关于提高沈阳外来人口市民化待遇的对策研究*

◎毕洪丽

城市外来人口是沈阳市甚至是我国其它地区在城市化过程中出现的一类特殊的“人户分离”的人口，具体是指离开其户籍所在地、迁移流动到城市进行务工、经商等非农就业的农村人口。《沈阳市国民经济和社会发展统计公报》最新数据显示，截止到2017年，沈阳市外来人口规模达到90.7万人，且大多数为常驻人口，比“五普”增加了38.7万人，增长率为42.7%，年均增长5.7%，且以每年增加3万人的增长速度继续增长。为此，在城镇化建设过程当中使这些庞大的外来人口群体得到有效的转移，实现市民化将是未来沈阳市城镇化建设中的重中之重。然而，长期以来一直因受城乡二元结构、户籍制度等方面的影响，市民化的转移道路并不通畅，尤其是在市民化待遇方面，外来人口为沈阳市的发展做出极大的贡献的同时却未能与城市居民享受一样的待遇，这不仅影响了沈阳市城镇化的进程，一定程度上也阻碍了沈阳市和谐社会的建设及发展。为此，建议我市从以下几个方面提高沈阳市外来人口市民化待遇。

一 、依据外来人口特点完善现有的社保体系

（一）依据外来人口情况，为其提供多种社保选择

虽然沈阳市外来人口参加城镇职工保险时，可以依据沈阳市即时的缴费基数和缴费比例缴纳，相比之下也有着较高的保障水平。但与外来人口的收入相比较而言，城镇职工社会保险缴费金额却相对较高，占其总收入的比例自然也就比较高。与此同时，外来人口也没有太多其他的社会保险项目选择，尤其是对于缴费金额较高的商业保险的选择，外来人口的参保率几乎为零，甚至是对于知之甚少。综上所述的原因使得在现实的相关操作中，外来人口和企业都只顾眼前的利益，无参保、投保意愿，直接降低了外来人口的社会保险参保率。

为此，可出台符合外来人口情况的社会保险政策以提高外来人口参保的热情和积极性，适度降低缴费额度使相应的保险待遇有一个相对的提高。如沈阳市可根据近年来外来人口的平均收入水平，把外来人口的收入按标准分为三个等级：低收入外来人口群体、中等收入外来人口群体、高收入外来人口群体，对于低收入者，只需要缴纳8%的养老保险费用和外来人口务工险，企业则承担其余险种的全部费用；中等收入者，缴纳低标准的沈阳市城镇居民职工保险；高收入者，按城镇居民标准缴纳相应的职工保险。同时，可针对从事特殊行业的外来人口，按其从事的不同行业性质使其缴纳适应行业特点的保险，如对于从事建筑行业者，可缴纳工程项目外来人口工商保险，对于灵活就业者，可缴纳灵活就业人员保险。

（二）加大政府财政补贴力度，实现外来人口同工同保险

给外来人口提供多种形式的低于城镇保险缴费比例及金额的社会保险政策待遇，短期内可使得外来人口的参保积极性得到提高进而扩大其参保率的覆盖面。但从长远看，外来人口参保积极性的持续提高，仅仅依靠企业和参保人自身是远远不够的，还需要来自于政府划拨的专项经费以提供财政资金支持。目前，沈阳市很多外来人口与本地职工相比，没有同工同酬，即外来人口与沈阳市城镇居民在相同岗位上从事工作，享受到的工资水平却相对较低，面临着“不仅工资比城里人低，社会保险还比城里人低”的局面，当然这也正是低缴费、低基数直接导致低待遇的必然因果。综上，在未来乃至很长的一段时期内要想实现外来人口参保率的全覆盖，或者使得外来人口具有更强的参保动力，政府补贴缴费将是现阶段的衷和之举，而且换一种角度来看，外来人口城镇化进程中市民化的成本相对较高，加之其为沈阳市的城市发展做出了巨大的贡献，政府部门理当承担外来人口市民化过程中所需的财政资金，促进提高市民化待遇中使城市外来人口与城市居民享受同等水平的城镇职工社保制度目标的实现。因此，无论是灵活就业还是正规就业的外来人口缴纳社会保险的费用政府都应当适度给予补助，减轻外来人口缴费的经济负担及心理负担。

二 、提高外来人口社会保险待遇

（一）适当减少缴费年限以提高养老待遇

当前，城镇职工的养老保险只有连续缴纳满15年才可享受相应的养老待遇，加之很多人担心在未来物价飞速上涨的时代，现行的缴费与未来收益完全不相对等，这对大部分的外来人口而言无疑是又降低了其缴费的积极性和动力。为此，可做出如下对策，对于缴费不满 15年的外来人口，按照不同的缴费年限对其划分标准，按照划分标准无论缴费年限为多少都可以领取到基本养老金，但待遇水平要根据缴费年限相对应地降低。至于养老金的管理上，要在保本的基础上加强对其利息的管理，例如可针对目前的银行存款利率，在其基础上提高2%到3%左右，或者是使其利率持平于沈阳市城镇居民的家庭平均工资性收入增长率，真正使得养老基金能够实现保值增值。

