土地征收：制度变迁视觉的解释

罗熙

摘要：基于制度经济学制度变迁理论，探讨了中国土地征收征用现行立法同转型时期经济发展之间的互动与博弈。回顾土地征收的发展历程，可以看出土地征收制度的构建、初始发展主要借助于国家立法，是一种自上而下的强制性变迁路径。目前国家“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市流转、同权同价”则是以市场经济为导向、社会规则自我演绎自下而上推动的诱致性变迁获得了政策层面的首肯，也是农村集体经济组织、乡镇地方政府与农民共同推动的制度创新需求。这种诱致性制度变迁以市场经济的内在需求打破了原有的制度均衡，必将推动新的制度均衡建立。

关键词：土地征收；制度变迁；多元视角

文章编号：2095-5960（2015）02-0102-07；中图分类号：F301；文献标识码：A

一、问题的提出

土地征收①①2004年3月14日《宪法》修正以前，立法和学术上没有严格区分征收和征用，一概以土地征用的概念代替土地征收。是中国经济飞跃发展、社会急速转型、城市化进程加快中不可回避的问题。关于征收的含义，不同的学者有不同的见解。②②姜明安教授认为：“征收通常是所有权的移转，相应财产由相对人转为国家所有”。杨解君教授认为：“行政征收是指为了公共利益之目的，行政主体按照法律规定取得行政相对人财产的单方行为，这里的财产既包括不动产，又包括动产。”梁彗星教授认为：“所谓征收，指政府以行政命令的方式取得自然人和法人的财产权的行为。在中国，征收的对象常包括所有权和所有权以外的其它物权（如土地使用权）。”王利明教授认为：“征收，是指国家为了公共目的而强制地取得自然人和法人的财产或财产权利的行为。征收直接表现为对民事主体财产权的剥夺。”土地是最为典型的不动产，土地所有权属于财产权的范畴。征收则是一种国家授权并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为，是国家主权的延伸。土地征收不可避免地引发财产权与公权力之间的紧张关系，程洁（2006）认为解决征地纠纷的关键是找到平衡两种利益的支点。[1]从法学界的研究来看，学者们认为平衡财产权被征收的主要方式在于规范征地程序、提高征地补偿以及落实农民安置与社会保障等方面。从经济学界的研究来看，则主要有以下两种观点：一是周其仁（2007）提出的绕开土地征收制度的“还权赋能”式的土地私有化。[2]二是贺雪峰（2010）从中国经济发展的角度肯定现有土地征收制度。[3]

土地征收，从纯私法的视角，征收权的排他性意味着市民社会对国家公权力的对抗，法治较为成熟的地区和国家如台湾、日本，财产权保护较为周延，土地征收受到极大限制。从纯公法的视野，征收权并非基于双方的自愿和协商，而是国家单方意思表示，如同行政处罚一样无需被征收土地的农民集体所有权人、使用权人及相关权利人的同意，依照程序则可正当地超越财产权的排他性。廉价的土地资源是促进中国经济发展的因素之一，城市土地的扩展主要来自于农村集体土地的征收。单一视野的逻辑演绎都能构筑周延的理论体系，但现实生活的多样往往糅合了不同元素。各地征地拆迁纠纷频频爆发，从深层次揭示了利益平衡在经济社会急速转型中所遭遇的危机。制度变迁理论重视研究人们的行为选择，试图从各个国家的经济发展史中找到为何有的国家经济发展越来越繁荣而另外一些国家却走上分道扬镳的原因。西方制度经济学一直认为法治是西方经济之所以取得极大发展的重要原因，在于法治构建了稳定的制度。制度的关键功能在于增进了秩序：它是一套关于行为和事件的模式，它具有系统性、非随机性，对人们能在多大程度上实现其经济上及其他方面的目标有着巨大影响。中国作为发展中国家，在法治尚未完善的过程中经济社会发展取得了令全世界震惊的“中国奇迹”，此中是尚未完善的国家正式约束与市场经济自我发展的非正式约束在社会中共同实施，从自下而上的诱致性变迁与自上而下的强制性变迁合力塑造了当今社会的各项经济制度，土地征收制度同样如此。制度变迁理论更重视制度的形成过程，所以在其理论发展过程中呈开放式的研究视野。①①制度经济学派代表人物柯武刚、史漫飞认为经济停滞和负增长是与封闭经济、国内和国际冲突、巨大的经济体制变革、对私人创造性和私有制的严重限制（缺乏自由）联系在一起的，而迅速的、可持续的增长则是与可靠地产权、竞争和开放联系在一起的（Fraser Institute，1997）。参见[德]柯武刚，史漫飞.制度经济学——社会秩序与公共政策[M].北京：商务印书馆，2000。本文将通过宏观视角对土地征收制度变迁的解读，以期对将来的立法与制度实施提供更具参考价值的分析视野与未来改革的具体路径。

