农民接受行蓄洪区土地征收与利用方式的意愿及影响因素研究

施国庆+周潇君

摘要：文章以淮河干流行蓄洪区土地征收为例，采用207份调查问卷数据，基于多元Logistic模型考察了农民对土地征收、土地只征不转和淹一次补一次三种行蓄洪区土地征收及利用方式的接受意愿及其影响因素。研究表明：农民对三种方式的接受意愿取决于其自身对某种方式的未来收益和成本的预期。中青年、非农收入较多、受教育程度较高及对土地所有权有清楚认识的农民更倾向接受土地征收方式，而年龄偏大、生活主要依赖农业收入、受教育程度较低及比较重视土地使用权的农民接受土地只征不转的可能性较大。淹一次补一次受收益与成本之比不明显，接受的农民较少。实证结果表明，相比传统的土地征收方式，土地只征不转方式在行蓄洪区的实施有更好的社会经济基础。

关键词：行蓄洪区；土地征收；只征不转；接受意愿

中图分类号：C31 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2016）05-0058-007

一、引 言

土地在人类发展的历程中扮演了重要的角色，随着城镇化的发展和人口增长，人们对土地这一稀缺资源的需求在日益增加[1][2]，这也导致了土地征收的不可避免。土地征收在英国被称为“强制购买”[3]，在美国则被称为“国家征用”[4]。无论其名称是怎样，如Shavell（2010）所指出的，土地征收属于古已有之的国家权力，是国家“以相对合理公平的价格，基于命令的形式从土地所有者中获得土地”[5]。因为是以命令的形式，就表明其中包含强制性的特征。无论各国在经济发展水平、产权制度还是法律体系上存在怎样的差异，土地征收的强制性都是无法避免的。当个人和集体在与国家就土地征收的条件进行沟通谈判的过程中，由于国家作为一种具有暴力潜能的垄断组织，可通过专制权力（despotic power）创造任何形式的制度安排[6]，这造成在二者的利益博弈中，国家往往处于优势地位。[7]土地征收的强制性以及国家在此过程中的优势地位，导致土地征收本身是一种忽视土地原所有者意愿的国家行为，这也引起了一系列的问题，包括耕地的减少、失地农民的增加、农民收入的降低、社会网络的破坏以及对征地农民权益的侵害等。[8]-[10]

我国自改革开放后，城市化和工业化的快速发展虽带来了经济的高速增长，但也导致了严重的土地利用问题，突出表现在耕地面积的减少和质量的下降。从2000—2010年，我国耕地总量持续下降，由2000年的19.39亿亩下降到2010年的18.26亿亩。在耕地质量方面，根据国土资源部历时10年完成的《中国耕地质量等级调查与评定》显示，我国超过三分之二的耕地属于中等和低等地。【11】土地只征不转即是在这一背景下对土地征收方式的创新。它具体是指在完成征地后，土地所有权由集体所有变为国家所有，而土地利用类型不变的征地方式。现有的研究多是关于农民接受传统土地征收方式的意愿及影响因素研究，对土地只征不转的研究还很少，而将农民对两种征地方式接受意愿相比较的研究则几乎没有。到底农民接受这一新型征地方式的意愿如何，又有哪些影响因素，这是本研究想要回答的问题。

本文以淮河干流行蓄洪区的土地征收及利用作为实证案例，将工程设计单位提出的三种土地征收及利用备选方案，即土地征收、土地只征不转与淹一次补一次一并进行接受意愿的比较。以行蓄洪区作为本研究切入点的原因在于，长期以来，行蓄洪区既是洪水滞蓄的场所，又是区内群众赖以生存的生产生活场所，人水争地矛盾十分突出。全国大江大河共有97处行蓄（滞）洪区，共有耕地2496万亩，人口1610万人。多数位于各江河的中下游平原地区，不仅长期受洪水威胁，而且社会经济发展水平一直相对较低，群众生产、生活条件比较差。为妥善解决人、水、地三者之间的矛盾，自2010年起国家计划用10年时间完成对淮河干流行蓄洪区居民的迁建，涉及河南、安徽、江苏三省100多万人。迁建的难点之一即在土地利用方面，若采取传统的土地征收方式，通常面临两个问题：第一，耕地补偿与生产安置的难度较大。由于耕地资源的日益紧张，用地单位很难再按照《土地管理法》（2004）的规定，保质保量地完成耕地开垦。同时，生产安置也存在困难。调整耕地的数量与质量往往都不易被农民所接受。第二，征地成本较高。根据国家与地方现行法律，初步估算要完成淮河干流行蓄洪区征地，相关费用约50亿元。而土地只征不转恰可以较好地解决这两个问题。本文将基于对淮河干流行蓄洪区土地征收及利用的实证研究，考察农民对土地只征不转方式的接受意愿，研究成果可为推动全国行蓄洪区及滩区居民迁建以及有关部门进一步完善行蓄洪区征地政策提供依据。

