完善我国矿产勘查用地补偿制度——对澳大利亚相关制度的借鉴

■ 张世湫/尹学军

（1.昆明理工大学国土资源工程学院，云南 昆明 650093；2.云南财经大学法学院，昆明 650221）

完善我国矿产勘查用地补偿制度
——对澳大利亚相关制度的借鉴

■ 张世湫1,2/尹学军2

（1.昆明理工大学国土资源工程学院，云南 昆明 650093；2.云南财经大学法学院，昆明 650221）

我国关于矿产勘查用地的准入规定较为粗疏，可操作性不强，阻碍了矿产勘查人利益的实现。借鉴矿业发达国家澳大利亚三个州（西澳、昆士兰、新南威尔士）有关矿产勘查用地补偿的相关制度，建议从以下两个方面完善矿产勘查用地补偿制度：一是明确土地上的权利人的范围，土地上的权利人应当包括土地所有权人及矿产勘查准入前的土地使用人；二是明确由矿产勘查造成损害的补偿范围及方式。补偿范围应当包括直接损失与间接损失两大部分；补偿方式应包括一次性全额补偿、先确定总补偿额再分期支付、根据施工进度补偿。

矿产勘查；用地补偿；权利人；主体；内容；方式；范围；澳大利亚

1 我国现行有关勘查用地补偿规定

我国《矿产资源法》实施细则第21条规定，探矿权人取得临时使用土地权后，在勘查过程中给他人造成财产损害的，按照下列规定给以补偿：（一）对耕地造成损害的，根据受损害的耕地面积前三年平均年产量，以补偿时当地市场平均价格计算，逐年给以补偿，并负责恢复耕地的生产条件，及时归还；（二）对牧区草场造成损害的，按照前项规定逐年给以补偿，并负责恢复草场植被，及时归还；（三）对耕地上的农作物、经济作物造成损害的，根据受损害的耕地面积前三年平均年产量，以补偿时当地市场平均价格计算，给以补偿；（四）对竹木造成损害的，根据实际损害株数，以补偿时当地市场平均价格逐株计算，给以补偿。（五）对土地上的附着物造成损害的，根据实际损害的程度，以补偿时当地市场价格，给以适当补偿。第22条规定：探矿权人在没有农作物和其他附着物的荒岭、荒坡、荒地、荒漠、沙滩、河滩、湖滩、海滩上进行勘查的，不予补偿；但是，勘查作业不得阻碍或者损害航运、灌溉、防洪等活动或者设施，勘查作业结束后应当采取措施，防止水土流失，保护生态环境。第17条规定探矿权人应当勘查作业完毕，及时封、填探矿作业遗留的井、硐或者采取其他措施，消除安全隐患。

矿产勘查施工给土地造成的损害，现行法律只规定对其上的农作物和其它附作物的补偿，并未对土地损失（如土壤肥力降低、土地污染等）加以考量。补偿范围的狭窄必然带来补偿的不充分，进而影响土地权利人的利益，最后演化为土地权利人与探矿权人之间的冲突。

2 澳大利亚的矿产勘查用地补偿制度

澳大利亚是全球最活跃的矿产勘查市场之一，其政府自我宣传的原因为：丰饶的矿产资源、熟练的劳动力资源及稳定的制度。在2010-2011年度，澳大利亚矿产勘查支出总额为30亿澳元，其中西澳为15.9亿澳元，占比54%，比上年上升28%；昆士兰为6.64亿澳元，占比22%，比上年上升52%；新南威尔士1.53亿澳元，比上年上升17%。

充分的补偿可以获得土地权利人的认可，但会增加探矿权人的财务负担，如何确定补偿范围成为探矿权用地的关键。

2.1 受补偿主体的确定——从土地所有权人到其他权利人

同一块土地上，土地的所有权人与使用权人可能相分离（如土地所有权人将土地租借给他人使用），也可能相统一（土地所有权人自己对土地进行使用如耕作、放牧等），并且由于土地具有价值，其上可能还有担保物权的存在。矿产勘查要在该块土地上进行可能会损害到土地及土地上权利人的利益，只有明确规定有权获得补偿的主体范围，才能降低探矿权人的用地风险。

根据新南威尔士州1992年的《矿业法》规定，土地上的权利人（受补偿主体）的类型有：(1)土地所有权人；(2)对土地享有土著权利的人；(3)根据1989年皇家土地法授权对土地享有租约的人；(4)有登记载明对土地享有利益的人，例如抵押权人、土地承租人、土地占有人以及代表皇家对该土地享有合同利益的部长或公共机构；(5)根据本法的规定对土地享有权利的人还可以包括第二顺位的土地权利人（secondary landholder），但应当有明确的记载来证明其利益的存在。

2.2 补偿内容——补偿由地表及地下，由直接损失到间接损失

矿产勘查对土地的损害主要是物理上的损害，但损害的补偿范围往往要大于物理上的损害。

昆士兰州规定在探矿权人要进行高级行为时，需要与土地权利人进行补偿协商，补偿的内容主要包括以下：(1)对地表占有的丧失；(2)土地价值的减少；(3)土地利用的降低（本来还有其他用途但现在只能用来探矿）；(4)土地权利人地块间隔带来的损害；(5)地表以下的活动所引致的任何损害；(6)土地权利人为准备协议所开支的评估费、法律服务费及相应开支；(7)前述行为给土地权利人带来的损害、伤害。

西澳《矿业法》第123、124条规定，矿产勘查应当补偿：(1)对地表及地表任何部分权利的丧失；(2)对地表的损害；(3)地役权的损害；(4)对土地的损害及土地价值的贬损。

