保障房建设用地方式比较及改革的初步设想

保障房建设用地方式比较及改革的初步设想

■ 刘婉婷1/刘明显2
（1.辽宁大学人口研究所，沈阳 110036；2.贵州财经大学，贵阳 550025）

因多种保障房形式并存，且供地方式存在差异化，对使用年限、价格（租金）、建筑面积等方面的要求也不同，对能否上市交易和退出机制的规定大相径庭，导致保障房建设中存在各种各样的矛盾和问题，主要表现在：(1)租赁型和出售型的保障房之间对接困难，不能体现效率原则；(2)不同类型保障房在享有土地增值收益方面大不相同，不能体现公平原则。辽宁省实例验证进一步表明，我国保障房建设改革势在必行。当前，应统一保障房建设用地方式，实现保障房的土地权益均衡化，以提高保障房的资源配置效率，实现社会公平。

保障性住房；用地方式；比较；辽宁

0 引言

我国的保障房建设从1995年开始实施的“安居工程”为雏形，计划在原基础上新增安居工程建筑面积1.5亿m2，以成本价向中低收入者出售并优先出售给无房户、危房户等。1998年实行住房制度改革，提出“建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应”。2006年出台限制住房面积的政策，即建筑面积在90m2以下户型必须占建筑总面积的70%以上。2007年提出以城市低收入家庭为对象进一步健全廉租房住房制度改进和规范经济适用房制度。2008年底提出争取用三年时间基本解决低收入家庭住房困难问题及棚户区改造问题。2009年制定保障性住房发展规划，计划在2009-2011年解决750万户城市低收入家庭的住房困难和240万棚户区居民住房。2011年是“十二五”开局之年，也是我国保障房建设“加速跑”阶段，全国计划新建保障房3600万套，计划到2015年末，保障性住房的覆盖率达到20%。由此，我国进入到大力推进保障房建设的关键时期。

随着保障房建设的大力改革和推进，土地、资金和制度等方面的矛盾日益凸显，土地供给成为制约保障房建设的关键因素。由于保障房包括廉租房、经济适用房、公共租赁房、限价商品房等，而各类保障房土地供给的方式不一样，经济适用房和廉租房的土地供给方式以国家行政划拨为主，主要是无偿取得；公共租赁房和限价商品房则采用有限制的有偿取得方式[1]。这种保障房类型的差异及土地供给方式的不同导致了土地价值实现的差异化，这种差异化导致的不公与保障房建设的宗旨相悖，所以，研究保障房用地方式，对于推进保障房建设的规范化、维护社会公平和谐具有重要意义。

1 保障性住房用地方式及其比较分析

1.1 保障性住房用地方式现状

当前多种保障房形式并存，且供地方式存在差异化，导致保障房建设中存在各种各样的矛盾和问题。

从保障房建设土地供给方式来看(表1)，限价商品房用地大多采用出让等有偿方式取得，且限价商品房用地出让时规定配置一定面积的保障房；经济适用房和廉租房的土地供给方式以国家行政划拨为主，主要是无偿取得；而公共租赁房和限价商品房则采用有限制的有偿取得方式,并且保障房建设用地划拨时为了给予房地产商一些利润来激发其积极性，通常配置一定数量的商品房。

从保障房具体类型来看，经济适用房和限价商品房是出售型保障房，购买者住满五年后可以卖出，获取巨大的增值收益；廉租房和公共租赁房是出租型保障房，使用者住满五年后，不仅不能获得增值收益，而且一旦不符合条件就要归还住房使用权。

1.2 不同土地使用方式对各类保障房配置的影响

1.2.1 各类保障房之间土地使用方式差异的矛盾

第一，经济适用房土地无偿使用和公共租赁房土地无偿使用。由于土地都是无偿使用的，所以经济适用房和公共租赁房在理论上应该是同性质的保障房，但是两者在价格以及土地增值等方面并不一致。一是使用年限的区别，公共租赁房租赁期限不超过5年，而经济适用房并未明确规定使用年限。二是分享土地增值收益的差异不同，经济适用房购买满5年的，购房人可转让经济适用房，获得增值收益，而公共租赁房5年合同期满后承租人不符合规定条件的，要退出或者归还住房使用权[2]。

表1 保障房建设土地供给比较方式

第二，经济适用房土地无偿使用和廉租房土地无偿使用。虽然廉租房和经济适用房的土地都是划拨或者出让方式无偿获得，但是由于廉租房实行租赁制，经济适用房是出售制，所以二者在价格、其它优惠条件上不相对应。虽然二者的使用年限都未明确规定，但是有分享土地增值收益的区别，经济适用房虽然并未明确规定使用年限，但是使用5年后可以转让获得增值收益，而廉租房却规定了一旦不符合条件就要退出。二是住房条件有差别，廉租房套型建筑面积控制在50m2以内，经济适用房单套的建筑面积控制在60m2以内。

