中国稀土政策的变迁及对稀土产业的影响

■ 邱南平/徐海申/李 颖/周艳晶

（1.中国地质大学（北京），北京 100083；2.中国地质科学院，北京 100037；3.包头钢铁（集团）有限责任公司，内蒙古 包头 014010）

中国稀土政策的变迁及对稀土产业的影响

■ 邱南平1,2/徐海申3/李 颖2/周艳晶1,2

（1.中国地质大学（北京），北京 100083；2.中国地质科学院，北京 100037；3.包头钢铁（集团）有限责任公司，内蒙古 包头 014010）

稀土是我国重要的战略性矿产资源。为促进稀土产业的健康可持续发展，近年来，政府出台了许多稀土政策，主要包括资源开发政策、税收政策、出口政策、产业政策、环保政策，这些政策的变迁对稀土产业产生了重大影响：降低了资源消耗速度、改变了全球稀土供需格局、提高稀土产业集中度、使得企业外部成本内部化，实现了部分目标。政策建议：根据供需格局变化，适度放松轻稀土管控；发挥资源优势，确保中国稀土利益；实施差别化和精细化管理；加快提高产业集中度步伐，减少政府对出口的直接干预；加大稀土应用研发，促进战略性新兴产业发展。

中国稀土；政策变迁；产业影响

稀土广泛应用于新能源、新材料和电子通讯、国防、航天航空等高新技术产业，同时，稀土也是我国的优势矿产[1]。自20世纪70年代末以来，我国稀土产业快速发展，目前稀土储量、产量、消费量、出口量均居世界第一位[2]。

我国稀土产业在高速发展的同时，也带来了资源、环境、产业可持续发展等诸多问题，稀土产业的健康发展问题得到政府的高度关注。为了加强稀土管理、改变稀土产业发展方式、优化稀土资源配置、提高稀土国际市场竞争力，我国政府出台了一系列相关政策，这些政策对稀土产业的发展产生了重要影响。本文对主要政策的历史沿革和目标进行了梳理，对政策的影响进行了分析，并在此基础上提出了相应的对策建议。

1 稀土政策沿革及现状

1.1 资源开发政策

稀土是我国重要的战略性矿产资源，在保障稀土产业发展的同时，最大限度地保护资源、防止资源破坏和过度消耗，是贯穿于稀土资源开发政策沿革始终的重要目标。1991年，国务院发布了《关于将钨、锡、锑、离子型稀土矿产列为国家实行保护性开采特定矿种的通知》，将离子型稀土矿产列入国家行政保护性开采的特定矿种。1999年，国土资源部发布了《关于对稀土等八种矿产暂停颁发采矿许可证的通知》，对拟新建的稀土开采项目暂停审批和颁发采矿许可证。2005年，国务院颁布了《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》，明确要规范包括稀土在内的保护性开采特定矿种的开发秩序。2006年，国土资源部下达了《关于下达2006年钨矿和稀土矿开采总量控制指标的通知》，下达了2006年全国矿山稀土开采总量控制指标，这是第一次对稀土进行开采总量控制。此后，开采总量控制政策成为稀土资源开发管理的主要政策。

纵观二十多年来我国稀土开发管理政策的历史可以发现，我国早期以治理矿业开发秩序为主，2006年以后开始实施开采数量管制，近年又规范了总量控制指标的分配方法和程序，进一步明确了相关部门的职责和企业的违约责任。政策的演化历史表明我国对稀土资源开发管理有逐步收紧的趋势，保护资源仍将是未来开发政策的主要目标之一。

1.2 税收政策

资源税是与稀土税收相关且变化比较大的一项税收。和其它矿产品一样，稀土开始是按照1984年9月18日国务院发布的《中华人民共和国资源税条例（草案）》进行纳税，1993年，国务院又发布了《中华人民共和国资源税暂行条例》，将稀土矿资源税定为0.4—2元／吨；2011年9月30日，国务院又修改了《中华人民共和国资源税暂行条例》，调整后的税额标准为：轻稀土60元／吨；中重稀土30元／吨。资源税的调整大幅增加了稀土矿产品的成本。