二、土地征收的实践困境与立法逻辑悖论

中国经济发展过程中经济结构不断升级转型、城市化速度不断加快、工业化进程不断提高，城市空间的拓展必然不断侵蚀农村土地。而根据《宪法》和《土地管理法》等相关规定，土地性质从农村集体所有转变为城市国家所有只能通过土地征收的方式实现。②②《土地管理法》第43条第1款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”这一法条实际上规定的是任何单位和个人获得建设用地的来源是申请国有土地，集体土地本身除但书外是不能被人任意申请建设用地使用权的。《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”1982年《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”2004年《宪法修正案》第20条将1982年《宪法》第10条第3款改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”2004年3月8日，全国人大常委会副委员长王兆国在第十届全国人大第二次会议上作了《关于<中华人民共和国宪法修正案（草案）的说明>》，解释上述两个用语的不同之处在于，征收主要是所有权的改变，征用主要是使用权的改变。中国的土地所有权只有两种，即国有土地和集体土地。按照这一解释，随着城市的不断扩张，城市新增国有土地只能通过征收农村集体土地，所以一般讲的土地征收的对象只能是农村集体土地的所有权，而不包括国有土地所有权、国有土地使用权和集体土地使用权。从实际内容上看，土地管理法规定了农村集体所有的土地转为国有土地的情形，实际上是征收；又规定了临时用地的情形，实质上是征用。当征收成为常态，利益便冲突不断加剧，土地纠纷已成为引发群体性事件的重要原因之一。③③国土资源部提供的数据表明，目前全国1/3以上的群众上访是由于土地问题，而其中60%左右直接由征地引起，失地农民问题已经由发达地区局部社会问题扩展为全国性的社会问题。决策者面临的实践性两难问题在于：到底是不惜以土地征收中的利益冲突为代价来继续加速城市化，还是抑制城市化来缓减土地转让中的利益冲突？

大规模的土地征收使得城市发展获得大量的新增用地，现有的土地级差收益为地方政府积累了大量的财政收入以支持基础设施建设，弥补了国家分税体制带给地方政府的财政压力。尽管中央高度重视节约集约用地，将资源节约确定为基本国策和优先战略，在改革开放30余年中数次推出旨在收缩用地的管制政策，但根本抑制不了奉GDP为圭臬的地方政府土地征收的冲动。贺雪峰（2010）认为中国经济发展取得奇迹的两大因素是廉价劳动力与廉价土地资源，土地资源就是通过现有的土地征收制度获取的。问题的关键在于：土地征收是代表国家意志而对财产权的抑制，公权力对私权干预的正当性源于哪里？当土地征收与土地级差收益捆绑在一起的时候，谁应成为土地级差收益的主要获得者？这种土地级差收益分配方式的正当性又源自何处？

