试述我国中部地区县级政府机构改革难点及对策分析

李光玉

摘 要：县一直是国家结构的基本单元，历来都发挥着重要作用。文章对我国中部地区县级机构改革中存在的问题、深层原因及解决问题的对策等内容进行了探讨。认为县级机构改革存在政府机构角色不当、政府职能的转变不合理、人员分流政策执行不妥、改革成本较高、行政法律制度不健全等问题。其改革的主要阻力存在于现存机构的惯性、相关人员的心理抵触、高昂的成本、法律程序上的复杂性等几个方面。为此，要想对我国中部地区县级政府机构进行成功改革，就必须要明确县级机构改革的目标，科学构建政府机构的基本框架，更进一步转变政府职能，并正确处理好行政机构改革与整个行政系统良性发展的关系，同时，也需要加强民主与法制建设。只有在各方的共同努力下，才能使我国中部地区县级政府机构的改革之路越走越平坦。

关键词：中部地区；县级政府；机构改革；对策分析

县一级地方政府作为我国政治体系中功能最为完备的一级地方政权的地位与作用一直以来都为发生过重大的变化。目前，我国约2000个县，覆盖了我国国土面积的90%、人口的70%。即使是在东部沿海发达省份，农业和农民仍是县域经济的主要产业和主要组成人员。

一、兴山县的地理位置以及基本经济情况

兴山县位于湖北省西部，长江西陵峡北侧，东与宜昌市夷陵区接界，南和秭归县毗邻，西同巴东县相交，北与神农架林区接壤，东北连接保康县，东西长66公里，南北宽54公里。旧为楚始封地，旧治高阳城。兴山是湖北省4个库区县区、3个整体搬迁县城的县区之一，移民人口占全县人口的15%。兴山县是巴兴归革命根据地，全县8个乡镇全是省定的贫困乡镇，经济社会发展相对落后。因此，兴山县的基本县情为：大山区县、库区移民县、老区贫困县、资源丰富县。2001年1月5日，兴山县正式宣布该县由原来的7镇6乡撤并为6镇2乡。2004年底，兴山县总人口18.5万人。共12个居委会、102个村委会。

二、兴山县最近一次机构改革的基本情况以及取得的阶段性成绩

2010年兴山县政府机构改革后，共设置工作部门24个、部门管理机构2个，派出机构1个。机构个数与改革前持平，没有突破湖北省委规定的限额。另设置政府直属事业单位5个，比改革前减少3个。33个部门共核定行政编制279名，政法专项编制208名，事业编制75名，没有突破改革前核定的总量。核定领导职数122名比改革前减少12名。本次政府机构改革，使得政府职能进一步转变，职责关系进一步理顺，组织结构进一步优化，机构编制得到有效控制，有力推动了服务型、责任型、效能型政府建设，为建立适应我县经济社会发展的行政管理体制迈出了新的步伐。

回顾兴山县政府这几年机构改革的情况，并从我国中部地区的发展实情出发可以简要的归纳出我国中部地区经过近几年的发展，经济实力已经显著增强，但中部地区发展最快的任然是省会城市和一些重要城市，中部地区的广大农村发展仍然较慢，而中部地区广大农村的发展离不开当地各级政府的推动和促进，特别是县级政府的推动。县级政府是贯彻落实国家发展战略和政策的关键环节，县级政府作用发挥如何直接关系到中部地区农村经济发展程度。因此，对我国中部地区县级政府机构的改革进行全面和详细的分析是十分有必要的。

三、我国中部地区县级政府机构改革难以实施的阻力分析

（一）现存机构的惯性

一种机构在执行一定时间的任务之后，就自然而然的产生了一种机构的惯性，想要阻止其前行需要施加很大的力量才能做到。只是因为机构所固有的惯性使它本能的反对任何变化的要求，其自我保护能力由机构内的成员共同发力形成，使机构在改革中总是可以侥幸存在下去。