二、淮河干流行蓄洪区土地征收及利用方式

（一）行蓄洪区土地征收的特点

淮河干流行蓄洪区调整和建设的主要工程措施之一即是行蓄洪区堤防退建，退堤后，原行洪区内的部分耕地退为河滩地，其数量在工程永久征地中占有很大的比例。这类土地虽仍面临洪水的威胁，防洪标准也有所降低，但还有一定的耕种利用价值。长期以来，对于河滩地的利用方式，是继续使用还是完全弃用，一直有很多争论[12]，这是行蓄洪区土地征收与其他类型土地征收的不同之处。除此之外，行蓄洪区征地的另一个特点就是“公共利益”之争。当政府为公共设施和基础设施建设征收土地时，最常用的理由就是为了公共利益或公共用途[13]，这在很多国家的宪法或法律中均有体现。例如，美国宪法第五修正案规定，“如果没有公正的补偿，政府不得为公共用途征收私人财产”（第5条）；中国《土地管理法》（2004）指出，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”（第2条）；瑞典宪法法案要求土地征收的目的必须是为了公共利益（第18条）。但公共利益本身是一个很难定义的概念，特别是在操作层面上更加复杂。如Bealey（1999）所指出的，讨论公共利益要比“确定它是什么更容易”。[14]行蓄洪区土地在面临征地时，公共利益问题表现得更加明显。为了保护更多人的安全，这部分土地经常被用来行洪或是被防洪工程建设占用土地。尽管在古典经济学的分析框架下，判断公共利益的标准，按照亚当·斯密的观点，就是看其是否代表了社会整体利益，但这并不能作为忽视行蓄洪区土地使用者被征地意愿的理由。

（二）三种土地征收及利用方式

工程设计单位在考虑可操作性、投资费用、社会稳定等因素的基础上提出了三种土地征收及利用方式，分别为土地征收、土地只征不转与淹一次补一次。这三种方式都涉及土地产权的转移或变化。产权，简单来说，是由一组权利束组成[5]，这一思想最早可追溯到Commons（1893）。[16]考虑到物品属性的多样性以及人们在使用物品时能力和目标的不同，权利束应是无限并可划分。正是因为权利束是可划分的，它才可被分配给不同的群体，而土地只征不转正是基于这一特性而实施的一种新的产权制度安排。基于此，下面从产权的角度对淮河干流行蓄洪区土地利用现状和三种土地征收及利用方式进行分析。

1.淮河干流行蓄洪区土地利用现状

现阶段，我国农村土地实质上执行的是一种混合的产权制度安排。根据《土地管理法》（2004）第9条的规定，农民个人获得土地的使用权，具体通过家庭联产承包责任制来实现；土地承包人还拥有收益权和有限的转让权，之所以称为“有限”，是因为按照《物权法》第128条的解释，土地承包经营权人“未经依法批准，不得将承包地用于非农建设”，这表明土地虽可以流转，但流转后的土地利用方式受到限制，因此是一种被限制的转让权；村集体则拥有土地的所有权。因此，混合的产权安排体现在农民对农用地拥有事实上的权利，集体则拥有法律上的权利。[17]具体到淮河干流行蓄洪区，依照权属来划分，有集体土地和国有土地两部分。集体土地集中在滩地相对较宽、地势较高的河段；国有土地主要分布在堤防沿线、滩地较窄不宜耕种和已完成确权划界的河段。对于集体土地的部分，使用权虽属于农民，但却受到了限制，限制来自于两方面，一是洪水风险限制了使用者对土地的稳定投资，二是防洪法要求行蓄洪区不准种植高秆作物，限制了可种植农作物种类。这种受限的产权状态被Demsetz（1988）形容为“所有权的残缺”[18]，这一含义接近于Barzel（1989）的“权利的稀释”[19]。

