调整优化组织结构 推进政府机构改革

摘 要： 改革开放30多年来，我国政府每5年进行一次大规模的机构改革，并取得了一定成效。按照党中央、国务院的部署，陕西自1982年起进行了省级政府机构改革，尤其是2013年的改革有力地推动了政府职能转变；规范了机构编制管理；进一步调整优化了组织结构，理顺了职责关系，完善了相关管理体制。进一步优化组织结构、推进政府机构改革，陕西应从做好机构改革工作的统筹规划和安排，因地制宜地探索推进大部制改革，着力推进机构合并，加强立法，尽快健全完善相关法规制度，制定与机构改革相配套的分流人员安置政策，以及不断推进机构改革工作常态化等方面整体推进，尽快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的地方政府机构职能体系。

关键词： 政府职能； 组织结构； 机构改革

中图分类号： D616 文献标识码： A DOI： 10.13411/j.cnki.sxsx.2015.01.010

一、1982年以来7次政府机构改革的回顾与反思

合理的组织结构是政府有效治理，推进国家治理体系有效运转和治理能力提高的重要保障。改革开放30多年来，我国政府每5年进行一次大规模的机构改革。这7次改革都是伴随着我国经济体制改革的不断深化而进行的，改革的目标也由机构精简到职能转变，由关系理顺到职能整合。

1982年政府机构改革的主要目标是解决领导体制问题，即“干部年轻化”问题。国务院各部门由100个精简到61个，人员编制由原来的5.1万减至3万余人。陕西亦于1982年开始省级机构改革，改革的主要任务是精简机构和人员，省委工作部门由原来的11个精简到9个，实有人数减少25%；省政府工作部门由60个精简到40个，实有人数减少33%；行政组织机构减少了“委办”一层。

1988年，国家就政府机构改革首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”的命题。但由于当时一系列复杂的政治、经济原因，导致这一命题未能在实践中及时“破题”。1988年陕西进行了第二次省级机构改革，按照转变政府职能的要求，针对各机关人员超编严重等问题，减少了政府部门的机构设置和人员编制，在一定程度上强化了政府部门宏观管理职能，淡化了微观管理职能。

1993年，国家提出了“政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要”。[1] 此次改革之后，政府职能开始转变。但在初步建立市场经济体制的形势下，职能的转变不可能很快到位，因而机构改革只是局部性精简，取得的成果有限。陕西始于1993年进行的第三次机构改革，有效地转变了政府职能，实现了政企职责分开，理顺了各部门之间的工作关系，压缩了机构和人员编制，全省县级以上机关实有人员减少28671人，精简30%。

1998政府机构改革以优化政府组织结构为具体目标，此次改革涉及面最广、力度最大，除国务院办公厅外，国务院组成部门由原来的40个减少到29个，部门内设机构精简了1/4，移交给企业、地方、社会中介机构和行业自律组织的职能达200多项，人员编制减少了一半。陕西于2000年启动了第四次的机构改革，省政府各部门共划出职能62项，取消职能57项；撤销了冶金、机械、石化、商务等专门经济部门，解除了政府主管部门与国有企业的行政隶属关系。省政府机构精简21%，部门内设机构精简20%，机关行政编制精简50%，省级公安、司法和监狱管理等政法行政编制精简27%。

2003年政府机构改革的重大历史进步在于明确提出要建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。改革后，除国务院办公厅外，国务院29个组成部门调整为28个，不再保留国家经贸委和外经贸部，其职能并入新组建的商务部。陕西于2003年有计划地完成了市县乡三级机构改革和省级有关部门的机构改革工作。市级撤销了38个专业经济部门，调整职能1346项；县级调整职能9848项；合理划分党政部门、政府部门、市区之间职责关系5039条。

2008年以探索大部门体制的政府机构改革拉开帷幕。这次改革与以往5次改革相比具有体制性的进步，把政府的管理能力和其应有的责任联系起来，强调政府的公共服务职能。除国务院办公厅外，改革后国务院新组成部门设置为27个。陕西此次机构改革工作严格执行“机构设置不突破经上级批准的现有机构限额，人员编制不突破省直已核定的行政编制总数，领导职数配备不突破现有规定”的“三个不突破”。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开“四个分开”。[2] 同时，做好人员分流安置工作和保持离退休干部管理工作的稳定，使得这次改革能够顺利实施。经过此次改革，陕西省政府机构调整为47个。

2013年机构改革更侧重于政府职能转变中的不到位情况，重点围绕转变职能、理顺职责关系，稳步推进大部制改革。这次改革，提出了政府职能的四个方面——转移、下放、整合、加强，相比较前六次政府机构改革，可以说是第一次涉及政府职能转变的根本。改革后国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。[3]在此次改革中，陕西高标准完成了党中央、国务院部署的改革任务，及时完成了省食品药品监督管理局机构改革工作，重新组建了省卫生和计划生育委员会以及省新闻出版广电局。同时，进一步贯彻落实中央关于深化行政体制改革的精神，安排省政府新一轮机构改革工作，精心研究并认真制定了部门“三定”规定，改革后职责关系得到进一步理顺，目前新一轮机构改革已基本完成。