实践性困境向现有的法律政策寻求解答时，土地征收立法体系则凸显两大逻辑悖论：1.城市新增经营性用地没有获取土地的合法途径，导致宪法上“公共利益”被架空，刺激地方政府、开放商以违法的方式获取新增土地。城市通过1982年《宪法》宣布土地收归国有，农村则是在20世纪50年代的农业合作化运动中完成集体所有制改造。法律政策严禁将农用地转为非农用地，集体土地内部无法实现用途的转变①①《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。”《农村土地承包法》的第34条和第10条相呼应，即“承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的形式”、“国家保护承包方依法、自愿、有偿进行土地承包经营权流转。”但这里的承包土地一旦用于非农建设就不再受《农村土地承包法》的保护。，新增建设用地的唯一途径是通过征地转变为城市用地。1982年《宪法》又规定必须基于公共利益才能征地，严格依照法律规定现有经营性用地只能占用城市其他用途土地，从城市现实发展来看是不切实际的。2.《宪法》一方面规定平等保护国家财产、集体财产与个人财产，另一方面对于农村集体土地使用权流转不置可否。《物权法》一方面强调平等保护原则；另一方面却对农村集体土地使用权流转问题裹足不前，仅作指引性规定，将问题抛给《土地管理法》。《土地管理法》一方面并未明确禁止农村集体土地使用权流转；另一方面却对农村集体土地使用权流转做出了严格的限制，后经政策解读为总体上禁止农村集体土地使用权流转。只能通过国家垄断土地一级市场的方式——征地来实现土地资源在二级市场的自由流通转让，明显违背十八大提出的“市场在资源配置中起决定性作用”的政策精神。实践性困境与立法逻辑悖论充分反映出法律制度的稳定性在经济快速发展转型面前所带来的挑战。

三、强制性制度变迁下的土地征收

十一届三中全会以后，随着“以经济建设为中心”的国家总体发展思路的确立和“健全社会主义法制”理论的提出，以政府为主导自上而下的经济体制改革拉开了土地征收立法和制度供给的序幕，这些制度都是国家设计并强制实行的正式约束。梳理土地征收的强制性变迁，可从中找到土地征收制度实践困境与立法悖论的国家层面历史渊源，洞悉当前土地征收制度问题的根源。改革开放以来，大致可将土地征收制度发展分为三个阶段：

（一）以中央政府为主导的初步发展阶段

1978—1982年是以中央政府为主导的征收制度初步建立、发展阶段。由于经济体制改革刚刚揭开序幕，只能以“摸着石头过河”的心态对未知的制度创新以“点到为止”的方式做出概括性规定，土地征收制度主要以宪法规定表现出来。1978年《中华人民共和国宪法》规定“国家可以依照法律规定的条件，对土地实行征购、征用或者收归国有。”1982年《宪法》规定“国家为了公共利益的需要，可以对土地实行征用。” 1982年颁布的《国家建设征用土地条例》对征用土地做了系统的规定，但遗留着较为浓厚的计划经济时代土地征用色彩。值得注意的是，这一时期宪法就已经提出征用的目的是为了公共利益，但还没有提出补偿的条件性规定。《国家建设征用土地条例》第2条规定：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征收集体所有的土地时，必须按照本条例办理。”这里“经济”显然是征收土地的目的之一，与当时的宪法存在着立法冲突。立法体系的混乱依稀透露出从宪法开始的有关“公共利益”范畴的改革，还尚未自上而下落实到行政法规和部门法。不过，《国家建设征用土地条例》已经明确提出节约用地是中国的国策，可见国家层面在重视经济发展的同时，已经意识到可能带来土地的严重滥用。

与发达国家的发展道路不同，后发展国家所走的更多地是一种外源性现代化道路，经济社会的发展更多采取强制性制度变迁的方式。

（二）中央政府与地方政府博弈发展阶段

1983—1997年是中央政府与地方政府目标追求不断分化，中央耕地保护政策与地方增加用地需求之间不断博弈的阶段。中央提出实行最严格的耕地保护政策，要保持18亿亩耕地的红线。地方政府基于经济建设以及土地财政的需要，有着强烈突破中央政策限制而增加建设用地的冲动。在中央政府与地方政府的动态博弈中，土地征收制度呈现波浪式发展过程。

