城乡等值化对城乡统一建设用地市场的启示

■ 谭文兵

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

城乡等值化对城乡统一建设用地市场的启示

■ 谭文兵

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

在当前以城乡一体化为目标、以新型工业化为标志的城市化进程中，土地资源的供给与配置是一个非常关键的环节。而城乡等值化发展理念，就是通过改善农村区域的生产生活条件，发掘农村区域的土地开发利用潜能，达到有效增加土地的经济供给、不断促进城乡建设用地市场供需平衡的目的。城乡等值化理念对我国城乡统一建设用地市场发展的启示：科学编制城乡统筹发展规划是城乡统一建设用地市场的基本前提；大力推动农村产业化是实现城乡建设用地市场协调发展的长远保障；加强农村公共服务设施建设是城乡统一建设用地市场培育的有效途径。

城乡等值化；城乡统一；土地市场

1 城乡等值化的理论与实践

城乡等值化（urban-rural equalized development）概念源于德国的赛德尔基金会在20世纪中叶提出的等值化思想。其原含义指的是把农村作为一个相对独立式单元，在该单元大力推进以农业为基础的工业化发展，带动农民的就业机会，改善农民的工作条件和生活水平，使在农村居住仅是环境选择、当农民只是职业选择，实现农村生产条件、生活质量与城市生活“不同类但等值”的目标。其中，巴伐利亚州就是德国城乡等值化建设的雏形。二战结束后，巴伐利亚州由于农村基础落后，大片土地长时间荒芜，一度出现大量的农民涌入城市，对城市造成很大压力。20世纪50年代开始，德国政府就在该州进行包括土地整理、产业布局和区域功能划分等方面的试验，让农民的生产生活与城市基本相近，留住农村人口。这被理论界认为是最早的“城乡等值化”实践，后来成为德国农村发展的普遍模式，它通过土地整理、村庄革新等方式，实现了农村经济与城市经济的同步协调发展。

城乡等值化理念在我国一些省份也有类似实践。如江苏南京市的“区域内基本公共服务均等化”举措、浙江嘉兴市的“整体推进城乡一体化”模式、甘肃泾川市欠发达地区新农村建设的成功经验等。其中比较典型的是1988年由山东省政府和德国赛德尔基金会共同签订合作协议，1990年开始正式实施的山东青州市南张楼村的“城乡等值化”试验模式，该试验模式以德国巴伐利亚州为蓝本，实施内容主要包括土地整理、园区建设和村庄整治。试验的结果引起了广泛关注，在不到5年时间内，南张楼村农民的生产模式发生了巨大改变，完全脱离了传统的农村氛围。农民成为企业员工，企业生产成为主业，而农业生产成为副业。在大型社区内建设有工业区、大田区、文教区、生活区等小而全的功能主体区域，农民生活得到明显改善。山东南张楼村的这一“城乡等值化”模式，被国内理论界公认为具有重大的推广价值。

2 城乡等值化对城乡土地供需形势产生的影响

在当前以城乡一体化为目标、以新型工业化为标志的城市化进程中，土地资源的供给与配置是一个非常关键的环节。在当前耕地保护红线的硬性约束下，城乡建设的土地供需矛盾日益凸显，成为城市化进程中一个突出的制约瓶颈。而通过实施城乡等值化发展，土地的供需形势将会发生改变，进而对城乡土地市场产生深远的影响。

在土地经济学中，土地供给分为自然供给和经济供给两种。土地自然供给指地球所能提供给人类社会利用的各类土地资源的数量，包括已利用的土地资源和未来可利用的土地资源，土地自然供给是没有弹性的。土地经济供给是土地在自然供给及自然条件允许的情况下，随着土地利用效益的提高而增加的土地供给量。与土地自然供给相比，土地经济供给受社会经济发展因素与人类的行为因素影响较大，随着土地使用效益的提高而增加，非常具有弹性。其中，土地自然供给量是土地经济供给的基础，除此之外，包括社会经济发展状况、交通运输便利条件、人类生产生活满意度、区域周边环境和未来区域的发展潜力等，都会影响到土地的经济供给。而城乡等值化发展理念，就是通过改善农村区域的生产生活条件，发掘农村区域的土地开发利用潜能，达到有效增加土地的经济供给、不断促进城乡建设用地市场供需平衡的目的。

