保定市基于PPP模式开展基础设施建设的路径研究

马宇博

PPP模式是改进政府公共服务、探索我国基础设施投资建设的新路径。本文在分析PPP模式现状的基础上，研究了各国对PPP模式的主要分类，指出了PPP模式在我国基础设施建设中存在的问题，并给出了相应的解决对策。

【关键词】PPP模式；基础设施建设；路径研究

目前，我国面临基础设施建设资金缺口的问题，如何有效地调动社会资本，实现政府与社会资本的长效合作，是我国政府在进行基础设施建设中亟待解决的问题。PPP模式（Public-Private-Partnership，又称政府和社会资本合作）引入社会资本、民间资本的理念，通过民间资本、私营企业与政府的合作，改革了固有的政府主导的投融资方式，大大提高了民间资本投入力度，是公共基础设施建设的一种项目融资模式。在PPP模式下，私营企业、民营资本等社会资本与政府共同参与公共基础设施的建设，充分调动了民间资本的热情，提高了公共基础设施建设的效率。

1 研究现状

PPP模式在国外的应用相对成熟。PPP模式起源于英国的“公共私营合作”的融资机制，在西方国家进一步推广，并在建筑垃圾处理、工程建设、农地整理、城市轨道交通等方面得到了广泛应用。

国内学者对PPP模式在公共基础设施中的应用研究集中在PPP模式的基础理论、风险管理、以及某一具体领域PPP模式的运作方式等；实践应用方面，PPP 模式在国内的实践应用项目很多，如污水处理、城市垃圾处理、市政工程、农村环境处理、廉租房建设等。目前，我国已有利用PPP 模式进行城市轨道交通建设的案例，如北京奥运支线BT项目、深圳地铁5号线BT项目及北京地铁4号线PPP项目、上海莘奉金高速公路项目、南京地铁1号线南延线项目等。

与此同时，各省市纷纷发布推广政府和社会资本合作模式在公共服务领域实施的通知或指导意见，河北省亦发布了《关于在全省公共服务领域推广政府和社会资本合作模式实施意见的通知》。与此同时，政府和社会资本合作研究中心于2016年3月份发布的数据显示，未来几年国内PPP项目的投融资需求至少在7万亿以上，其中，河北省得PPP投资需求在3000亿元以上。在如此巨量的PPP投资需求下，保定市也积极探索PPP模式在建设基础设施和公共服务项目中的应用，对保定市东湖文化中心项目采用PPP模式，同时，将政府投入资金纳入财政预算管理，加大对该项目的财政管理。在此背景下，研究保定市基于PPP模式开展基础设施建设的路径，对促进我市基础设施和公共服务领域快速发展有着积极推动作用。

2 PPP模式的主要类型

由于世界各国处于PPP发展的不同阶段，导致各国对PPP模式的分类不尽相同。目前，我国学术届主要将PPP模式分为三类，外包类、特许经营类、私有化类。

外包类PPP项目一般由政府主导投资，私人部门负责某项和某几项工作，例如只负责工程建设或管理维护设施等，项目的所有权始终归公共部门。这种模式下，非公共部门通过政府付费实现收益，承担的风险相对较小。

特许经营类PPP项目一般由私人部门与公共部门通过一定的合作机制，共同投资、共担风险、共享收益。在该类模式中，私人部门全面负责某一项目，包括项目的建设、运营、维护、管理和修复，并承担大部分的资本投资和运营资金，政府仅会在一定程度上给与资金支持、政策支持。项目完成后，私人部分在特许经营期内（一般为25-30年）向用户收取使用费用并收回投资。尽管在特许经营期内，项目所有权本质上依然归属政府部门，但政府部门更多地是行使监管、引导和服务的职能。因此，该模式下，私人部门承担了更多的风险，政府部门需要建立完善的监管机制、制定严格的服务标准，确保私人部门的的服务达到标准，防范和管理风险。

私有化类PPP项目需要私人部门负责项目的全部投资，通过向用户收费收回投资实现利润。该模式下，项目所有权归私人部门拥有，私人部门在这类项目中承担的风险最大。

3 PPP模式在基础设施建设中存在的问题

3.1 政府与社会公众间互动不足，无法充分调动社会资本

一方面，我国政府在政务公开透明度方面比较低，信息公开度有限，社会无法真正了解政府的行为和政策，无法有效参与到基础设施建设的监督和决策中去；另一方面，我国代表公众利益的社会组织数量少，很多社会组织无独立立场，不能有效和政府部门接洽沟通，发挥不出应有的作用。这种情况严重阻碍了政府与社会的互动，阻碍了社会资本的形成和社会资本存量的积累。