回顾1982年以来的7轮政府机构改革，大致可划分为两个阶段：1982、1988、1993年的改革注重政府组织机构本身的结构与数量调整，基本目标是精简机构与人员；1998年以后的四次改革，逐步以转变政府职能为改革的主要方向，尤其是2008年的大部门体制改革，明确提出机构改革不走简单的精简、合并之路，而是要以转变与优化政府职能为基础，将厘清权责关系作为改革核心，在职能优化的基础上调整和重组部门，同时高度重视部门内部的权责、机构和编制的科学配置。总结我国改革开放以来政府机构改革的经验，得到的最大启示之一就是转变政府职能是机构改革的主要依据，机构改革是巩固职能转变成果的主要载体。政府机构改革的实质是对行政体制、政府管理方式与管理机制的综合改革。

二、陕西新一轮政府机构改革的总体情况、主要特点和取得的成效

（一）陕西新一轮政府机构改革的总体情况

2014年，省编办按照党中央、国务院关于地方政府职能转变和机构改革的意见，拟定了省卫生和计划生育委员会、省新闻出版广电局的“三定”规定。新组建的省卫计委和原省卫生厅、省计生委相比，内设机构减少了10个，行政编制减少了23名，厅级领导职数减少了3名，处级领导职数减少了13名。新组建的省新闻出版广电局与原省广电局和新闻出版局相比，内设机构减少了7个，行政编制减少了17名，厅级领导职数减少了3名，处级领导职数减少了11名。

根据有关要求，省编办研究印发了《关于拟定省政府工作部门“三定”规定的通知》，对除省卫计委、省新闻出版广电局、省食药监局以外的省政府工作部门“三定”规定拟定工作提出了具体要求，明确规定编制按10%精简，内设机构平均精简1个。目前，新一轮机构改革已基本完成，省政府工作部门“三定”规定全部进行了重新拟定。通过改革，共调整职能327项，核减内设机构57个，减少编制632名。

在做好省政府工作部门机构改革工作的同时，省编办积极筹备做好省级党群机关机构改革工作。2014年6月9日召开了动员部署会议，要求各部门内设机构按照7个、人员编制按照10%的标准进行精简并重新核定“三定”规定。目前，改革工作正在积极有序推进之中。

（二）陕西新一轮政府机构改革的主要特点

1. 注重统筹规划，整体推动。作为一项系统工程，政府机构改革工作必须相互配合，明确责任分工，协调推进。省委、省政府主要领导多次对全省机构改革专门听取汇报，提出明确指示要求，省委常委会和省政府常务会对改革重大事项集体审议，保证了改革的正确方向。分管省领导多次召集编办等有关部门专题研究改革实施过程中的重点、难点问题，确保了改革平稳高效推进。省编办在谋划设计、组织实施改革方案的过程中，始终把思想统一到中央要求和经济社会发展大局上来，积极宣传中央改革精神，认真听取各方面的意见建议，确保了各项改革要求的贯彻落实。省政府各部门高度重视，精心组织，主要领导亲自挂帅，把机构改革工作摆上重要议事日程，加强对相关部门的指导和督促检查，保证改革平稳有序推进。省编办作为牵头部门，负责协调重大事项、解决难点问题。相关机构变动的部门，服从大局，确保机构、职责、人员按要求及时调整到位，确保工作不断、队伍不乱、人心不散。同时，加大推进省直管县体制改革的力度，深化乡镇行政管理体制改革。

2. 以政府职能转变为驱动，更加突出转变职能，理顺关系。机构是政府职能的载体，需要按职能转变的要求来调整优化。（1）依据法律法规和国务院部门“三定”规定确定部门职能。按照“四个分开”的原则，结合省政府实际情况对部门职能进行分析，确定划入、划出、移交、取消和增加的职能，切实解决职能缺位、越位、不到位的问题。[2] 同时，以行政审批制度改革为抓手和契机，把减少规范行政审批事项和转变职能、精简调整机构紧密结合，在大量审批事项下放的同时及时调整机构设置。（2）按照权责一致的原则，在赋予部门职权时，明确部门责任，解决政府运行中存在的权责脱节、重权轻责、缺乏监督的问题。（3）按照“一件事由一个部门负责”的原则，着力理顺部门职责关系，解决职责交叉问题，把相同或相近的职能整合到一个部门，如确有需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，落实主次责任并建立协商机制，形成工作合力，严格落实部门职责分工。[1]