第三，廉租房土地无偿使用和公共租赁房土地无偿使用。公租房与廉租房都是租赁性质的保障房，且二者都是无偿使用土地，但是却有租金和使用年限的区别。一是廉租房未规定明确的使用年限，只规定了条件不符就要退出；而公租房则具体规定合同期限一般为5年，合同期满后承租人仍符合规定条件的，可以申请续租。二是住房条件有差别，廉租房套型建筑面积控制在50m2以内，公共租赁房单套建筑面积要严格控制在60m2以下，单套建筑面积以40m2左右的小户型为主[2]。

第四，限价商品房土地有偿使用和经济适用房土地无偿使用。限价房虽然是政府为了限制高房价的临时性举措，但购买者具有完全的产权。而经济适用房虽可以购买和出让，但由于其保障性质，购买者只拥有部分产权[3]。二者的区别在于，首先，经济适用房是划拨土地，五年后交易时要补交土地出让金；限价房是商品房，只是政府对开发商给予一定政策优惠限制销售价格，交易时不需要交土地出让金。其次，对家庭收入和套型面积的限制不同。经济适用房是面向城市低收入住房困难家庭的，而且经济适用房突出经济和适用两个特点，所以建筑面积要求控制在60m2以内，限价房对建筑面积的要求没有这么严苛。

1.2.2 各类保障房之间矛盾产生的问题及根源

从以上分析可以看出，各类保障房之间的矛盾主要表现在以下几个方面：各类保障房建设用地是无偿使用还是有偿使用；保障房的使用年限、价格（租金）、建筑面积

要求的不同；保障房能否上市交易；退出机制的规定大相径庭。这些矛盾产生了以下问题：

第一，租赁型和出售型的保障房之间对接困难，不能体现效率原则。不同类型的保障房针对的对象是有差异的，租赁型的保障房针对的是没有能力购买限价房或者经济适用房的中低收入者，其周转期短、利用率高[4]，而购买型的保障房针对的是有一定购买能力的中低收入者，且由于对经济适用房的购买对象范围界定不明确，“搭便车”现象时有发生，难以体现保障房的效率与公平。而且保障房的退出机制不够健全，房屋的流动性不高，不同保障房内部的对接更是难上加难，所以实现不同保障房之间的对接是实现保障房效率的有效途径。

第二，不同类型保障房在享有土地增值收益方面大不相同，不能体现公平原则。出租型的保障房不能享有土地增值收益，一旦不符合条件，就要退出；购买型的保障房则大不相同，购买者可以出售，享有土地增值收益，而租赁型保障房不仅难以分享土地的增值收益，并且不能通过出售房屋来调节家庭收入、缩小贫富差距。

2 实证研究

2.1 辽宁省保障房用地制度现状及问题

(1)保障房建设用地模式不成熟，且用地方式各异、不统一。近年来，房价一直呈现上升趋势，贫富差距拉大，中低收入群体也呈扩大趋势，保障房建设面临很大的需求空间。但是由于我国人多地少的特殊国情，保障房建设在居住条件和规划用地上呈现两难局面，尤其是划拨用地方式下的保障房用地向商品房用地转变困难，这使得土地市场秩序较为混乱。辽宁省在2008年的时候规定，利用货币补贴购买的经济适用房可以随时买卖，打破原来五年内不得出售的时间界限。但是对房屋及其土地产权和增值收益分配没有明确的规定，只规定利用货币补贴购买的住房上市交易时，应当全额退回政府发放的补贴资金；也可由购房人全额退回经济适用住房货币补贴资金后，变为完全产权。这就使得有些家庭获得经济适用房后将其作为私人房产处置，导致土地收益流失和税费损失。

(2)各类型保障房的供应体系和土地供给方式之间的关系模糊。在推进保障房建设规模化的进程中，经济适用房、限价房、公共租赁房、廉租房等保障房概念是逐步出现的，相应地，不同类型的保障房土地供给方式也逐渐形成。并且，由于各类保障房是在不同时期出现的，用地方式政策也不尽相同，所以没有形成完善的保障房土地供应制度。

2.2 辽宁省保障房用地制度改革的预期效果

若保障房建设的用地方式得到调整，土地的权益能够确定并且均衡化，那么保障房建设过程中的问题和矛盾将迎刃而解。

(1)提高土地资源的配置效率。当前面临着住房相对不足的问题，所以保障房重在进行大规模建设，对土地资源的配置效率并未得到重视。但是当住房问题缓解后，随着人民生活水平的提高，保障房建设的结构和规模势必会与人民的需求有偏差和矛盾，那么，保障房内部之间的转换以及保障房转换为商品房的土地障碍就会逐渐暴露。实现保障房用地方式的统一，能有效地实现保障房内部转换和保障房与商品房之间的转化，同时，也能够大大提高土地资源的配置效率。