3.2 政府部门之间缺少专业的协调机构和专业化人才

PPP项目的推动与落实涉及多个政府部门，其成功运用离不开多个部门的协调运作，但通常来讲，有些部门之间的利益是相互违背的，在制定政策时不能有效配合。一般来讲，负责定价的监管部门是反对提价的，认为应该通过财政补贴弥补不足，而财政部门则可能认为通过涨价来弥补不足。各部门思考问题出发点不一样，决策不一样，无法为PPP项目提供统一的政策保障。同时，由于PPP项目涉及工程技术、金融、财务、法律、环保、项目管理等多方面专业知识，单一的政府部门可能无法提供PPP项目的专业人才。

3.3 PPP项目融资渠道有限，存在融资困难

基础设施建设投资规模大、期限长，金融机构对中长期贷款的风险进行规避，不愿意为PPP项目提供中长期融资，对于PPP项目的中长期融资约束条件更多，导致PPP项目融资难问题进一步凸显。国外PPP项目的融资方式包括银行贷款、出口信贷、资本市场、国际银团贷款、租赁公司及项目其他参与方等；而在中国，主要的融资方式是银行贷款，融资模式狭窄，渠道有限，限制了PPP项目的推广。

3.4 政府在PPP项目中疏于流程控制和管理

在PPP项目的筛选期、招投标期、建设期、运营期中，都需要合约来保障PPP项目的顺利进行，需要标准化流程对PPP项目的建设和管理进行控制。社会资本、私营企业容易出现在招投标环节积极表现、积极承诺，而在建设期无法按质量完成项目建设，导致重竞争、轻服务。而政府在开展PPP项目时，重论证轻监管，在PPP项目流程控制上疏于管理，导致PPP项目风险加大。

4 基于PPP模式保定市开展基础设施建设的对策

4.1 建立信息公开机制，完善公众参与制度

建立政务信息公共平台，将政府政策、PPP项目招投标情况、失信行为责任追究及处置结果等信息进行公开，加强公众对政府的监督和互动，实现公共信息资源共享，做到对社会资本参与政府基础设施建设的信息公开与公平，广泛吸引社会资本、民间资本的关注，提高其参与基础设施建设的热情。

4.2 市级政府应成立专门的协调机构，统一协调PPP项目

推进和实施PPP模式，需要政府部门拥有具备大量的专业知识和技能的人才，需要这些人才在专业的机构、为统一的目标而努力。2014 年底，财政部成立政府和社会合作（PPP）中心，承担PPP 工作的政策研究、咨询培训等工作。其他省份也相继成立了PPP试点中心、PPP试点项目协调领导小组等。地方政府牵头各个部门形成专业协调机构，统筹协调发改、财政、住建、交通等部门有助于减少多头管理，便于集中统一管理，为PPP项目在项目筛选、采购招标、合同谈判、融资方案、流程控制等方面提供专业保障。

4.3 创新金融支持手段，推动市场化融资

在创新金融支持手段方面，除了银行贷款，可以探索基础设施资产证券化、扩大债券融资规模等融资模式。同时，政府可建立基础设施建设项目的“互联网+”融资平台，将民间资本、社会资本与政府基建项目通过互联网融资的方式有效联结，提供高效率、低成本的资产撮合交易。一方面，基建项目的信用高于很多互联网融资项目，可以有效吸引民间资本的进入，使民众享受基建项目的收益；另一方面，充分利用市场资金的进驻为基建项目提供强有力的资金支持，用市场化融资的方式改变融资难的困局。

4.4 政府应加强流程控制和管理，将监管贯穿于PPP项目的始终

在成立专门的协调机构的基础上，制定准化的PPP项目审批程序及流程管理标准，由机构内专业人士对PPP项目在前期的项目确定、招投标管理，中期的开发和运营以及后期的移交和中止做流程控制及管理，将政府监管和流程控制常态化，规范双方的行为，以此控制PPP项目的风险，提高PPP基建项目的建设质量。

参考文献

[1]王景森.支持保障性住房投融资建设的PPP模式研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2014.

[2]周正祥，张秀芳.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015.

[3]曹留峰.推动公共设施建设PPP模式对策研究——以江苏省南通市为例[J].管理观察，2015（12）.

作者单位

河北金融学院 河北省保定市 071051