之类的，在自己获得收益的同时还能为更多失地农民提供就业机会。政府可以为其做一些宣传，邀请一些对经营特色农庄有经验的人来进行指导，促进发展。

（5）法律援助制度方面

农民由于接受的知识教育比较少，法律意识也比较淡薄。在其权益受到侵害时，由于缺乏法律意识，加之缺少启动法律诉讼的金钱和途径，往往处于十分被动的地位。许多地方政府也正是利用了农民的这一弱点，对农民土地进行任意的强制征收，补偿金的发放也很不合理。在失地农民进程就业的过程中，也有许多人因为这方面的问题，没有签订劳动合同被老板拖欠工资，无法获得应得报酬，因此向失地农民提供法律援助刻不容缓。向失地农民提供法律援助，一方面可以让部分政府的不合法行为得到收敛，另一方面也为正当用途征地的政府解读政策，加深失地农民对于政策的理解。在部分农民因征地而权益受损时，有法律援助维护其合法权益。在其创业或者再就业时提供相应的法律指导。这一制度的创建也将是我国贯彻依法治国的重要举措，有利于建设法制化社会。

4.提升失地农民自身的竞争力

一般说来，外在的保障措施做得再到位，自身不努力也是不行的。俗语说，救急不救穷。如果仅仅依靠外在帮助，最多就是保证了生存问题，发展就无从谈起了。农民常年依附在土地上，种植也基本是靠天吃饭和日积月累的生活经验。他们无法接受到良好的知识教育和技能培训，本身的竞争力也比较薄弱。即使国家为他们安置好了住房，工作，社会保障，没有知识和技能，他们也还是处于一种坐吃山空的状态。因此，提升这一群体的自身竞争力十分重要。对于还处于义务教育的适龄儿童，要充分保障他们能够进去学校读书，学习科学文化知识；对于进城务工的失地农民，应提供必要的劳动技能培训和维护自己权益的扫盲性法律普及，可以尝试纳入城市失业人员的再就业培训体系中；对于还想从事农耕或者进行相关投资的人群，给他们一定的政策指引和现代化科学农作的知识讲解。针对不同年龄层次的失地农民，机动地提供帮助来提升他们自身的竞争力，为解决其自身保障提供长久打算。（作者单位：南京工业大学法律与行政学院）

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