2.土地征收方案

在土地征收方案下，土地所有权由集体所有变为国家所有，使用权由承包人或村集体转移到各级政府的水利管理单位手中，土地利用类型则变为水域及水利设施用地。

3.土地只征不转方案

在土地只征不转方案下，土地所有权变更为国家所有，使用权先由各级政府的水利管理单位获得，土地利用类型不变，仍为农用地。但由于《土地管理法》（2004）第37条规定“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地”，而水利管理单位自身并没有足够的人力保证耕地得到耕种，实际操作中还是由农民继续耕种，因此其所拥有的土地使用权又会转移到农民手中。

4.淹一次补一次方案

在淹一次补一次方案下，土地的使用权与所有权均不发生变化，对于地表附着物进行一次性补偿，而滩地行洪期间土地受淹时，则根据实际损失进行补偿。此方案下虽不发生产权的转移，但每一次淹没补偿都是根据实际损失支付，实际损失的确定牵涉到与受淹户的谈判，在这个过程中会产生大量的交易成本，影响农户对该方案的选择。

三、理论预期

根据理性选择理论，决策行为与对目前行动所产生的未来结果的期望有关。[20]虽然现在对决策人“部分理性”的分析已经越来越普遍，但将农民作为理性“经济人”的假设依然是转型期中国农户经济决策行为的基本理论假设之一。[21]因此，本文认为农民在选择征地方案时是理性的，其选择的依据是由收益与成本的比较决定。基于此，本研究提出如下理论预期。

（一）土地征收与土地只征不转。从二者造成的结果来看，农民在失去土地后，都一次性收到了土地补偿款，但在后续的收入来源上则有不同。前者让农民脱离了农业活动，有更多的精力投入非农劳动，因而非农收入可能进一步增加；后者则至少可确保农业收入不会出现减少。由此推断，农民获得非农收入的能力越强，就越容易接受土地征收方式；而对农业收入的期望越高，则更愿意接受土地只征不转方式。在农村地区，非农收入的高低往往又与年龄、受教育程度等有关。一般农民随着年龄的增长，在非农就业市场上的竞争力也越来越低。受教育程度越高，对非农收入的期望也越高。此外，从产权角度来看，土地只征不转方式保证了农民不会失去土地使用权，实际上是减少了交易成本。因此，农民对土地使用权的认识越清楚，越可能接受土地只征不转方式。

（二）土地只征不转与淹一次补一次。土地只征不转一次性获得所有补偿款，淹一次补一次根据每次损失获得补偿，考虑资金折现因素，后者在补偿金额上的实际收益是要低于前者的。由此可见，农民对土地只征不转方式的接受意愿将高于淹一次补一次。

（三）土地征收与淹一次补一次。在土地补偿款的收益上，如上面所分析的， 前者要高于后者。并且，土地被征收后，农民有更多的机会从事非农工作，而选择淹一次补一次的农民一方面要继续顾及农业生产，另一方面从长期来看，其耕种土地的面积与质量是在不断减少的。基于此，两者相比，农民更意愿接受土地征收。

四、模型构建

（一）模型设定

农民根据自己的判断，在三种土地征收及利用方式之间选择其愿意接受的方式。可将农民对土地征收及利用方式的接受意愿当作没有优先序，因此可用无序多分类变量表示。对于无序多分类变量的研究问题本文采用多元Logistic模型进行估计，它的优点在于不需要考虑自变量多元正态分布的假设[22]，其基本形式为：