三次建设用地快速扩张，分别产生于20世纪80年代初期因生产力解放带来的第一个高峰期、20世纪80年代中期“苏南经济模式”崛起掀起的乡镇企业热、1992年下半年地方政府盲目建设开发区。地方政府发展经济的过程中，不可避免促进了土地征收征用，扩大了城市建设用地的面积。三次建设用地收缩，则分别来自中央政府自上而下颁布的规范性文件或宏观调控政策：1986年发布的《关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知》、1990年前后的国家“治理整顿”、1997年发布的《关于加强土地管理切实保护耕地的通知》。[4]

这一时期制度建设主要表现为部门法立法不断深入，1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》沿袭着宪法“公共利益”的目的，规定了土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的20倍。1993年通过《中华人民共和国农业法》规定了“国家建立耕地保护制度，对基本农田依法实行特殊保护”，1997年《中华人民共和国刑法》设立了土地犯罪条款，即破坏耕地罪、非法批地罪和非法转让土地罪。

（三）制度逐步完备的发展阶段

1998年至今是城市化进程加快、土地资源浪费严重、国家层面立法不断完备的阶段，这一时期爆发了因房地产热而产生的“圈地运动”。中央依然遵循严格控制用地的思路，同时注重对农民权益的保护。1998年实施的《土地管理法》规定了土地用途管制制度、耕地保护、农用地转用审批手续及补偿费上限①①《土地管理法》规定基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的，其他土地超过75公顷的，由中央政府（国务院）直接行使批准权；规定土地补偿费和安置费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的20倍。。此外，1998年颁布的《土地管理法实施条例》规定了土地补偿费、地上附着物、青苗补偿费的归属。2004年《宪法》修正案将“征收”和“补偿”两个概念纳入征地制度之中。2004年颁布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》突破了1998年《土地管理法》的补偿上限规定，进一步提高土地补偿，提出“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍”。2007年《物权法》出台，以基本法律的制度安排明确了对不动产物权的保护，确认了耕地使用权的物权性质，提出了对于土地承包经营权的征收补偿。这一时期立法转向从源头上遏制滥占农田，增加了转用地、项目用地审批和审查前置程序，提高了土地补偿标准，增加了征地环节的公告程序，注重对失地农民不同安置形式的探索。

从征收制度发展的三个阶段可以看出，中央政府对于征地制度的管控流露出从松到严、从政策到法规、从宪法到部门法的强制性变迁轨迹。与此同时，地方政府逐渐与中央政府分化，有了扩大“公共利益”范围征地、滥占农村土地、增加土地财政收入的倾向。正是因为中央政府与地方政府在征地驱动力上存在差异，导致由中央政府主导推行的自上而下缩小征地范围的征地政策，严控“公共利益”的征地目的，推进征地补偿标准的不断完善提高。但在实践中，地方政府的土地财政依赖、政绩追逐都对“公共利益”不断掺杂着“非公益”的实质。尽管补偿标准不断提高，但与近年来土地市场价值飞升相比，补偿的相对值不仅没有提高反而下降。补偿款的分配格局大致是政府占60%—70%，村级组织占25%—30%，农民仅占5%—10%。[5]借助国家层面的立法赋予的征收权，地方政府不断超越农村土地财产权的边界，在集体所有人虚位、村委会代行管理职责的现状下，农村土地的物权排他属性并没有发挥有效对抗公权力滥用的作用。

