山西省矿山地质环境恢复治理机制改革建议

■ 白雪华/刘秋晓/林燕华/李 闽

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.成都地质调查中心，四川 成都 610081）

山西省矿山地质环境恢复治理机制改革建议

■ 白雪华1/刘秋晓2/林燕华1/李 闽1

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.成都地质调查中心，四川 成都 610081）

基于山西省矿山地质环境现状及其在矿山地质环境管理方面存在的治理恢复资金投入不足、保护与恢复治理缺乏长效机制、管理职能交叉严重等问题，山西省矿山地质环境恢复治理机制改革的重点应为：(1)建立能够督促所有矿山企业落实恢复治理责任的保证金制度；(2)建立社会资金治理的激励机制。促进矿山地质环境恢复治理机制改革的保障措施主要包括建立矿山地质环境管理协调机制、明确划分保护与治理责任、发挥政府投入的扶持引导作用。

矿山地质环境；恢复治理；机制；改革；山西

1 山西省矿山地质环境现状

1.1 主要矿山地质环境问题

1.1.1 矿产资源开采诱发的地质灾害

矿产资源开采会诱发一系列矿山地质环境问题，主要包括开采地面塌陷、开采地裂缝、滑坡、泥石流等[1-3]。据调查，截至2010年山西省各类采空区面积约4500平方公里，总的开采沉陷面积约3000平方公里。其中2006年以前全省各类采空区面积约3800平方公里，开采沉陷面积约2840平方公里，矿山地面塌陷约2976处、地裂缝约2478处、滑坡、崩塌约754处、泥石流约91处。

1.1.2 固体废弃物堆放及其污染

山西省固体废弃物主要包括煤矸石、铁矿废渣和洗煤废渣等[2]。其中煤矸石堆放占固体废弃物的85%以上，是固体废弃物的主要种类，且对环境危害最大。山西省2620个矿山企业尾矿现有堆放处143处，年产出量1403.4万吨，年排放量1251.32万吨，累计存量14223.61万吨；废石(土)现有堆放处748处，年产出量1265.27万吨，年排放量1223.13万吨，累计存量8837.03万吨；煤矸石现有堆放处674处，年产出量4530.12万吨，年排放量2803.61万吨，累计存量30163.79万吨。山西省矿区煤层自燃的情况较为普遍，除霍州矿区以外，其他矿区均有煤层自燃记录，尤以大同矿区最为严重。

1.1.3 地下水污染及疏干

地下水污染及疏干是山西矿区最严重、危害最大的矿山环境地质问题。矿业开发，尤其是煤矿开采严重改变了地下水自然流场及补、径、排条件，打破了地下水原有的自然平衡，引起地裂缝、地面塌陷等一地质灾害，造成土地质量下降、植被破坏等严重后果[1-3]。

1.1.4 地表水污染

山西省现有矿山矿坑水年产出量（涌水量）1.69亿m3，年排放量1.10亿m3，年排放量占年产出量的66.25%。山西省采矿造成受破坏村庄水井干枯31183眼，泉水断流9981处，饮水困难人数约131.6万人。在全省11个地市中，晋中市受影响村庄饮用水困难人数最多，约22.36万人，占全省受影响村民总人数的16.99%。

1.2 矿山地质环境问题的影响[4-5]

1.2.1 占用破坏大量土地资源

山西省现有2620个矿山企业占用破坏土地总计223448.74hm2, 其中，占用破坏耕地33843.23hm2、林地14755.37hm2、草地96171.28hm2，其它土地78678.86hm2，分别占全省矿山企业总占用破坏土地的15.15%、6.60%、43.04%和35.21%。在山西省矿山企业占用破坏土地中，采矿场占用破坏土地最为突出，达158219.27hm2，占总占用破坏土的70.81%；其次为地面塌陷区，其占用破坏土地48786.67hm2，占21.83%；固体废料场占用破坏土地15411.75hm2，占6.90%；尾矿库占用破坏土地1031.05hm2，占0.46%。