3. 确保机构改革的平稳有序推进。（1）有关部门领导高度重视，亲自负责，精心组织，做好思想政治工作。同时严肃各项纪律，做到思想不散、秩序不乱，确保改革的顺利进行。（2）注重做好原有机构与新建机构的职能转移、人员划转和过渡的衔接，使新建机构、人员和职能尽快到位运转，不使工作造成“空档”。（3）合理安排相关人员。在机构整合和编制精简的过程中，会涉及相关人员的调整变动，要确保工作不断、队伍不乱、人心不散，就必须安排好相关调整人员。[1] 本次陕西机构改革采取先整合部门，在不突破编制的前提下，富余人员暂时随职能走，然后通过内部调剂、考核、自然减员等方式慢慢消化，确保了政府机构改革工作的顺利推进。

（三）陕西新一轮政府机构改革取得的主要成效

1. 有力推动了政府职能转变。这次机构改革突出政府职能转变这个核心，力求做到：凡是企业能决策的事情交给企业决策，市场能解决的问题让市场去解决，适宜社会中介组织办的事项让中介组织发挥作用，基层能处理的问题依靠基层去处理。根据上述原则，2013年以来，全省政府部门共取消、下放、转移了行政审批和管理事项 335项，同时，加强了宏观调控、环境保护、住房保障、促进就业、安全生产及食品安全监管等关系国计民生的105项职责。如：水利厅在职能方面提出要加强水资源的节约、保护、管理和合理配置，保障城乡供水安全，促进水资源可持续利用；为了更有效地对关中大气污染进行防治和管控，推进治污降霾工作，省环保厅新增设了省大气污染治理办公室。

2. 规范了机构编制管理，严格控制机构编制增长。这次改革的重要内容就是行政编制按10%核减。在拟定“三定”规定过程中，部门普遍反映，随着行政体制改革的深化，中央部委下放的职能需要省级部门承接，监管的任务也越来越重，加之各方面的要求越来越高，现在的编制已难以满足工作任务的需求。但是，没有局部的精简，就没有全局的精简，如果照顾了部门的情绪，不精简或少精简，那么机构改革的目标就难以实现，政府的行政效能就难以提高。在拟定部门“三定”规定的过程中，省编办顶住多方面的压力，坚持精简的标准不降低，对所有部门一律按照现有行政编制的10%精简，严格按照省领导的要求完成了行政编制的精简任务。精简后，省政府部门编制5803名，其中：行政编制3959名，减少426名，政法专项编制1844名，减少206名，合计减少632名。在严格控制机构编制增长的同时，严格开展机构编制实名制管理和审查，进一步加强、完善和规范机构编制管理工作。[4]

3. 进一步调整优化了组织结构。此次改革，陕西按照中央的改革要求，本着积极稳妥的原则，在实行大部门体制方面作了一些探索尝试，调整、归并了职能相同、相近的一部分机构。省政府工作部门的内设机构原则上按照7%精简，每个部门减少1个内设机构。在部门内设机构整合中把握的基本原则是：参照国家部委机构设置，结合部门职能调整，突出工作重点，加强重点业务，对部门内设机构进行优化整合，强化社会管理和公共服务机构。整合职能交叉或相近的机构；整合职能少和工作量不大的机构；整合机关内部事务管理机构；整合规划和财务机构、宣传和教育机构。所有部门都不设对外交流和信息管理机构；无下属事业单位或下属事业单位较少的部门不单设人事机构；政策法规任务少的部门不单设政策法规机构；按照市场监管属地管理的原则，一律不设行政执法队伍。此次改革中，省政府工作部门严格按照要求完成机构编制精简任务，共精简内设机构57个。

4. 进一步理顺了职责关系，完善了相关管理体制。部门职责交叉和关系不顺是政府运行中多年来存在的突出矛盾和问题。在这次改革中，陕西省编办对梳理出的职责交叉事项逐一进行认真研究，着眼于促进事业发展和提高政府的整体效能，坚持一件事情原则上由一个部门管理；确需多个部门管理的事项，分清主办、协办关系，明确牵头部门和各自责任的原则，合理确定各部门的职责权限。[4] 通过改革，共调整部门职责327项。同时，陕西还根据中央的要求，启动了神木、府谷省直接管理县的体制改革试点。

三、进一步优化政府组织结构、推进政府机构改革的建议

推进地方政府机构改革，最主要的就是要求地方政府转变职能，将部分甚至大部分权力下放，减少对微观经济活动的干预，适应社会主义市场经济体制的运行要求。

（一）进一步做好机构改革工作的统筹规划和安排

1. 在明确政府各部门职能、职责的基础上，科学界定其工作任务，为进一步调整机构编制、促进机构和人员的优化奠定基础。建议组成一个由省政府办公厅牵头、省编办、法制办以及相关专家等组成的工作机构，对省级政府工作部门的岗位职责、部门工作等进行全面考察评估，并在此基础上详细规范界定各部门的工作任务和工作内容，作为进一步调整机构编制促进机构和人员优化的依据。同时，为进一步推动陕西机构编制工作的规范化、制度化、标准化奠定基础。