1.3 出口政策

出口政策是我国稀土管理政策体系的重要组成部分，其政策工具有两个，一是出口关税，二是出口配额。出口关税主要经历了以下几个阶段：1985-2003年，实施出口退税，鼓励稀土产品出口；2003-2006年，出口退税下调甚至取消，鼓励出口的力度逐年降低；2006-2012年，逐年提高出口关税及其覆盖范围，限制出口并且其力度逐年加强；2012年至今，扩大出口关税覆盖范围及提高关税税率。详细出口税收政策见表1。

我国从1999年开始至今每年实行出口配额，其中，从2006年开始逐年减少了稀土出口配额，尤其是2010年大幅减少出口配额，降低幅度近40%。

不论出口关税政策还是出口配额政策，我国稀土出口由鼓励稀土出口转变为限制稀土出口，最后发展为限制出口的力度加强阶段。

1.4 环保政策

我国出台了许多与稀土相关的环境法规政策。一般性的法规有《环境保护法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等。专门针对稀土的政策措施包括：2011年1月24日，由环保部与相关部门颁布的《稀土工业污染物排放标准》对稀土企业生产中主要污染物的排放提出了更高的要求，提高了行业准入标准；2011年4月6日，环保部颁布的《关于开展稀土企业环保核查工作的通知》规定了严格的环保企业核查通过条件，同时环保部分批次发布了符合环保要求的稀土企业名单，提高了环保准入门槛；2012年7月26日，工信部公布的《稀土行业准入条件》明确了环保企业的基本要求，又提高了企业准入门槛；2013年12月27日，环保部修订发布了包括稀土在内的6项有色金属行业排放标准[5]，对稀土行业的排放标准更加严格。

1.5 产业政策

组建大型稀土集团，提高稀土产业集中度是我国稀土产业政策的主要目标。2002年，原国家经贸委等上报的组建南北稀土集团获国务院批准。2006年，《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》明确提出做好稀土资源整合工作。2010年，国务院下发《关于促进企业兼并重组的意见》，规定将稀土产业进行兼并重组。2011年国务院下发《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》，加快稀土行业整合，确定稀土健康可持续的发展目标。2013年，工信部发布《关于加快推进重点行业企业兼并重组的指导意见》，进一步加快稀土资源重组整合。详细政策见表2。

这些政策最终目的是促进稀土行业内部整合，获取规模经济效益；规范稀土行业秩序，引导稀土行业健康发展。

表1 我国稀土出口税收政策的变迁

2 稀土政策的影响

2.1 降低资源消耗速度，保护了稀土资源

1991年，我国开始对稀土矿山的开采实施一系列限制政策，受政策执行力不足、国内及国际市场需求强劲等因素制约，稀土产量保持持续增长的态势，政策效果并不明显。1991-2006年间，我国稀土产量从1.6万吨激增至历史最高值13.3万吨，年均增速15.1%。但是，2006年以来，国家又相继出台了总量控制、产业整合、税收等一系列政策，稀土产量高速增长的趋势得以逐步扭转。在高位维持几年后，近年明显呈下降趋势，最终抑制住了稀土生产非理性高速增长的势头，稀土生产步入正常轨道。历年稀土产量变化情况如图1所示。