1.2.2 村庄破坏严重

在全省119个县(市、区)中有86个分布有受采矿不同程度破坏的村庄，占全省县(市、区)的72.27%。全省矿山开采造成不同程度破坏的村庄（行政村）共2868个，涉及乡镇420个，村民总户数约73.03万户，村民总人口约245.69万人。

1.2.3 严重影响经济社会发展

大量的矿山地质环境问题已经严重影响了山西省经济社会发展。一是大量企业受到不同程度的矿山地质灾害影响，不能正常生产，造成部分企业经济效益下降；二是大量的土地尤其是优质耕地被矿山占用和破坏，导致农民无法耕种；三是受矿山地质环境问题威胁的企事业单位、村庄人口多，搬迁任务量重，影响社会稳定。

2 山西省矿山地质环境管理存在的主要问题

2.1 矿山地质环境治理恢复资金投入严重不足

山西省作为矿业大省，数十年来大规模的采矿活动极大地破坏了矿区地质环境，留下了巨大的恢复治理历史欠账。山西省省级财政资金仅2006年投入矿山地质环境治理4420万元，实施了16个项目。按照山西省经国务院批准的煤炭可持续发展50%用于跨区域生态环境治理，其中四分之一块用于“土地破坏和沉陷引起的地质灾害治理”，但时至今日，这项资金并没有拨付给国土资源部门进行治理[6]。根据山西省矿产资源总体规划，到2015年，历史遗留矿山环境综合治理率达到35%，但山西省的投入与国家要求相去甚远，全省仅灭失矿山采矿权破坏村庄的估算经济损失就约90.74亿元，治理很难实现国家目标要求。

2.2 矿山地质环境保护与恢复治理缺乏长效机制

一是目前山西省是全国唯一没有出台真正意义上的矿山环境治理恢复保证金制度的省份，导致矿山地质环境保护管理工作处于全国落后地位，直接影响了该省的矿业权管理，新设采矿权在国土资源部不能发证，对山西省经济社会发展造成了一定的制约；二是矿山地质环境恢复治理模式单一，现有治理模式存在严重不足，各环节的治理主体不明晰，治理资金严重缺乏，治理模式的临时性、应急性特点明显，缺乏长效机制[6-7]。

2.3 矿山地质环境管理职能交叉严重

目前山西省的发改、国土、环保、林业、水利等部门均有矿山地质环境、矿山生态环境恢复治理管理职能，且按各自的体系进行恢复治理工作，没有形成统一的恢复治理责任机制，条块分割、资源浪费，综合治理效果大打折扣。且各地、各部门数额较大的各类矿山地质环境恢复治理资金由于政府只规定征收办法，没有成熟的、可操作性强的管理和使用办法，致使这些资金要么闲置，要么使用效果不佳。

3 山西省矿山地质环境保护与恢复治理机制改革的重点

3.1 建立能够督促所有矿山企业落实恢复治理责任的保证金制度

《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发[2005]28号）明确规定“财政部、国土资源部等部门应尽快制订矿山生态环境恢复的经济政策，积极推进矿山生态环境恢复保证金制度等生态环境恢复补偿机制”[6]。财政部、国土资源部、原国家环保总局《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》（财建[2006]215号）明确要求各省（区、市）建立矿山地质环境治理恢复保证金制度，落实企业治理责任。《矿山地质环境保护规定》（国土资源部令第44号，2009年）明确规定采矿权人应当依照国家有关规定，缴存矿山地质环境治理恢复保证金。上述一系列文件、规章对建立和完善我国矿山地质环境治理恢复保证金制度进行了明确规定。目前在我国大多数省市保证金制度已成为推动企业履行矿山地质环境保护与治理恢复义务的重要抓手。