式（1）中，假设农民对土地征收及利用方式的接受意愿有J个类别，p（j）表示第j类接受意愿的发生比，ln表示某反应类别j与参照类别J的发生比的自然对数形式。aj是常数项，？茁jk是第K个影响因素的回归系数；Xk是自变量，表示土地征收及利用方式的影响因素；？着为随机误差。将回归系数？茁指数转换后得自变量的单位变化导致的因变量发生比的变动幅度，用exp（B）表示。因此，exp（B）<1，exp（B）>1，exp（B）=1分别表示随着自变量的变化，因变量发生概率减小、增加和自变量对因变量发生概率无影响。

在本研究中，除了用-2lilelihood对模型进行诊断外，因自变量中包含连续变量，故还可采用Hosmer-Lemeshow拟合优度检验统计量（以下简称“H-L拟合度”）来评价模型的拟合程度。[23]当H-L拟合度的值大于0.05时，表示不能拒绝零假设，在可接受的水平上可认为模型的估计拟合了数据。[24]此外，在多元Logistic模型中，R2由Cox & Snell R2与Nagelkerke R2来解释。一般这两个值在模型中都比较低，但是这并不会降低对模型拟合度的评价，用它们来判断模型拟合程度的意义不大，二者仅表示联系的强度。[25]本研究中，报告这两个值仅作为参考。

（二）数据来源及变量选取

本研究数据来源于2015年暑期对承包土地受淮河干流行蓄洪区调整影响的部分农民的问卷调查。问卷包含了农民愿意接受的土地征收及利用方式、农民个体特征、家庭情况等内容。调研地点均在农户家内或是村内，采用随机抽样方式，共发放问卷225份，回收207份，有效率92%。各变量含义如下。

1.因变量

基于前文分析，因变量是农民对三种土地征收及利用方式的接受意愿。问卷对三种方式进行了通俗易懂的解释，让受访农民进行选择，结果见表1。

表1数据显示，受访农民中有45.89%选择了土地征收方式，42.03%的农民选择了只征不转方式，只有12.08%农民选择了淹一次补一次的方式。

2.自变量

自变量包括农民的个体特征、家庭情况等影响因素，详见表2。其中，在对土地产权的认知下又设一系列问题，具体的问题设置采用了肖屹等（2008）等对农民土地产权认知的研究成果。（26）在调查农民对现行征地政策的了解程度时，对问题也做了进一步细化，包括是否了解征地补偿的具体内容与标准，之前是否被征过地。

五、实证结果与分析

本研究采用STATA 12.0统计软件，对可能影响农民做出选择的变量进行分析，筛选出有统计学意义的变量，之后用共线性诊断法对变量进行共线性诊断（经分析，变量间不存在共线性）；接着，将剩下的变量进行多元Logistic回归分析，逐步去除影响不显著的变量，直至模型中剩余的变量全部显著为止。最终，被去除的变量有“人均纯收入”和“是否靠近城镇”。一般来说，如果土地越靠近城镇，农民就越不愿意土地被征收，因为他们认为受房地产开发、城市基础设施建设等影响，城郊土地的升值空间会比较大。但本研究中发现，土地与城镇距离远近并不会显著影响农民对土地征收及利用方式的选择，原因在于行蓄洪区土地在使用上的诸多限制及其特殊的功能，让农民认识到这类土地不管与城镇距离的远近如何，都很难享受到城市发展带来的土地升值效益。详细的回归结果见表3。

结果显示，模型检验值为132.22，且p值小于0.01，说明模型纳入的自变量具有显著的解释能力。-2倍的对数似然函数值为47.668，且H-L拟合度为0.188远大于0.05，模型拟合程度较好。Cox&Snell R2与Nagelkerke R2分别为0.352和0.429，说明模型可以较好地进行拟合。相关变量对农民选择的影响如下：

1.农民年龄显著影响他们对土地征收及利用方式的选择。农民年龄越大，愿意接受只征不转的可能性越大，这与理论预期相一致。原因在于土地对高龄农民在社会保障方面具有重要意义，此外这部分群体不愿意接受土地征收还与其在非农就业市场上人力资本的弱势越来越明显有关。在我国农村地区，随着年龄的增加，教育水平呈递减趋势，在44—64岁，年龄每增加1岁，受教育年限平均减少16.1%。[27]同时年龄的增加也意味着他们从事体力劳动的能力出现了下降，受这两个因素影响，高龄农民更愿意接受只征不转方式。