(2)实现保障房分配的公平性。当保障房的用地方式实现统一、保障房的土地权益实现均衡化时，不仅不同类型保障对象之间的收益达到均衡，并且保障对象和市场上普通购买者之间的增值收益也实现了均衡分配，这样将有效地抑制，暗箱操作、套利行为，有效增强保障房建设政策的公平性和回应性。

3 改革保障房建设用地方式的初步设想

3.1 改变保障房建设用地方式，由无偿划拨转为有偿使用

经济适用房、廉租房建设用地以划拨方式供应；公共租赁房建设用地依据供应对象的不同，既有划拨的无偿方式，也有出让、租赁或作价入股等方式[5]。这种依据不同保障对象而导致的供地方式不同，会带来极大的弊端。当保障对象的经济状况、家庭收入、社会地位有所变化后，那么其所享有的保障房的土地权利的归属状况就会发生变化，比如说购买经济适用房满5年的，可以出售，那么经济适用房的持有人就拥有部分土地产权；而廉租房和公共租赁房的享有者一旦不符合条件，就必须归还保障房，不能享有任何土地权利。这样一来，势必会带来不可调和的

矛盾，激化贫富差距。如果把保障房土地供应方式统一起来，全部转为有偿使用，有利于克服保障房之间以及保障房与商品房之间的对接。

3.2 取消出售型保障房或实现租售保障房的土地权益均衡

经济适用房虽然在一定程度上解决了一些中低收入家庭的住房问题，但是其保障范围界定的不明确、使用土地的无偿性以及出售制，给政府工作人员寻租和暗箱操作带来了便利，影响了保障房供给的公平性。现阶段，实现租售保障房的土地权益均衡比较符合国情，也能为大多的中低收入者所接受。当前的租赁型和出售型保障房之间的差异不仅仅有使用时间上的差异，还有享有土地权益的差异，这导致了保障房内部之前的矛盾和不公，所以，不论是租赁型还是出售型保障房，均应获得相应的土地权益，比如土地价格差异的补贴及获得土地增值收益的权益等。

4 结论

现阶段，随着我国保障房大规模建设并投入使用，我国的住房保障到了“建管并重”的阶段，从全国来看，多层次的住房保障供应体系导致了住房保障的不公和效率低下等问题，所以，改革势在必行。统一保障房建设用地方式，实现“以购为主”到“以租为主”的转变，实现保障房土地权益的均衡化，将有利于促进保障房的流转，提高保障房的资源配置效率，实现社会公平，对保障房政策和制度的完善也具有重大意义。

[1]吕萍,张绍基,丁富军.保障性住房用地方式比较及改革思路探索[J].中国土地科学,2012(4):5-11.

[2]史柏年.社会保障概论(第二版)[M].北京:高等教育出版社,2012:258-259.

[3]廖海燕.公共租赁住房土地供给及融资模式的个案研究[J].经济纵横,2012(3):83-86.

[4]王红野.我国保障房建设存在的风险及对策建议[J].中国房地产,2011(22):73-76.

[5]胡平.创新保障性住房建设用地供给机制研究[J].城市,2013(2):61-63.

The Ways of Land Use for Affordable Housing Construction and Reform to the Initial Ideas

LIU Wanting1, LIU Miningxian2
(1. Liaoning University Population Research Institute, Shenyang 110036,China; 2. Guizhou University of Finance and Economics,
Guiyang 550025,China)

A variety of forms of affordable housing, the different land supply ways, different demands for useful life, price (rent), floorage, very different provisions with regard to whether or not listed trading and exit mechanism have been the constituents of causing all kinds of contradictions and problems in the construction of affordable housing. This paper argues that the reasons behind these problems lie in the fact that: the link between those for rent and those for sale affordable housing is difficult, which cannot reflect principle of efficiency; different types of affordable housing have very different land value-added income, which can't show out the principle of justice. In light of this, this paper suggests that we should unify the way of land use for affordable housing construction, realize equalization of land rights and interests so as to improve resources allocation efficiency and achieve social fairness.

affordable housing; way of land use; comparison; Liaoning

F301.1;F062.1

C

1672-6995（2014）10-0030-03

2014-06-05；

2014-07-11

教育部人文社科青年基金项目（12YJC790281）；中央高校基本科研业务费资助项目（N110314002）

刘婉婷（1989-），女，河南省遂平县人，辽宁大学人口研究所硕士研究生，主要研究方向：土地流转及土地政策制度等。