3 矿产勘查用地补偿制度之完善

矿产勘查，是通过一些技术手段来探明是否有矿及矿的规模、品位的系列活动，它一定要通过对特定土地的利用才能验证其研究成果的真伪。对于特定地块上的原有权利人而言，矿产勘查活动会对其现在及将来的生活产生影响，所以是否准许矿产勘查在特定地块进行其实是利益的博弈。如果保护了矿产勘查人的利益，那土地上的权利人的利益将会受到不同程度的损害，为了能使矿产勘查得到较好施行，必然要设计一个完整的补偿土地权利人利益的制度，才能使两个利益主体各得其所。一旦涉及利益，必然要明确谁是利益相关人，利益范围如何？

3.1 明确土地上的权利人的范围

在新南威尔士及昆士兰的矿业法及其规章（Regulation）中，都对土地上的权利人进行了明确列举。因为只有明确权利人的范围，才不至于补偿的无序与无限。根据我国实际情况，土地上的权利人主要分为所有权人与他物权人两类。所有权人只有国家和集体两个类型，但他物权人却种类繁多，主要有土地承包经营权人、宅基地使用权人、林权人、养殖权人等。

笔者认为，土地上的权利人应当包括土地所有权人及矿产勘查准入前的土地使用人，应对土地使用人作广义解释，既包括土地的直接使用人又包括间接使用人，只要能够证明其在该块土地上享有某种利益即可。证据可以是国家颁发的相关权利证书（如承包经营权证、林权证、宅基地使用权证等），也可是土地原始权利人（土地权利人、土地使用权人）与其签订的有效合同。这样可以最大程度保护土地上的权利人利益。

确认土地上的权利人的途径为：首先通过矿产勘查人在施工前20天在拟进行矿产勘查活动区域及乡政府所在地、村委会所在地发出公告，请土地上的相关权利人至土地所属乡（镇）一级国土所进行确认登记，过期不进行登记的视为放弃接受补偿的权利。其次，通过土地登记部门的登记系统查询土地上的权利人，如果登记在册的土地上的权利人未进行确权登记，则应当将其列为土地上之权利人，除非有证据证明其权利已转让。

3.2 明确补偿的范围、补偿方式

补偿范围：新威尔士州矿业法对可补偿的损失做列举性规定，包括已经发生的损害和可能发生的损害。西澳州矿业法第123、124条分别规定了可以补偿及不予补偿的情形，其中明确规定土地上的权利人的补偿方案不能基于该地可能找到的矿产资源的价值确定，这是对矿产勘查高风险性的正确认知而制定的内容。如果允许土地权利人对找到的矿产资源的价值享有一定分成权利，就应当让其承担找不到矿的风险，但是，土地权利人只愿意获得补偿而不愿意承担找矿风险，所以不能让土地上的权利人参与找矿利益分成，而只能将找矿的高风险与找到矿后的高利益同时归属于探矿权人才彰显制度的公正。

笔者认为矿产勘查对土地权利人的补偿范围应当包括直接损失与间接损失两大部分，具体包括：(1)地表的损害如土地上的农作物、建筑物、构筑物等的损害；(2)对土地的损害及地价的贬损；(3)对土地上其他权利的损害；(4)丧失土地占有及地表使用权而带来的损害；(5)土地隔离带来的损害（如由于修建道路将一整块土地进行隔离而给土地权利人带来的损失）；(6)上述几种损失带来的间接损失。但上述损失仅限于物质损害而不能包括精神损害。

补偿方式应包括一次性全额补偿、先确定总补偿额再分期支付、根据矿产勘查施工进度进行补偿三种。土地上的相关权利人可以根据自己的需要选择补偿方式。有了明确的受偿主体与补偿范围，还有可供选择的补偿方式，定会让矿产勘查区域的相关土地权利人依据该制度得到应得利益的补偿，而不至于出现土地相关权利人阻挠探矿权人进入探矿区域的事件发生，从而保障了探矿权人的矿产勘查权利。

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[5]刘志强,陈文勤.域外矿业用地管理制度概览[J].国土资源,2014(3):55-57.

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Effective Efforts must be made for China’s Mineral Exploration Land Compensation System
—Taking Related Systems of Australia for Reference

ZHANG Shiqiu1,2, Yin Xuejun2
(1. Faculty of Land Resource Engineering of KUST, Kunming, Yunnan 650093, China; 2. Law School of Yunnan University of Finance and Economics, Kunming 650221, China)

In China, poor regulation on mineral exploration land permit is detrimental to the people who are engaged in mineral exploration to realize the interests. This paper argues that based on land compensation system for mineral exploration purposes which is followed by the three states in Australia such as Western Australia, Queensland, and New South Wales, we must devote our efforts to improve the system of mineral exploration land compensation in China from the following aspects: first, we should determine who is the right-holder of land; and the holder must be include the landowner and land occupier before mineral exploration permits. Second, the compensation scope and mode must be made clear and definite for the damage resulted in mineral exploration. The direct and indirect damage have been the constituents of the compensation scope; and the compensation mode includes lump sum compensation, determining the total compensation for installment payment, and compensating according to the construction progress.

mineral exploration; land use compensation; rights-holders; the main body; content; way; scope; Australia

F407.1

C

1672-6995(2014)10-0060-03

2014-07-08；

2014-08-01

国家社科基金项目《矿产勘查市场化运作法律保障研究》（11CFX040）

张世湫（1977-），女，云南省文山市人，云南财经大学法学院讲师，昆明理工大学国土资源工程学院博士研究生，主要研究方向：矿产资源法治。