新城周边型城镇居住用地问题研究

■ 徐 博/王珺卓/于 旸

（1．北京市平谷区山东庄镇政府，北京 101211；2．北京市国土资源局土地利用中心，北京 100013；3．中国国土资源经济研究院，北京 101149）

新城周边型城镇居住用地问题研究

■ 徐 博1/王珺卓2/于 旸3

（1．北京市平谷区山东庄镇政府，北京 101211；2．北京市国土资源局土地利用中心，北京 100013；3．中国国土资源经济研究院，北京 101149）

新城周边型城镇居住用地存在的主要问题：外来人口聚集，承载能力有限；回流人口增加，用地需求迫切；存量利用粗放，无法有效供给。居住用地供需矛盾的原因：“人”“地”间匹配不充分，存量资源没能有效释放，旧村改造资金难平衡。解决新城周边型城镇居住用地问题的方向应该是促进人地匹配，主要途径是增加供给，在方法上可以考虑立足挖潜释放一部分、保障性住房对接一部分、新增供给满足一部分。促进居住用地供需均衡的建议：⑴引入市场机制“促一下”，激活存量资源；⑵城乡统筹“进一步”，缓解人口压力；⑶资金政策“帮一把”，加快推进城镇化。

新城；城镇；居住用地；均衡

新城周边型城镇是指位于新城周边或者部分纳入新城的城镇，这类城镇因为紧邻新城，一方面新城建设能够促进当地经济社会发展，带来大量外来人口，甚至本地外出人口的回流，形成新的居住用地需求；另一方面空间上受新城规划制约，部分村庄被撤并或建设被冻结，居住用地供给受到限制，导致新城周边城镇居住用地供需短期内出现不平衡。本文将重点研究新城周边城镇居住用地问题的特点，分析成因，希望为缓解居住用地供需矛盾提出有价值的意见、建议。

1 新城周边型城镇居住用地存在的主要问题

1.1 外来人口聚集，承载能力有限

新城建设吸引大量外来人口聚集，他们大多在建筑、制造、服务等行业工作，收入水平不高，无法负担新城内的住房价格，只能选择在新城周边城镇居住。人口聚集造成新城周边城镇村庄内私搭乱建问题突出，不少村民为吸引外来人口租住在自家房前屋后甚至承包地内建设出租房，增加了管理难度。此外，由于原有镇域规划、村庄规划依据本地人口数量确定公共设施的规模及布局，原有公共设施已无法满足新增需求。

1.2 回流人口增加，用地需求迫切

经济的快速发展、适中的生活成本、熟悉的周边环境等，都是吸引外出人口回流的重要原因。这些回流人口以外出务工、毕业学生、退役军人等为主，他们大部分在户籍上已经转为非农业户口，不再是农业户口，不符合宅基地申请条件，无法通过申请宅基地解决居住问题。这个群体普遍比较年轻，大多进入适婚年龄，住房属刚性需求；同时，他们的经济承担能力较弱，无法负担商品住宅价格，又感觉保障住房距离较远，生活不方便。当前，回流群体中的大部分人选择在原居住地与父母或亲戚生活在一起。随着一些人进入结婚年龄，他们的住房需求显得十分迫切。

1.3 存量利用粗放，无法有效供给

我们选取北京市平谷区某新城周边乡镇，对其各村存量居住用地进行了测算（详见表1）。去除H村和L村两个山区村，因居民点分布分散人均占地面积不具备可参考性外，该镇村民人均占地面积介于121.87-160平方米之间，其中最低者为I村，人均121.87平方米；最高为B村，人均160平方米。以每户平均2.2人（总人口除总户数得出）计算，该镇户均居住用地面积介于268.11平方米至352平方米之间。平谷区规定，新建宅基地的审批标准是173平方米（单层）或200平方米（多层），以这个标准衡量，该镇各村居住用地土地利用效率不高。

当然，土地利用效率低的问题主要源于宅基地审批标准出台较晚，是历史原因造成的。根据调查，与土地利用集约化程度不高并存的情况是，由于一些村民已经进入城市生活，村庄内有相当数量的闲置住宅，特别是冬季，部分村民选择到供暖条件更好的楼房居住，住宅闲置比例更大。据部分村村干部估计，在不同季节，村内有5%-15%的住宅闲置。

尽管村庄土地利用效率不高且村内有闲置住房，但存量资源的挖潜有限，经向村干部了解，村集体很难收回村内空闲地再分配，近年来各村村民间也鲜有住房买卖。

2 居住用地供需矛盾的原因分析

2.1“人”“地”间匹配不充分

农村居民点问题的根源在于，人与地之间总量、结构等方面的不匹配。一是总量不平衡，居民点面积一经规划确定很难改变，但需求是动态的，特别是外来人口和回流人口也需要解决住房问题，进一步加大了供给压力；二是结构不均衡，居民点存量土地基数大且住宅有闲置，增量有限且定向供应符合条件的群体，大基数无法对接新需求。

2.2 存量资源没能有效释放

表1 某新城周边型乡镇农村居民点用地情况一览表

激活存量资源可以形成新的供给，满足部分回流人口的住房需求，但有三个主要因素制约存量资源释放：一是存量资源交易停留在自发状态，没能形成统一交易市场，不利于买方了解信息、卖方显化房屋价值。二是预期因素影响，随着新城建设，部分城区周边群众对宅基地的价值期待往往以征地拆迁补偿为参照，过高的心理预期阻碍了存量资源交易。三是缺乏宅基地退出机制，对一户多宅、已经转居或荒废多年的旧宅等情况，缺乏收回宅基地的具体措施和办法。