总体而言，国家实施的一系列调控政策取得了一定的效果，降低了稀土消耗速度，防止过度开采，很好地保护了我国稀土资源。

2.2 改变全球稀土供需格局

政策的实施限制了产量，缓解了供过于求的局面。限制了出口，一方面促使国外稀土加工企业将产能转移至中国，使中国的消费量和全球占比迅速增加。2003年，中国超过日本成为全球第一稀土消费大国，2012年，中国消费稀土6.5万吨，占全球消费总量的69.2%[6]。另一方面刺激了国外稀土开发。目前，国外有16个国家的57个稀土资源在建项目，分布于美国、澳大利亚、马来西亚等国家，其中美国钼公司、澳大利亚莱纳斯韦尔德和马来西亚的关丹公司已经投产，初期的产能为19000吨和11000吨[7]，其他国家预计在未来1-3年能形成5-8万吨的产能[8]。而稀土产业对稀土的需求量很小，国外的产能在未来几年就能满足国外稀土市场的需求，这将逐渐挤占我国的稀土国际市场份额，所以中国在稀土生产供应“一支独大”的局面逐渐改变，将呈现多元化格局。

2.3 提高稀土产业集中度

提高产业集中度是我国稀土产业政策的重要目标，目前已取得重要进展。2005年，内蒙古包头市稀土企业锐减到30多家，四川凉山州稀土采选冶企业缩减至36家，江西赣州市稀土企业减少到20多家。2010年，赣州市稀土采矿权由88个减少到48个，全市300多个稀土矿点整合为目前的126个，并将进一步减少[9]。2012年，全国稀土采矿权将减少到65个，其中四川18个采矿权整合为7个，赣州市稀土采矿权由48个整合为44个，其他地方采矿权被整合为12个。2013年，赣州市稀土采矿权整合为15个[10]。

随着配套政策的出台，稀土产业的集中度逐渐提高，稀土产业正朝着健康可持续发展的道路迈进。

图1 我国历年稀土矿产品产量变化情况（1991-2013年）

表2 我国稀土产业政策

2.4 外部成本内部化，企业成本上升

目前，国家出台的调控政策推动了稀土生产成本的大幅上涨。一方面，资源税的增加引起稀土生产成本上涨，因为稀土生产成本是由原矿成本+资源税+人工+制造费用构成的[7]，而2011年，国家统一将稀土矿原矿资源税税额标准由之前的0.4-2元／吨调整为：轻稀土60元／吨；中重稀土30元／吨，税额标准有了大幅度提高，这增加了稀土生产成本。另一方面，《稀土行业准入条件》、《稀土工业污染物排放标准》、环境税等政策措施的出台间接和直接的增加矿山企业的生产成本，而这些增加的成本于政策实施前就应该由企业自身承担，这只是使企业外部成本内在化，所以企业成本的提高是合理的。生产成本的增加间接地提高了稀土行业准入条件及环保准入门槛，这对行业生产秩序的规范、稀土资源环境的保护有很大的促进作用。

2.5 政策影响评述

总的来说，国家出台的各项稀土政策发挥了作用：降低了资源消耗速度、改变全球稀土供需格局、提高稀土产业集中度、使企业外部成本内部化，实现了部分目标，但是，政策的实施对下游应用产业也产生了一定的影响。例如，出口配额的大幅度下降、对稀土超采配额打击力度的加大以及中间商的投机囤货等因素，致使2011年稀土原材料的价格大起大落。受原材料价格的影响，2012年，钕铁硼、稀土抛光粉、荧光粉行业，均出现了稀土用量减少的情况[6]。

3 建议

(1)根据供需格局变化，适度放松轻稀土管控。面对可能出现的市场供需新格局，我国应适时调整稀土管理政策，适度放松对轻稀土的管控，取消出口配额。利用白云鄂博稀土成本优势参与稀土国际市场竞争，阻止国外产能过度扩张。

(2)发挥资源优势，确保中国稀土利益。中国稀土资源具有绝对优势，并拥有竞争力较强的稀土开发和加工企业，在WTO规则的框架下积极参与国际稀土市场竞争，同时中国的稀土战略应该是在保持合理价位的前提下，充分发挥资源优势，牢牢掌控全球稀土市场话语权，努力获取最大利益。