2. 通盘考虑经济社会发展各方面要求，在以往改革的基础上，抓住一些关键环节和重点领域组织专题研究，进行重点突破。比如：要深入研究今后一个时期有条件实行大部门制改革的领域，以及与实行大部门制相联系的机构类型、序列、规格等问题，为未来深化改革和进一步优化政府组织结构提供前期工作准备。

（二）探索推进大部制改革，着力推进机构合并

大部制改革是一种权力结构的重组和再造，其实质是要形成行政决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离的行政运行机制，从而实现决策科学、执行顺畅、监督有力。因此，应在探索实行大部门制取得初步经验的基础上，按照“精简、统一、效能”的原则，借鉴其他地方政府改革的成功经验和做法，积极探索和推进大部制改革，推动建立有利于提高行政效能、结构更加合理的服务型政府。[1]

自改革开放以来，随着我国市场经济的不断深入发展，客观上要求政府从“全能政府”、“管制政府”、“权力政府”向“有限政府”、“服务政府”、“责任政府”转变。[5] 由此，我国政府的职能结构也发生了前所未有的变化。适应上述转变的要求，政府职能在下移和外化之后，政府职能的转变总体上呈现出核心化、中心化、综合化趋势。建议按照《国务院机构改革和职能转变方案》的要求，以转变政府职能为重点，以机构合并为抓手，以建立服务型政府为目标，进一步理顺关系、优化结构。在进一步明确政府部门之间的职能划分的基础上，根据政府职能变动的趋势要求，有针对性、因地制宜地进行机构合并和调整。[1]

（三）加强立法，尽快健全完善相关法规制度

西方发达国家政府机构改革成功的重要经验之一，就是通过法律确保政府机构改革的顺利实施和巩固。为了减少改革的阻力，增强改革的合法性和权威性，建议尽快制定一部关于地方政府机构改革方面的法律，明确地方政府的专属职责，明确部门管理职责，分清主次责任。[2] 与此同时，按照事权、财权、人权相统一的原则，为地方各级政府履行职责设置必要的权利、相应的责任及与其相匹配的机构，使机构改革工作尽快走上法制化的轨道。[1]

（四）制定与机构改革相配套的分流人员安置政策

多年来，机构精简后人员的分流问题始终是一个老大难问题。由于这个问题没有解决好，导致历次改革中机构人员减了又增、增了又减的恶性循环。从长远角度看，为保证政府公务员队伍年龄、学历和知识结构的优化，经验及能力的科学组合，以及政府效能的提高，应探索制定富余人员妥善分流及安置的政策及办法，以巩固和提高机构改革的效能。

（五）不断推进机构改革工作常态化

机构改革绝不是简单的机构增减和调整，其更深刻的内涵是涉及到部门的职能、职权、职责等权力和利益结构的再调整。受当事者观念意识、部门利益以及原有体制机制的影响等等，机构改革的阻力会很多，通过集中的“运动式”方式所进行的机构调整亦难以完全实现改革的目标，达到改革的目的。为此，要促使机构改革工作的常态化。

1. 把理顺和转变政府职能作为机构编制部门的一项常规工作，根据形势变化及时梳理分析各部门现有职能，该取消的取消，该下放的下放，该转移的转移，该合并的合并，并及时调整优化组织机构，促进各级政府正确履行职能，不断提高政府效能。

2. 跟踪机构改革后各部门“三定”规定的执行情况和运转情况，对评估中发现的问题，督促各部门认真整改，巩固政府机构改革成果。同时，要探索建立“三定”规定评估机制，并逐步实现评估工作的制度化、常态化，使机构改革的成果持续巩固，深化改革的基础更加坚实。

总之，要着力解决政府部门管得过多过细的问题，尽快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的地方政府机构职能体系。[1]

（课题负责人：王彩梅； 课题组成员：王坤，吴琼华，刘晓莉，石艳文）

参考文献：

[1]郭焦峰，王慧，杨禹，李维明.加快推进地方大部制改革的思考

[J].中国发展观察，2013，（7）.

[2]李玉亮.理顺职责关系，提高行政效能，从体制机制上为发展

改革提供保障[N].莱芜日报，2010-01-15.

[3]大部制改革再上路[EB/OL].中国新闻网，（2013-03-11）[2014-

12-25].http：//www.chinanews.com/gn/2013/03-11/.

[4]刘方.积极稳妥推进省政府机构改革[J].群众，2009，（8）.

[5]陈华平.提高与创新——和谐社会视角下的地方政府能力建

设[J].行政论坛，2009，（1）.

[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]