财产权的保障首先是一种所有权的存续保障，旨在强调财产权的防御性功能[6]，主要是在保护通过自己的工作与能力所取得的具有财产价值的物的存续。征收权破坏了财产权的这种防御性功能，从根本上打破了它的存续保障。近现代民法构造的法律制度主要围绕财产权的保护而展开，通过财产权来保护民事主体的独立人格。征收的开启，从本质上看是公权力对私权界限的超越。在私权构建的边界中，打开突破的管道。从立法上看，主要有两类法条：一类是《合同法》第52条规定，另一类是《宪法》、《土地管理法》有关土地征收的规定。《合同法》主要以“强制性规范”为由从债法上打开公权力对私权力的干涉管道，而土地征收则是以“公共利益”为由从物权法上打开公权力对私权力的干涉管道。

值得注意的是，从强制性变迁的国家立法上看，征地制度的主要构建是以公法调整为主，是典型的行政单向性、行政主导型的立法，私法规范则是在2007年《物权法》出现才开启的。当然，《物权法》的私法属性也带有强烈的公法色彩，这使得征地程序容易在正式、统一的国家立法中变得僵化，而不适应社会的发展，这是被征地农民拷问征收补偿、征收程序与征收目的正当性的根本性原因，也是征地拆迁纠纷爆发的制度性缘由。

四、诱致性制度变迁下的土地征收

土地征收制度强制性变迁过程中引发了中央政府与地方政府的政策导向分化，在强制性法律自上而下推行中同样引发了与市场的冲突，法律与市场的合力作用下产生了新的制度演进轨迹。城市经营性用地通过“公共利益”的征收制度获得农村土地、集体建设用地在全国各地试点流转、农村小产权房的蓬勃发展都是非正式约束自下而上突破现有法律制度的自我演变，进行诱致性变迁的主要表现，这些现象客观上要求土地征收制度进行新一轮的改革。工业及城市发展都需要更多的新增城市建设用地，城市建设用地来源有两种，一种是现有储备建设用地，另一种是新增城市建设用地。现有储备建设用地一般需要通过旧城改造的方式来进行城市房屋拆迁、征收，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第17条第2款的规定，被征收房屋需按照当前市场价值来进行补偿，地方政府将支付较高的征收补偿费用。基于效率及便捷考虑，显然征收农村集体土地是地方政府最合适的选择。如1981年中国城市建设用地面积约6720平方公里，到2007年底，城市建设用地面积已经达到36000平方公里，年均增加超过1000平方公里，26年增长了5倍多，新增城市建设用地主要源自农地流转。[7]

随着农民权利意识的不断增强，努力提高在土地级差收益中的弱势地位，便逐渐有了绕开现有土地征收制度进行自下而上演绎的创新需求。我们日常生活中占有重要地位的规则多数是在社会中通过一种渐进式反馈和调整的演化过程而发展起来的。并且，多数制度的特有内容都将渐进地循着一条稳定的路径演变。非正式约束对违背社会预期的行为施加的惩罚都不是通过有组织的方式来定义和运用，它们均是自发产生的。非正式约束一般包括各种习惯、内化规则、习俗和礼貌。①①各种习惯是指这类规则对于行为受其控制的个人有明显的、直接的好处，而违反这类规则会损害这些个人的自我利益；内化规则是违反这类规则将主要受到内疚的惩罚；习俗和礼貌是指它会受到来自他人反应的非正式惩罚，例如受排斥等。参见[德]柯武刚，史漫飞.制度经济学——社会秩序与公共政策[M].北京：商务印书馆，2000。由于非正式约束包含着大量经过精炼和检验的先人智慧，并不断演化，从而具有某种灵活性优势，在出现新情况的时候和场合，它们允许试验和重新解释。这样非正式约束通常有能力根据实践和被认可的情况进一步演进。即使有成员不遵守老规则并按不同模式行事，人类经验中演化出来的内在制度仍具有适应变化的先天优势。20世纪90年代开始，各地自发摸索出的征地方式，主要有“南海模式”、“嘉兴模式”及“芜湖模式”。