(3)实施差别化和精细化管理。针对轻、重稀土面临的不同资源和供需格局，应细化管理政策和措施，实行开发轻稀土、保护重稀土的差别化政策措施。轻稀土管理应以获取最大经济利益为主要目的，根据市场需求适度增加国内供应量。重稀土管理应以加强资源保护为主旨，采取更加严格的监管措施。根据市场需求，专门针对离子吸附型稀土制定生产指标，并根据稀土配额将生产指标细化到矿区。

(4)加快提高产业集中度步伐，减少政府对出口的直接干预。继续通过企业重组及资源整合，例如将南方分散的离子吸附型矿山集中于少数大型企业，加快提高产业集中度的步伐，在提高产业集中度的基础上减少政府直接行政干预，更多地通过市场规律来调节稀土资源的配置，促进稀土价格的合理和稳定。

(5)加大稀土应用研发，促进战略性新兴产业发展。稀土终端技术水平偏低、稀土替代品技术逐渐突破等状况迫使我国应通过加大稀土应用技术研发力度及扩大稀土应用领域，促进新能源、新材料和电子通讯等战略性新兴产业发展，努力使我国稀土资源优势转变为经济优势，进而产生更大的经济效益。

[1]刘树臣,崔荣国.我国优势矿产资源调控政策的思考[J].中国国土资源经济,2011(8):4-7.

[2]孟弘,李振兴.关于我国稀土产业发展的战略性思考[J].科技管理研究,2011(16):29-31.

[3]钟霖,梁敏.从出口税收政策的变化探讨我国稀土资源可持续发展的策略[J].有色金属科学与工程,2012(4):100-107.

[4]李勇.我国稀土产业发展研究[D].南昌:江西财经大学,2012:27-29.

[5]环境保护部.环保部修订发布六项有色金属行业排放标准[J].稀土信息,2014(1):21.

[6]熊家齐.对全球稀土需求的基本认识[J].稀土信息,2014(1):12-16.

[7]张忠.国外稀土资源开发现状以及对稀土产业发展的影响[J].稀土信息,2013(10):14-16.

[8]洪 梅,李莉萍.2012年我国稀土市场回顾及展望[J].稀土信息,2013(3):14-19.

[9]赣州政府网.赣州:整合优势资源 加快钨和稀土产业集群优化升级[J].稀土信息,2010(7):11-12.

[10]衡昆,齐丁.稀土产业政策性整顿进行时[J].稀土信息,2012(28):34-35.

The Changes of China's Policy on Rare Earths and its Impacts on Rare Earth Industry

QIU Nanping1,2, XU Haishen3, LI Ying2, ZHOU Yanjing1,2
(1.China University of Geosciences, Beijing 100083; 2. Chinese Academy of Geological Sciences, Beijing 100037; 3. Baotou Iron and Steel
(Group) Co., Ltd. Baotou, Inner Mongolia 014010,China)

Rare earth is important strategic mineral resources in our country. In recent years, in order to promote the healthy and sustainable development of rare earth industry, the government has introduced many rare earth policies, such as policy on resource development, tax policy, export policy, industrial policy, and environmental policy. In accordance with these policies, we have reduced the resource consumption, changed the world's rare earth supply and demand pattern, and improved the rare earth industrial concentration. All of these efforts that we have made help to internalize external cost and achieve some goals. On this basis, this paper suggests that we should moderately relax the rare earth control with the change of supply and demand pattern, make full use of the advantages in resources so as to ensure China's rare earth interests. At the same time, we will devote our efforts to implement different and fine management, work faster to promote industrial concentration, and reduce the government interference over export. Finally, we should step up efforts to research application of rare earth, and give priority to strategic emerging industries.

China’s rear earth; policy changes; industry influence

F407.1

C

1672-6995（2014）10-0041-04

2014-07-07；

2014-07-11

邱南平（1989-），男，江西省抚州市人，中国地质科学院与中国地质大学（北京）联合培养研究生，研究方向：矿产资源勘查与评价。