2007年10月，山西省根据山西省人民政府印发《山西省煤炭工业可持续发展政策措施试点工作总体实施方案的通知》（晋政发[2007]9号文）的要求出台了《山西省矿山环境恢复治理保证金提取使用管理办法（试行）》（晋政发[2007]41）。在实际应用过程中，晋政发[2007]41号文所称的保证金与我国各省建立的矿山地质环境治理恢复保证金制度存在很大不同，主要表现在：一是调整范围不同。国土资源部令第44号文规定的矿山地质环境治理恢复保证金调整范围是保证金所属省（市、县）内所有的矿山企业，包括能源矿产、金属、非金属矿产和水气矿产，而晋政发[2007]41号文只适用于煤炭开采企业。二是管理使用方法不同。国土资源部令第44号文规定的矿山地质环境治理恢复保证金不是政府收费，而是由采矿权人自己提取、政府实施监管的资金。而晋政发[2007]41号文规定保证金由环保部门审核下达计划，财政部门划拨资金，企业安排使用，既难以保证采矿权人在采矿过程中自觉履行预防治理的义务，也难以保证其边开采边治理的资金需求。三是提取方式不同。国土资源部令第44号文规定的矿山地质环境治理恢复保证金应当由采矿权人自己提取，充分体现了采矿权人所有、政府监管的原则。而晋政发[2007]41号文规定，保证金由地税部门收取，直接存入财政专户，即等同于政府行政性收费。总之，晋政发[2007]41号文的矿山环境恢复治理保护金制度，从本质上来说政不府是部真门正意义上的保证金制度，无法督促矿山企业主动恢设复计治理矿山环境问题，制度实施的效果不明显。

建议山西省对已有的《山西省矿山环境恢治理治理保证金提取使用管理办法（试行）》（晋政发[2007]41）进行修订或者废止，尽快建立能够督促所有矿山企业履行恢复治理义务的保证金制度，土对地使保用护权矿区人民生命财产安全、改善生态环境、加快山西省经济社会发展，都具有十分重要的意义[6，8]。

3.2 建立社会资金参与矿山地质环境恢复治理的激励机制

《矿山地质环境保护规定》总则第六条规定“国家鼓励企业、社会团体或者个人投资，对已关闭或者废弃矿山的地质环境进行治理恢复。”2012年6月15日，国土资源部、全国工商联印发《关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》（国土资发[2012]100号），明确提出“鼓励民间资本参与土地复垦和矿山地质环境恢复治理”。中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中第十四部分“加快生态文明政制府度部建门设”明确要市求场“主建体立吸引社会资本投入生态环境保护设的计市场化机制，投推资行环境污染第三方治理。”

目前我国部分省市鼓治励理社工程会＋资收金益参项与目矿山地质环境恢复治理的激励机制主要有以下三种模式[6]（图1,图2，图3）：一是在矿山地质环境治理工程设计中增加具有经济利益的项土目地，使投用权资者获取基项于目该收益盈利性项目的经济收益，土地使用权不转让；二是转让治理恢复后的土地使用权，即政府将矿山地质环境治理项目的土地使用权转让给投资主体，这样的市场化运作可以取得更好的地质环境治理效果；三是将剩余矿产资源的市采场矿主权体进行市场政化府配部置门，并允市许场治主理体中回收的矿产品进入投市资场，使矿山地质环境治理投投资资者获利。

建议山西省按照“设计谁投入、谁受益、谁使用”＋的收原益则项，目制定鼓励社会参加矿山地质灾害综合治理与治理工程

生态恢复的投资优惠政策，鼓励社会法人或自然人投入矿山地质环境恢复治理土。地根使据用各权地情况，把矿山环境治理项与目收采益矿权管理结合起来，把矿山环境治理与土地管理结合起来，把矿山环境治理与生态补偿政策结合起来，综合考虑，统筹安排。制定优惠政策，矿山地质环境治理结合土地复垦、矿业用地改革、增减持钩、采矿权配置等综合措施，引进社会投资、疏通资金渠道，通过土地出让和剩余矿产资源采矿权的市场化配置的溢出效益回报投资者，探寻矿山地质环境治理的多元投资体制机制和治理效果[6-7]。

