“一带一路”背景下铁路项目引入PPP模式的路径研究

杨小倩++王丽娅++凌菲

摘要：铁路是基础设施建设的重要部分，在“一带一路”战略中铁路建设有着举足轻重的作用，而PPP模式则被认为是该战略实施过程中的一大机制创新点。本文主要通过分析铁路行业的价值链，并根据铁路项目的各阶段来研究PPP模式的选择，为民间资本参与铁路PPP项目提供借鉴。

关键词：PPP；铁路建设；路径研究

一、铁路行业价值链经济模型分析

铁路交通的建设属于投资周期长，投资阶段多，需要根据不同阶段制定不同的策略，各阶段的具体分析如下：

（一）投资决策。投资决策阶段是铁路建设工程的起点，也是重点。主要任务是编制项目建议书并研究可行性，研究内容包括铁路线路、经济指标等多项内容，资金筹措方案是研究重点之一，除了争取各国际金融组织的贷款支持，还需要沿线各国做好吸引民间资本参与跨境铁路建设的政策研究，提高民间资本参与跨境铁路PPP项目的政治意识，向民间资本披露跨境铁路PPP项目可行性研究报告、沿线各国政治环境的安全性及法律的支持性，国家政策性银行要针对跨境铁路PPP项目设计专门性的融资产品，以增强民间资本参与跨境铁路PPP项目的意愿。

（二）规划设计。此阶段基本确定铁路建设的结构、规模、所需材料和工程量，并初步确定工程造价的最高限额。跨境铁路贯穿不同国家，地质、社会等环境差异较大，需要设计人员充分发挥因地制宜的设计原则，根据各国的地质条件、运输量预测资料、土地征用情况等，运用创新，以最少的投入，设计出最优的铁路线路。规划设计费用对总造价的影响高达35%—75%，必须控制好规划设计。

（三）施工招标。该阶段主要是选择适合的承包商、供应商和运营商，制定权责明晰的合同条款。首先，由于跨境铁路涉及不同国家，各国关于招投标的法律规定会存在差异。为避免招投标过程中产生分歧，各国必须就招标的相关法律规定进行协调统一，以保证招投标程序和结果合乎各国法律规定。其次，必须在合同条款中明确责任分工，由于跨境铁路性质的特殊性，各国公共部门必须承担跨境铁路PPP项目的投资决策和规划设计，社会部门负责建设和运营维护。最后，招标过程和结果要披露充分，相关招投标文件必须在各国全部披露。

（四）施工阶段。跨境铁路施工过程中，沿线各国政府部门要做好当地土地征用和拆迁工作，防止因为地方居民不合作造成施工进程的延误。对于跨境建筑材料的运输，各国公共部门应就相关内容制定税收优惠政策，以降低跨境铁路的建设成本。由于各参与部门的目标有所不同，利润最大化的目标可能诱使私人部门出现不规范行为。所以各国公共部门应做好质量控制、进度控制及造价控制的“三控”；加强合同管理和信息管理的“两管”；最后统揽全局，协调各组织之间的权责分配。

（五）竣工阶段。铁路建设实际总造价由竣工结算决定，所以负责验收工程的各个部门一定要对竣工结算工作给予足够的重视。必须对上交的竣工结算资料严格把关，保证资料的准确性，防止承包商道德风险及监理单位监管不当造成的结算损失。

（六）运营管理阶段。铁路运营管理包括货运、客运以及由此产生的相关衍生服务项目。“一带一路”沿线有60多个国家，但大多是新兴经济体和发展中国家，政治稳定性、宏观经济环境、劳动力市场、法律和监管等都是运营过程中可能面临的风险，如各国在国际贸易等领域的法律规定以及税收政策等各不同，这使跨国合作中会面对很多外贸壁垒，所以沿线各国首先应就贸易便利化达成一致协议，给予民间资本税收优惠政策支持，为跨境铁路运营营造良好的营商环境。公共部门在鼓励民间资本进入的同时，还要严格民间资本进入的资格审核，完善民间资本参与跨境铁路PPP项目退出机制。