“南海模式”是将辖区内的集体土地集中起来，划分为工业开发区、农业保护区和群众商住区，同时将集体土地和农民承包经营权折价入股到农民土地上兴办企业，农民参股分红，农转非的土地级差收益按49∶51在农民和集体之间分配。企业租用集体土地的，一次性缴纳给集体的土地租金就相当于目前国家的征地补偿费。“南海模式”解决了农民对土地的长久收益，合理规划了农用地与非农用地的比例，但存在不合法问题。中国《土地管理法》明确规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，而“南海模式”中非农建设用地的所有权却仍然掌握在集体手中，突破了现有立法而进行自下而上进行征地方式的探索，是以农民的自我实验征地制度改革的尝试。“嘉兴模式”开启了土地换社保的模式，即政府不再把安置费支付给村集体，而是将所有的费用转入劳动社保部门的社保专户，直接转入到被安置人的个人账户上。达到退休年龄的一次性缴纳15年的统筹费，对于劳动年龄的人口，按照当地测算标准一次性缴纳基本生活保障费用，为其建立个人账户。若两年内未就业发放补助费，之后仍未就业的纳入城市低保，就业的参加职工基本养老保险。“芜湖模式”是土地所有权不变，由各试点乡镇成立建设发展投资有限公司作为土地的假定使用方，取得农民集体所有的土地使用权。“芜湖模式”不同于“南海模式”的地方在于后者是按年分红制度，前者是一次性获得几十年土地使用权转让的补偿。这三种模式打破了现有制度均衡，以新的制度构建进行着创新尝试。

集体建设用地流转的自我探索实质上是土地征收制度自下而上创新的一种方式。根据《土地管理法》第43条和第63条的规定，除了乡（镇）村公共设施和公益事业建设外，集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或建住房，但除企业破产、兼并外，土地使用权不得出让、转让或出租。但无论是经济发达地区还是欠发达地区，集体建设用地流转都已大量存在，特别是城乡结合部。如2005年，广东省专门出台了《集体建设用地使用权流转管理办法》，允许集体土地在不经过征收程序在市场上自由流转。2013年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“农村集体经营性建设用地可流转入市”。2014年10月1日，广东省正式开始实施农村集体土地的流转。这种以政策破冰、立法垫后，以点到面、从地方“零售式立法”到中央“批发式立法”的方式，是中国改革开放中诱致性变迁的运行轨迹。农村小产权房的蓬勃发展同样如此，小产权房向城市居民流转的趋势从“星星之火”到“遍地开花”，客观上反映了集体经济组织、农民、乡镇政府与部分开放商打破县级以上地方政府垄断土地一级市场的社会利益诉求，拷问地方政府获取巨大土地级差收益的正当性。

诱致性变迁中是以民间的习惯、文化、意识形态等非正式约束而不是国家立法等正式约束，在实施过程中逐渐承上启下的缓慢演变、推动制度创新。正式约束有可能因“朝令夕改”或废止而断行，非正式约束却因融入人民习俗之中，有着强大生命力。从长远的发展角度看，征地制度将更多来自于诱致性变迁所带来的变革。

五、土地征收制度的路径检讨与前景展望

前文从强制性变迁和诱致性变迁两个视角，分析了土地征收制度演进的轨迹和内在动力，揭示了土地制度与市场经济发展的内在一致性。当然，对于历史的回顾并不是为了只观察表面的现象，而是为了把握制度未来的改革方向。[8]只有辩证地看待土地制度演变中的“灰色”现象、中央政府与地方政府不同的策略导向，才能更为全面地把握市场实践规律，更客观地理解农村集体组织或村委会、农民在土地征收中的种种行为，更深刻地理解地方政府为何有屡禁不止的征地冲动。