2.现承包耕地面积对农民选择土地征收及利用方式有显著影响，承包耕地的面积越大，接受只征不转方式的意愿越高，这与理论预期相一致。承包耕地的面积多说明农民对农业收入的期望高，也表明其对耕地的投入更具有长期性，因此他们会更希望继续耕种土地。

3.是否以非农收入为家庭主要收入来源对农民选择土地征收及利用方式有显著影响。非农收入占家庭总收入的比重越高，农民接受土地征收方式的可能性就越大，这与理论预期相一致。当非农收入成为家庭主要收入来源后，农民对土地的依赖程度也降低。与其让耕地荒芜，不如利用征地的机会获得补偿款，从农业生产中解放出来，这是农民选择土地征收的原因。

4.是否为初中及以上教育程度显著影响农民对土地征收及利用方式的选择，受教育程度越高，接受土地征收方式的可能性越大，与理论预期相符。对具有初中以上受教育水平的农民来说，他们非农就业的能力更强，也更希望能在城镇定居，因此他们更容易接受土地征收方式。

5.农民在土地产权认知方面的差异显著影响了他们对土地征收及利用方式的选择。这又可分为两种情况，一种是清楚地知道土地所有权不在个人，因此对土地征收的接受程度较高，这体现在农民接受淹一次补一次的概率只是土地征收的0.219倍；另一种情况是农民清楚认识土地使用权在不同土地征收及利用方式下的变化，此时农民接受土地征收的概率是只征不转的0.836倍，并且农民接受只征不转的概率是淹一次补一次的3.192倍。

6.了解现行征地政策的农民接受只征不转的可能性较大。这是因为通过将只征不转与现行的征地政策相比较后，农民认识到只征不转与土地征收的不同以及带给自己的收益。

六、结 论

本文基于多元Logistic模型对农民接受淮河干流行蓄洪区不同土地征收及利用方式的意愿和影响因素进行了实证研究。研究表明：（1）农民选择不同土地征收及利用的行为是理性决策的结果，取决于他们对不同土地征收及利用方式下的未来收益和成本状况的对比。（2）非农收入占总收入比重越大、受教育程度越高的农民接受土地征收的可能性越大。同时，当他们对土地所有权有清楚认识时，也会提高他们对土地征收的接受意愿。（3）农民年龄越大、承包土地面积越多、对地产权和现行征地政策越了解，他们越可能接受土地只征不转。（4）淹一次补一次由于收益与成本之比不明显，导致农民对此方式的接受意愿也较另两种方式要低。

从实证结果来看，土地只征不转在对农地依赖程度比较高、耕地资源紧张、非农产业不太发达地区的中老年群体中被接受的可能性较大，这与行蓄洪区的现状是相符合的。淮河行蓄洪区及淮干滩区大部分正是处于以农业为主的非农经济不发达地区，比如安徽的阜南县、颍上县、霍邱县，河南的淮滨县等。并且行蓄洪区居民的贫困是普遍现象，不仅发生在淮河流域，在其他流域也是如此。以山东东平县为例，2015年其农民人均纯收入达到11711元，而县内黄河滩区（行洪区）农民人均纯收入仅有5000元左右。因此，本文认为相比传统的土地征收方式，土地只征不转方式在行蓄洪区的实施有更好的社会经济基础，一方面因为不改变土地利用类型，它有效解决了由于耕地资源限制而导致行蓄洪区生产安置困难的问题；另一方面，在安土重迁思想相对较重的经济落后地区，它也更容易被农民所接受。同时，从政府实施的角度来看，由于耕地占补平衡政策越来越严格地执行，受行蓄洪区土地资源稀缺限制，当地政府往往无法满足耕地补充要求，若从市场上购买相应指标，又会面临价格较高和指标较少等问题。而土地只征不转则可以大大减少政府的压力。

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（责任编辑 吴晓妹）