图1 模式1

图2 模式2

图3 模式3

4 促进矿山地质环境保护与恢复治理机制改革的保障措施

4.1 建立矿山地质环境管理协调机制

改变目前山西省矿山环境与矿山地质环境管理条块分割严重，部门之间职能模糊不清，不能形成合力的现状，从管理体制上理顺关系。规定国土资源行政主管部门负责本行政区域内矿山地质环境保护的监督管理工作，发展改革、环保、建设、水利、农业、林业等有关部门按照各自的职责,做好矿山地质环境保护监督管理的相关工作。按照“统一管理、分工负责”的原则，国土资源行政主管部门负责建立和完善矿山地质环境管理制度，制定规划和相关管理政策，各级政府要严格执行有关法律法规和规划；矿山企业要严格履行矿山地质环境保护与治理的各项义务[2]。

4.2 明确划分保护与治理责任

新建（整合、扩建）矿山所产生的地质环境问题，按照“谁破坏，谁治理”，“边开采、边治理”的原则，由矿山企业进行治理。2006年之前遗留的矿山地质环境问题，由各级政府和矿山企业共同负责治理；2006年之后新的采矿活动引发的矿山地质环境问题，由矿山企业负责治理。对历史遗留和计划经济时期以及其它原因造成采矿权人灭失的矿山地质环境问题，由各级政府统筹规划，分期实施进行治理，将影响范围大、危害大、可能引起群众上访的问题作为重点治理工作。

4.3 发挥政府投入的扶持引导作用

进一步加大矿山环境恢复治理的政府投入力度，充分发挥各类专项治理资金的使用效益。一是国土资源部、财政部通过现有专项资金给予适当支持；二是国家发展改革委结合资源枯竭型城市转型、老工业基地调整改造等，在保障性安居工程、城镇基础设施建设、老工业基地调整改造、产业振兴和技术改造、资源型城市吸纳就业等渠道，加大支持力度；三是中央财政通过资源枯竭型城市转移支付增量给予支持；四是省市各级政府积极按比例配套资金，将其纳入财政预算。

[1]邢云鹏,王红杰.煤都山西的生态治理之路[N].中国国土资源报,2011-05-16（04）.

[2]曹金亮,王润福,张建萍,等.山西省矿山环境地质问题及其研究现状[J].地质通报,2004,23(11):1119-1126.

[3]储少彬,曹文龙.煤炭之乡——山西瞭望[J].瞭望,1982(11):10-11.

[4]山西省国土资源厅,山西省地质环境监测中心.山西省矿山地质环境保护与治理规划[R].太原:山西省国土资源厅,山西省地质环境监测中心,2011.

[5]山西省地质环境监测中心.山西省采矿破坏村庄及其相关矿山地质环境调查报告[R].太原:山西省地质环境监测中心,2011.

[6]袁双燕.煤矿转产发展资金和矿山环境恢复治理保证金政策研究[J].山西煤炭管理干部学院学报,2011,24(4)：12-14.

[7]山西省财政厅课题组.山西省煤炭可持续发展基金政策效应与完善研究[J].山西财税,2010(8):14-18.

[8]郭文娟.山西省煤炭可持续发展基金的征收管理[J].山西财税,2013(4):19-21.

Suggestions on the Mechanism Reforms of Restoration and Control of Geological Environment in Mine Areasin Shanxi Province

BAI Xuehua1, LIU Qiuxiao2,LIN Yanhua1, LI Min1
(1.Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2. Chengdu Center, China Geological Survey,Chengdu Sichuan 610081)

This paper argues that insufficiency of restoration and control investment, shortage of a long-term effective mechanism to protect and control mining geological environment, and serous cross functions of management are the main problems that they face in the management of mining geological environment in Shanxi province. Therefore, this paper points out that the focus of the reform in Shanxi province is to establish both margin system which is aimed at urging all mining enterprises to implement their responsibility to restore and control mining environment, and incentive mechanism for attracting social funds to this restoration and control. In doing so, supporting measures to deal with the mechanism reform include the following: the establishment of mining geological environment management coordination mechanisms, clearly defining the protection and management responsibility, and exerting the function of government's supporting and guidance.

mining geological environment; restoration and control; mechanism; reform; Shanxi province

F062.1；F407.1

C

1672-6995（2014）10-0033-04

2014-08-20；

2014-09-22

白雪华（1973-），女（蒙古族），内蒙古自治区通辽市人，中国国土资源经济研究院副研究员，法学硕士，主要从事地质环境经济研究。