回顾土地征收的发展历程，可以看出土地征收制度的构建、初始发展主要借助于国家立法，是一种自上而下的强制性变迁路径。尽管中央政府已经意识到征地会带来土地资源被滥用、耕地面积减少，但地方政府在经济发展过程中不得不依赖征地作为获取廉价土地和增加地方财政收入的主要手段。通过征地所获取的巨额土地级差收益的分配，一直存在着很大争议。梳理征地制度强制性变迁发展的三个阶段可清晰地了解，国家早期立法更多是考虑如何限制土地被滥用，到通过明确补偿标准、提高补偿标准来减少征地纠纷，至目前尝试用构建更为完善的私法界域来对征收制度进行规范。从某种意义上讲，中国的土地征收制度是促进经济快速发展的重要因素之一，正是因为征地制度承载如此之重，所以从1982年《宪法》宣布将城市土地收归国有，1986年《土地管理法》将征收视为农村集体土地转为城市土地的唯一途径之后，直到2013年十八届三中全会，征地的制度基础都没有发生根本性的改变。但以牺牲集体经济组织或农民的利益来加快城市建设发展的方式，显然与《宪法》、《物权法》规定的对于财产权一体保护是存在着矛盾的。地方政府通过征地制度获取土地财政收益是国家立法与地方执法共同演绎的结果。目前国家“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市流转、同权同价”则是以市场经济为导向、社会规则自我演绎自下而上推动的诱致性变迁获得了政策层面的首肯，也是农村集体经济组织、乡镇地方政府与农民共同推动的制度创新需求。这种诱致性制度变迁以市场经济的内在需求打破了原有的制度均衡，必将推动新的制度均衡建立。

从比较法的角度来看，发达国家的经济立法一般都遵循由立法机关确认实践中已经存在的、具有广泛民间基础的交易规则或者习惯法，即从“习惯法”到“制定法”、从“民间法”到“国家法”、从“不成文法”到“成文法”。新兴市场经济国家的立法机关主要通过强制性制度变迁以及“由外而内”的制度移植模式构建一套完整的法律制度体系。[9]中国作为新兴市场经济国家，既有的法律体系基本靠强制性变迁、移植与借鉴构建起来，但在发展过程中逐渐结合国情形成了具有自身特色的制度安排。十八届三中全会对于农村土地征收制度的政策就是将市场、社会中自发演绎的制度创新，从地方、区域、小范围内的尝试上升为国家、整体、大范围内的政策指引，已经可以看到诱致性变迁从地方制度创新—地方试点立法—政策提出指引—立法予以确认的轨迹。从制度变迁的视角解读土地征收可以看出，在法制改革的路径选择上，不应过分强调立法机关的理性设计和宏观调控，也不应该过分强调发达国家最新立法潮流的借鉴价值，也不应过分重视少数精英职业专家在立法中所发挥的作用，而应该立足于本土资源化的角度重视规则的自我演绎。[10]这种符合正当性的规则是自我演进的“内生规则”，是借助于非正式约束推进的制度变迁。

参考文献：

[1]程洁.土地征收征用中的程序失范与重构[J].法学研究，2006.（1）.

[2]周其仁.小产权，大机会——农村建设用地转让权的制度变迁[J].中国经济观察，2007（10）.

[3]贺雪峰.地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去[M].北京：中国政法大学出版社，2010.

[4]龚刀韧.中国农村土地征收的宪法困境[J].法学，2013（9）.

[5]陈明.农地产权制度创新与农民土地财产权利保护[M].武汉：湖北人民出版社，2006.

[6]李惠宗.宪法要义[M].台北：元照出版公司，2006.

[7]赵可，张安录，马爱慧，苏向学.中国1981年—2007年经济增长与城市建设用地关系分析[J].资源科学，2010（12）.

[8]董淳锷.公司法制改革路径的检讨与展望：制度变迁的视角[J].中外法学，2011（4）.

[9]周林彬，董淳锷.法律经济学[M].长沙：湖南人民出版社，2008.

[10]朱苏力.法治及其本土资源[M].北京：中国政法大学出版社，2004.