2.3 旧村改造资金难平衡

迁并现状村，村民集中上楼，可以提高土地资源利用水平，满足回流人口的住房需求，在集体土地上建设廉租房既可以增加集体收益，又可以改善外来人口的居住条件。当前，推动旧村改造的主要困难是资金平衡问题，出售小产权房曾是解决问题的主要方式，但国家政策已明令禁止小产权房买卖。在失去这一融资主渠道后，如何确保资金平衡，如何调动各方面参与集中上楼的积极性，如何更好地保障村民的长久生计成为集中上楼面临的新课题。

3 促进居住用地供需均衡的建议

解决新城周边型城镇居住用地问题的方向应该是促进人地匹配，主要途径是增加供给，在方法上可以考虑立足挖潜释放一部分、保障性住房对接一部分、新增供给满足一部分。

3.1 引入市场机制“促一下”，激活存量资源

激活农村存量房源，可以考虑在充分尊重农民意愿的前提下，发挥经济杠杆作用，促进存量资源再分配。建议：一是对出让宅基地的村民给予奖励，通过优先安排农转非、优先认购保障性住房等激励政策，将那些“一只脚”已经跨入城市的村民（工作生活等原因长期居住在城市，但仍保留农业户籍的村民）彻底“拉入”城市。二是建立村级房屋交易平台，发布出让信息，以挂牌等形式引入市场机制，最大化房屋价值，推动村民间依法依规房屋交易。三是建立健全宅基地退出机制，完善政策措施，促进沉淀的宅基地资源有序释放。

3.2 城乡统筹“进一步”，缓解人口压力

广泛存在于新城周边的外来人口和回流人口居住问题不能完全依赖在农村解决，需要对接城市保障性住房体系。一是关注这部分群体，摸清底数，将符合条件的人口引入城市住房保障体系；二要为他们提供合适的住房产品，根据他们的经济负担能力，增加经济适用住房、公租房、廉租房的供给；三是在保障房布局时，灵活安排建设地点，将保障性住房建在城市外围地区、新城周边区域，定向解决一定范围内的群众上楼问题。

3.3 资金政策“帮一把”，加快推进城镇化

在充分尊重农民意愿的前提下，通过旧村改造、集中上楼可以创造新的供给。一要统一规划，整体推进。统一规划新城周边型城镇，让这些城镇适当承载新城部分功能，做好周边城镇与新城的规划衔接。二要结合产业发展，保障长远生计。村民集中上楼的最大顾虑是长远生计问题，新城为解决集体创收和村民增收提供了有利条件，新城周边型城镇要积极发挥区位优势，将集中上楼与产业发展紧密结合，不断提高当地群众的收入水平。三要加大投入，助力发展。加大新城周边城镇公共产品投入，满足不断增长的外来人口对公共设施的需求，同时，加大旧村改造项目中基础设施、公共设施配套的财政投入。

[1]曹文莉,张小林,潘义勇,等．发达地区人口、土地与经济城镇化协调发展度研究[J]．中国人口·资源与环境,2012(2)：141-146．

[2]赵民,陈晨,郁海文．“人口流动”视角的城镇化及政策议题[J]．城市规划学刊,2013(2)：1-9．

[3]张捷．当前我国新城规划建设的若干讨论——形势分析和概念新解[J]．城市规划,2003(5)：71-75．

[4]章波,唐健,黄贤金,等．经济发达地区农村宅基地流转问题研究——以北京市郊区为例[J]．中国土地科学,2006(1)：34-38．

[5]欧阳安蛟,蔡锋铭,陈立定．农村宅基地退出机制建立探讨[J]．中国土地科学,2009(10)：26-30．

第24个全国“土地日”宣传口号（之三）

13.节约集约用地，保障科学发展

14.划定基本农田，实行永久保护

15.加强土地督察，依法管地用地

16.严格土地执法，打击违法用地

Research on the Issues with regard to Residential Land in the Town around the New City

XU Bo1, WANG Junzhuo2, YU Yang3
(1. Shandongzhuang Township’s Government in Pinggu District of Beijing, Beijing 101211, China; 2.Center for Land Use of Beijing Municipal Bureau of Land and Resources, Beijing 100013, China; 3. Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

This paper frst analyses the major problems concerning the residential land in the town around the new city. The major problems of focus include: immigrant population is boom, while the bearing capacity is limited; returning population is increasing, and the requirement of use land becomes urgent; stock land is utilized extensively, as a result, the effective supply cannot be achieved. Then this paper argues that the reasons behind the contradiction between supply and demand of residential land lie in the fact that: there is no adequate matching between human and land; stock resources are failed to effectively release; the fund balance for old village reconstruction is diffcult. On account of this, this paper points out that to solve these problems, we should promote the manland matching, and increase supply. On the methods, we could think of exploiting potentialities, indemnifcatory housing, and new supply. Furthermore, we should introduce the market mechanism to activate the stock of resources, make efforts on overall urban-rural development to alleviate the pressure of the population, and accelerate the urbanization with good policies and suffcient funds.

new city; town; residential land; equilibrium

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2014）06-0034-03

2013-11-11；

2014-04-14

徐博（1981-），男，辽宁省阜新市人，经济学博士，主要从事土地规划、新农村建设、土地执法实践和研究。