（七）铁路养护阶段。铁路养护对运营成本有很大的影响，铁路养护的质量对后期吸引投资具有重要作用。铁路养护的对象主要是铁路线路即路基、轨道组和铁路建筑物，要防止铁路线路病害影响运输的安全性。铁路养护工作主要是日常养护和大型检查维修，公共部门与专业养护公司合作，既有利于维修技术的创新和发展，也有利于铁路养护质量的提高，所以公共部门应在该阶段合理引入民间资本。

二、各阶段PPP合作模式分析

本文对PPP分类模式的适用条件进行了如下总结：

PPP模式的选择需要根据铁路行业不同阶段的市场化程度结合PPP各分类模式的适用条件和特征来确定。另外，PPP模式的应用结构要根据项目特性、公共部门要求等实际情况灵活调整。基于铁路行业价值链模型以及PPP模式的分类研究，民间资本借助PPP模式进入跨国铁路行业的具体路径如下：

其中，铁路建设项目公司有权选择施工单位和信号系统承包商，在完成铁路建设后向铁路运营项目公司提供线路，并向其收取铁路使用费，公共部应根据项目收支情况给予公司补助款，如当运营公司无法支付约定使用费时，公共部门应当给予一定的补助，以保证其履行规定的义务。运营项目公司向机车租赁公司租赁机车，向铁路建设项目公司支付线路使用费，负责客货运的运营并向使用者收取客运费和货运费，并根据铁路运营情况向公共部门支付费用或要求补助。在利益补偿方面，公共部门可以将铁路沿线的土地开发权下放给铁路运营项目公司，以激励其参与的积极性。同时，当因政治原因或流量与预期严重背离时，民进资本应享有退出权利并获取补偿。

政府的控制和监管力度在PPP模式应用中非常重要，所以应由各国公共部门、专家团和企业精英组成监管单位，对铁路建设和运营的质量进行全面监管。

（三）铁路养护期

跨国铁路养护可以采用模块式外包的PPP模式，跨国铁路养护的管理工作由跨国铁路联合管理机构负责，可以将铁路检测和维修工作通过招投标方式外包给各国专业铁路养护公司。另外，将铁路检测和维修工作外包化，等于将该部分铁路养护工作市场化，市场化带来的竞争力，不仅能激励私人企业的创新动力，促进铁路养护专业公司的技术更新升级，提升铁路养护的服务质量，更能有利于铁路的保值增值。

三、结语

（一）提高民间资本参与率。目前，民间资本参与率仍较低，公共部门应充分发挥政策性银行的先导作用，提供跨境贷款、跨境投资咨询等创新性服务吸引民间资本参与跨境铁路建设和运营维护。

（二）注重分工与合作。沿线各国政府、公共部门、铁路建设项目公司和铁路运营项目公司以及铁路维护外包公司必须分工明确，各司其职、各尽其责，才能保证公私合作系统的正常运转。而PPP项目成功与否也决定于各参与者之间协作是否顺利，如果某一部门不能及时完成自己的职责，将影响整个系统的运作，各个参与者应注重整体效益，重视协作的必要性。

（三）加强管理力度。政府公共部门对PPP项目的治理水平以及项目财务指标的计算是决定PPP项目成败与否的关键，所以，在跨国铁路建设的规划设计阶段，项目评估的测算指标至关重要，各国政府应借鉴PPP模式应用体系较为完善的前期评估制度，确保相关财务评估指标准确合理。另外，公共部门要注重协调两个项目公司的权责利益分配、加强对项目公司营运管理，及其注重跨国铁路建设和营运过程中相关国家的利益协调。（作者单位：广东外语外贸大学）

2015年广东外语外贸大学研究生科研创新项目研究成果；项目名称：“一带一路”背景下PPP模式在交通基础设施领域的应用研究；项目编号：15GWCXXM-42.

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