（二）相关人员的心理抵触

在现阶段的我国，权与利是相连的。依照西方学者的“寻租理论”，权力寻租现象在我国也同样存在，有权就要有利的思想在人们的心目中有着很强的感召力，甚至在人们还未掌握权力时，就已经构想“寻租”：想进“好单位”，找“实权单位”，领导则要找“好位置”等等。因此，为了保证组织成员的收入，就必然会追求更大的机构规模、更大的管辖范围、更高的社会指标，以获取更多的资源和财政收入。

（三）高昂的成本

在一次新的机构改革过程进行之前，需要进行人员的培训，改革文件的制定與发放等准备工作；在改革的进程中，相关领导和工作人员要投入巨大的工作精力以完成本职工作和额外的改革任务，这样势必会造成巨大的人力损失；而在改革过程中的办公经费也需额外增加，同时在改革过程中也难以避免部分领导的权力寻租与腐败等。

（四）法律程序上的复杂性

任何组织在其成立之初都是有其合理性和必要性的，而且都是经过了一系列的法律程序才得以成立和运行下来。同样，在机构改革的过程中，如果要撤销某一组织或单位，也是应该按照法定的程序来办理。程序上的复杂性往往影响需被撤销组织的及时进行，而且决策领导有时顾虑重重，举棋不定，因此许多冗余的组织还是得以存在下来。

四、对改革目标的设想及科学合理化的建议

（一）科学构建中部地区县级政府机构的基本框架

县级政府机构要“精”，编制要适量，层次要少，内设机构要综合设置，避免重复设置机构。总的来说应该合理设置政府机构，科学配置人员编制。市场经济对政府职能的需求发生变化时，要及时调整政府职能配置、人员编制及部门设置。整合现有行政执法机构和人员编制，综合设置行政执法机构，配备必要的人员编制，建立科学合理的行政执法体系，全面提高行政执法能力。要使机构设置达到合理和科学的要求，就必须使四个系统保持适当的比例。就当前看，应当精简执行系统，加强监督反馈、咨询系统，特别是要加强对政府工作人员的监察。具体表现在以下几个方面：一是行政机构改革应以更好地提供公共服务为方向。政府设计者应首先尽量实现责权明晰，以提高各部门集体参与公共服务时的积极性，并将公共服务领域中职能相似的公共部门合并，以减少行政成本。县级政府在进行机构设置时应该适当的放权，真正将行政职能收归政府，经营职能走向市场，服务职能走向社会。二是扩大各部门之间的权力制衡机制。中部地区与我国东部沿海地区及西方发达国家相比，在权力制衡机制的建设上还是有一定差距的。具体的实施方法可以是：将各重要部门的核心领导层进行定期轮岗，不仅可以培养全才型领导，更重要的的是可以平衡各部门之间的权力结构，使资源的分配合理化；还可以通过在换届选举时利用全程监督的方式扩大民主参与，避免权力的暗箱操作。

（二）进一步转变政府职能

我国中部地区县级政府职能的转变是与县级政府机构改革紧密相连的，政府机构改革的核心内容是政府职能的转变。一是修正政府作用，建立“三化”政府。行政职能收归政府，经营职能走向社会，服务职能转向社会。县级政府应该收大放小，作出最利于经济社会全面发展的决策，为加速我国现代化的进程起最基础的动力作用。二是转变政府职能，建立“服务型政府”。服务型政府不仅仅是提供公共服务，更重要的是服务态度与服务的质量。在县级政府机构改革中，应该抓住现今飞速发展的新兴技术，实现“一站式”电子服务，减少不必要的传统办事部门，为机构改革的大步进行加速。三是实施绩效考核与“问责制”，建立责任型政府。在当今复杂多元的社会格局和利益结构下，政府如何克服“一己私利”，公平合理、负责守诺地维护最广大人民群众的根本利益，既是责任型政府建构的内在需求，同时也是现代民主政治发展的必然趋势。