（二）提高工伤保险支付效率

工伤保险在实际运行操作中存在着两方面的问题。一方面，过长的工商理赔时限使很多企业单位必须先行为员工垫付医疗费用；另一方面，较低的工伤死亡赔偿标准使得很多伤残外来人口用于康复训练期间的花费和误工费用得不到保障。基于以上，社保部门应提高劳动能力等级鉴定、工伤事故及等级认定、工伤待遇支付等相关工作的工作效率，并考虑是否要扩大工商保险金的赔偿项目，如可把伤残人员康复训练期间的费用支出纳入其赔偿项目中。此外，也要关注那些关停、倒闭的企业留下来的外来人口企业伤残员工，全力做好他们的工伤待遇支付以及接续工作。

（三）保基本、保大病

沈阳市对于城镇职工的医疗保险与大病保障工作近几年来运行得不错，但外来人口对于现行的基本医疗保险涉及得却比较少，加之现阶段沈阳的外来人口中大部分为新生代外来人口，他们大多数身强体壮，岁数不大，虽常有一些无关紧要的小病小痛，但相对来说发生大病的几率却很小，自然对医疗保险的缴纳热情度不高。因此在完善外来人口医疗保险制度时，可对一些类似于头疼脑热等种类的小病治疗纳到基本医疗保险的保障项目中，尤其是要灵活转变现行的“需住院治疗方可报销”这一死规定。对符合事实条件的失业外来人口，及时对其发放一次性失业保险金以保障其基本的生活。当外来人口返乡需要转移社会保险关系时，各地相关的社会保障经办部门要依据各章程及时、高效、有效地为其做好社会保险关系的转移和接续工作。

三 、多渠道解决外来人口子女入学问题

沈阳市对于外来人口子女的教育工作上已经迈出了一大步，取得了一定的成绩，如2011年沈阳市人大常委会审议通过的《沈阳市义务教育条例》中提出了“保障外来人口子女免试就近入学”的相关政策，按照条例政策规定，公办学校取消外来人口子女的“借读费”和“学杂费”。尽管如此，外来人口子女入学过程中仍然会面临多重问题，如规定外来人口子女入学，其家庭必须提供以下证件：暂住证、实际住所居住证明、务工就业证明、户口所在地乡镇政府出具的“在当地没有监护条件”的证明、暂住地街道办事处或乡镇政府开具的借读的证明材料。外来人口在办理这些看似合理的手续时，由于受时间、精力、财力等多种因素的限制，他们很难在较短时间内办理、准备好这些材料，且办理、准备材料的过程中外来人口误工成本也相对较大。而不具备完整的这些材料，公办学校则可以“名正言顺”地拒收外来人口子女入学或向其收取高额的借读费。与此同时，随迁外来人口子女在受教育过程中还面临着适应危机，被歧视等问题。为此，可从以下方面给予解决。首先，加强相关政策调节的刚性力度，严格执行“就近入学、统筹安排”原则，扩大公办学校招生比例的同时，相应地要新建或者扩建校舍、增加师资力量，拒绝任何以“教育资源有限”为由拒绝接受外来人口子女。其次，提高外来人口子弟学校的师资水平，对现有的专门的外来人口子弟学校，政府要加强政策支持和财政补贴，使其具有较多的财政资金以有能力提供给学生更多更优质的教育、教学资源。最后，鼓励和推动学校做好对外来人口子女的“文化融入性”教育工作，为外来人口子女更好、更快地融入沈阳市、融入学校搭建相应的平台。如学校可开展对外来人口子女不歧视、不抱怨、不慢待等一视同仁对待的活动；灵活、综合运用不同的方法、通过不同的可操作性强的活动关注外来人口子女的生活状况、学习状况、心理状况。

四、完善外来人口住房保障制度

尽管对外来人口住房保障的问题一直都有研究，但目前为止沈阳市并没有出台相关的专项法律来保护外来人口住房权利，尽管沈阳市建设了部分经济适用房并加快了其建设的步伐，但因其严格的申请条件及申请程序等方面的限制，仍然是供小于求。住房保障相关问题仍徘徊于市场失灵及政府失灵共存的状态中，所以对于外来人口，公租房项目应在于其考虑范围内。因此构建符合外来人口状况的住房供应体系和住房保障体系已刻不容缓，但同时由于外来人口是社会的“夹心层”，构建符合他们的住房保障体系不仅需要考虑城市规划、土地供应、财税制度等问题，还要将住房补贴、住房公积金、金融服务等涉及到的问题纳入到考虑的范围内。就目前沈阳市的现状来看，可借鉴新加坡的保障性住房建设的经验，在住房体系建设中提高保障性住房的比例，使保障性住房以一种“准公共品”的形式出现在市场上。同时在保障性住房周围加强对公共生活娱乐设施的建设，使外来人口能够享受到与城镇居民一样的公共基础设施，促使其形成舒适的生活环境。总之，外来人口城镇住房问题的有效应对路径可以为：以廉租房和经济适用房为一主、一辅的短期模式；再以经济适用房和廉租房为一主、一辅的长期住房保障模式。