统筹城乡居民养老保险体系实现路径的综述

刘佳雯

摘 要：本文通过对有关建立覆盖城乡居民养老保险体系实现路径的文献进行梳理归纳，同时总结经验，为加快其与城镇职工养老保险制度的合并进度提供参考。

关键词：统筹城乡；养老保险体系；路径研究

我国“十二五”计划中明确提出健全覆盖城鄉居民的社会保障体系，坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，逐步推进城乡养老保险制度有效衔接。

一、统筹城乡居民的养老保险体系的内涵

在目前的研究中，学者们针对城乡基本养老保险在制度设计、基金筹集模式、参保方式、社会化程度和保障水平及社会互济功能等方面存在较大差异，无法满足当前和谐社会建设需要的背景下，提出建立覆盖城乡居民的养老保险体系，把城镇居民与农村居民、城市与乡村作为一个整体，进行统筹规划，通过体制改革和政策调整，逐步建立起覆盖全国城乡居民的养老保险制度体系（童广印，2007）。在制度设计过程中，要有“城乡整合”的意识和做法（黄英军，2010）。同时，不能把它与城乡养老保险一体化完全等同起来（曹信邦，2006）。具体来说，城乡统筹是手段，城乡一体化是目标；城乡统筹是过程，城乡一体化是最终结果；城乡统筹体现在制度的安排和设计上，城乡一体化体现在制度设计的宗旨中（杨珂，2013）。

总之，统筹城乡居民养老保险体系是打破城乡二元化的格局，在覆盖范围、管理模式、资金筹集、管理与服务系统的统筹协调，而不是保障水平、保障项目与保障范围的统一。

二、关于“多步走”实现统筹城乡居民养老保险体系的路径研究

由于我国当今国情的复杂性，众多学者认为建立覆盖城乡居民的养老保险体系是不可能一蹴而就的，需要分成多个步骤逐步实现，其主要观点可归纳为“两步走”和“三步走”。

（一）“两步走”战略

一些学者认为我国可以通过两个阶段的逐步实现，但是这两个阶段的实现方案并不相同。有的学者认为应在城乡居民养老保险制度统一的情况下逐步实现，而有的学者则表示只有先将新农保和城居保分别建立起来，并进行有效衔接，才能实现城乡居民养老保险的统筹。

袁彦东（2007年）认为建立覆盖城乡的基本养老保险制度分过渡阶段和目标阶段逐步实现。这两个阶段在涵盖的范围、待遇的支付、遵循的基本原则、管理服务和个人账户管理五项内容完全相同。也就是说在统一的制度下，对全体公民实行社会统筹与个人账户相结合的养老保险部分积累制，同时针对城乡和地区的差别，实行差别费率、费基和差别待遇制。在过渡阶段，可能存在财力供给不足的问题，因此在统筹基金筹集方式、渠道和享受养老金的条件两个方面与目标阶段不同，但随着国家经济的快速增长和社会保障投入比重的不断加大，国家财力不足的问题也会得到解决。

刘昌平（2009）指出实现社会养老保险制度城乡统筹的发展路径可以分为以下三步：第一步，在创建新农保和进一步完善城居保的基础上，实现城乡两类制度之间的有效衔接；第二步，通过城乡两类制度的合并从而实现社会养老保险制度城乡统筹，此外在整合过程中还应坚持四个原则，即保持基本模式一致，合理划分国家、集体、个人三方各自的责任，保持财务的可持续性与规划城乡统筹的推进策略。

（二）“三步走”战略

戴卫东（2009）从全国性层面提出实现城乡统筹分三步推进。第一步：建立起多层次基本养老保险制度体系，并且和其它养老保障制度一同建立起覆盖全体城乡居民的养老“安全网”。第二步：逐步将城乡居民养老保险制度衔接起来，推行城乡老年津贴制度，并将具有养老性质的以最低生活保障制度为主要内容的保障体系进行合并。第三步：将统筹城乡基本养老保险制度逐步建成国民基本养老保险制度，在提高城乡老年津贴水平的同时扩大其覆盖面。