县级政府机构改革应该着眼与较好地协调职能机构的统一，使其为公民提供更便捷有效的服务，真正承担起为人民服务的职责。

（三）正确处理好行政机构改革与整个行政系统良性发展的关系

我国中部地区县级政府机构改革不能为了改革而改革，应该兼顾整个县级行政系统的全面发展，站在长远的角度进行机构改革。因此在我国中部地区县级政府机构改革的过程中应协调好各个方面的关系，具体的说来有以下几个方面：一是同时处理好被改革的机构与其他被保留机构之间的调整。县级政府机构改革的目的是使机构的存在更加合理一些，使机关业务能够更加高效优质的完成，而不是仅仅完成改革文件中作出的硬性指标规定。还是要从本单位、本部门的实际情况出发，将被改革后撤销的机构与保留下来的机构进行认真梳理，作出最适合本地区发展的机构设置决定，为机构职能变更所带来的变化提供必要的缓冲时间和相关人员心理上的充足准备。二是注意保留原有机构中合理的成分以及业务骨干。具体的做法在于：提高相应公务员的薪资待遇，对于特别优秀的技术人才的家属，要加以适当的照顾，免除后顾之忧，使其全身心的投入到工作中来；那些被撤销的部门的技术人员，如果确实可以为别的部门所用，也应使其平稳的过度到新的工作岗位，避免心理上的负担给工作造成不必要的损失。三是注重舆论宣传与说理工作，并建立合理的利益补偿机制。在改革方案实施之前，应先进行试点工作，以便了解上情，摸清下情。并广泛利用现今飞速发展的互联网技术、全面普及的电视、报纸等媒体宣传此次改革精神，以最大限度的减小改革的阻力。具体做法可以是：对其进行再培训；或者鼓励自主创业，并给予一定的资金和技术支持，在税收政策方面给予一定的减免或优惠；增强其劳动积极性，转变就业观念，乐观再就业。

（四）坚持依法行政

依法行政，首先就是要有法可依。当前中国急需制定行政组织法和相关的程序法，对行政结构和职能作出法律的规定，防止行政结构和职能随领导的变动而不断调整。要保证政府改革的顺利进行，必须用法律来保障，逐步积累经验，做到“边改革，边立法”。最重要的当属编制立法，做到编制管理的规范化和科学化，最关键的是尽快建立符合我国中部地区县级政府机构管理实际的编制法规。理顺结构管理体制，合理配置编制管理结构的权限和职能，完善机构编制审批的程序，明确细化违法审批责任条款，对违法审批机构和编制的人员，不论职务高低，依法追究。唯有这样才能借助法律的力量来巩固机构改革的成果。其次才是依法行政，其做法主要体现在以下几个方面：一是依法设置行政机构。具体的做法就是在设置新的机构时进行反复的科学论证，考虑长远的发展，不能只顾眼前利益，对于实在是眼前需要的执行机构，可以采取聘用制的方式雇佣人员，业务结束立即遣散多余人员。二是建立规范的执行程序，確保相关法律法规的良好运转。规范的执行程序的建立，是确保法律落到实处的重中之重，从某种程度上来说比法律法规的起草更为重要。总体说来，机构改革如果缺乏法律保证，将很难避免重蹈覆辙。无论是深化机构改革，还是巩固改革的成果，我们必须沿着法制化的轨道前进。三是尽快完善行政法律监督体系。行政法律监督既是依法行政的重要环节又是依法行政的重要保障。改革开放以来，我国已初步建立了行政法治监督体系，但由于行政执法监督制度在法律上只有原则性的规定，可操作性不强，加之从事行政执法监督的政府法制部门机构不健全等原因，致使对政府的权力部门监督、司法监督、舆论监督，难以发挥应有的作用。因此，必须从内容、形式上认真进行改进和完善。（作者单位：湖北大学政法与公共管理学院）