米红、王丽郦（2010）建议从区域到全国层面进行社会保障体系“三步建”战略。第一步：建立覆盖城乡居民的社会保障体系。第二步：基本建立起以东、中、西部为划分的“大区域城乡衔接的社会保障体系”。第三步：社会保障体系应最终走向东、中、西部全面衔接而成的全国和谐社会保障体系。

三、关于“差异化”实现统筹城乡养老保险体系的路径研究

（一）统筹模式“差异化”

在总体规划方面，刘苓玲、李培（ 2012） 根据保障水平的不同将统筹城乡养老保险制度分为“四层次”。第一层次是非缴费型（ DB） 最低保障。该层次中老年人的社会保障来源于社会的福利以及社会救助，无需个人缴费； 第二层次是确定缴费型（ DC） 公共养老金；第三层次是强制性补充保障层次。这部分的资金由职业年金计划提供；第四层次是自愿性补充保障层次。主要通过鼓励居民参加商业保险，从而实现商业保险和社会保险的有效结合。

在具体实施方面，有的学者认为应根据各地区的经济条件实行不同制度安排：对于经济相对落后的地区，可能不完全具备开展养老保险的条件，则应将社会养老保险与社区养老、家庭养老结合起来，并逐步提高社会化养老的水平，最终实现与城市社会养老保险衔接，并向城乡一体的制度过渡；对于经济相对发达的地区应继续推行农村社会养老保险制度，并且伴随着农村劳动力的转移，与城市养老保险制度进行有效衔接。（杨翠迎，2004）。

（二）统筹人员“差异化”

很多学者选择将农民工作为推进覆盖城乡居民养老保险体系的突破口。寇国明、邱长溶（2008）指出当前的养老制度格局下农村、农民工、城镇等三元条块分割，改革应将实现农民工参加养老保险放在首位，再努力实现全国统筹，从而将农民工基本养老保险改革进程加以推进。

而对于失地农民，学者也多有关注。樊小钢（2004）指出，农民将自己的土地经营权转让给政府的相关部门，从而获得和城镇居民同等水平的基本养老金，并将所得养老金纳入养老保险统筹基金中。彭凤萍、靳环宇（2009）建议，对于尚未达到劳动年龄段的居民一次性发给征地安置补助费；处于劳动年龄段的居民则按照不同的年龄段一次性补缴一定年限的费用，纳入城镇职工基本养老保险范围；处于老龄段的居民则按照不同的年龄一次性补缴一定年限的费用，以此享受养老金待遇。

四、 评述与展望

我国目前还处于城乡社会养老保险的分别实施的阶段，这可能会在一定程度上扩大城乡差距。统筹城乡养老保险是增进社会整体福利的必要一环，因此，我们应找出一条合理的路径，实现统筹城乡养老保险体系。

在“统筹城乡养老保险制度实现路径”研究方面，首先，应当逐步由定性研究转向定量研究，制定出具体合理的绩效评价指标；其次，应当逐步由规范研究转向实证研究，对已实施城乡统筹的北京、嘉兴、无锡等地区进行实地调研，总结经验，推广到全国；最后，加强新农保、城居保与城职保合并的研究。新农保和城居保在制度建立之初就秉承合并的意识，在将应保人员充分分别纳入养老保险体系之后的合并工作执行起来比较容易，而对于与运行模式差距较大的城职保如何合并，还需要多加研究，提出行之有效的方案。（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）

参考文献：

[1] 杨珂：《河南省城乡居民社会养老保险统筹发展研究》[D].河南大学，2013年

[2] 刘昌平：《社会养老保险制度城乡统筹之路探索》[J].《社会保障研究》2009年第2期

[3] 刘苓玲、李培：《建立覆盖城乡居民的养老保险体系研究：一个文献综述》[J].《保险研究》2012年第2期