我国土地绝对数量大，人均占有少，为保障粮食安全，对农用地特别是耕地一直实施最严格的保护制度。随着城镇化、工业化的快速发展，可用作新增建设用地的土地资源十分有限，各项建设用地的供给面临前所未有的压力。应该来讲，目前，我国农村建设用地、闲散用地还有大量的潜力可挖，自然供给还很充沛。然而，由于长期以来我国城乡二元结构导致城乡差别巨大，单一化的城市化方向导致大量农村人口向城市不断聚集，在提高城市化水平、促进经济发展的同时，也带来了不小的结构失衡问题。一方面是大城市拥挤不堪，资源承载不堪重负。另一方面，我国偏远农村由于基础设施落后，产业匮乏，人口减少，缺乏经济发展的活力，导致作为经济生产要素的大量土地由于缺乏利用价值，成为“沉睡的资产”。如何将这些将沉睡的资产唤醒，将土地的自然供给转变成经济供给，就需要改善农村的生产生活条件，提高土地利用的吸引力，发掘土地开发的潜能。从国内外的城乡等值化发展理念来看，通过大力发展农村实体经济，改善农村居住、就业环境，会促进农村土地利用的需求大幅提升，有效释放农村建设用地，缓解城市土地的供给压力。当城乡土地的供需状况发生了改变，土地的市场价格形势也会发生转变，即农村土地的价格得到增加，而城市土地价格会有所下降。城乡土地市场分割的局面也会得到相应缓解。

3 城乡等值化理念对我国城乡统一建设用地市场发展的几点启示

十八届三中全会明确提出了建立城乡统一的建设用地市场。提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。城乡等值化发展的理念对于我国城乡统一建设用地市场的发展与建设有许多值得借鉴之处，其最重要之处在于通过等值化发展，能够有效释放农村土地，平衡土地的供需，最终向实现城乡土地“同地、同价”的目标不断靠近。

3.1 科学编制城乡统筹发展规划是城乡统一建设用地市场的基本前提

坚持城乡等值化发展实质上是新形势下城乡统筹发展的一种新理念。在城乡等值化发展理念下，城乡规划需要从单纯注重城市发展转向更好地统筹城乡协调发展、推动城乡区域的互促共进。城乡统筹建设的核心在于把城乡作为一个整体，对城乡空间资源进行统一整合配置，通过统筹城乡规划，实现区域产业和人口的合理集聚，有效发挥城镇的辐射带动作用。因此，在土地利用总体规划的制订中，必须把城乡作为一个整体，遵循城乡统筹发展规划，处理好各种用地需求之间的关系，合理预测各种用地需求未来的增长态势，并与各种地方专项规划(如城镇建设规划、产业发展规划、生态保护规划等)协调衔接起来，统一调整各类经济主体的用地需求，保障城乡统一建设用地市场发展有明确的目标和方向。

3.2 加强农村公共服务设施建设是城乡统一建设用地市场培育的有效途径

公共服务设施均等化是指农村与城市能够得到相等的公共服务水平。公共服务设施均等化是城乡等值化发展的一个重要目标，同时也是提升农村土地价值的一个重要举措，可推动公共财政向农村倾斜。在现实中，我国大部分农村基础设施建设相对落后，公共服务都还处于相对较低的水平，在未来的城乡统筹建设中，应把公共服务设施建设放在首要位置。全面推进农村教育、文化、医疗、社会保障体系的建设，在基础设施建设方面，要继续贯彻中央一号文件的强农惠农政策，加大农村扶持力度，促进公共资源向农村配置。在不断增加的“三农”投入中，应重点加强农业基础设施和农村民生工程的预算支持。同时，在城市的土地出让收益中，可以考虑拿出一部分，优先用于农村土地开发整理和基础设施建设。在实践操作中，应按照国家、集体、社会投入相结合的原则，充分调动社会各方面的积极性，多层次、多渠道地解决农村基础设施建设的资金问题，把城乡统筹的基础设施建设推向社会。只有大力加强农村公共服务建设，切实改善农村的生产、生活环境，农村的土地市场才具有真正的活力和吸引力，土地的价值才能快速提升，真正实现城乡土地市场的“同地同价”。

3.3 大力推动农村产业化是实现城乡建设用地市场协调发展的长远保障

农村经济的健康快速发展是实现城乡等值化的重要保障。只有农村经济真正发展壮大起来，农民的收入不断提高，农村才能将农民有效留住。同时，农村经济的不断发展壮大，又能够带动农村的教育、交通、医疗、环境等公共服务设施的建设投入，形成良性循环。农民的生产生活便利程度将不断与城市接近，甚至超越城市，真正实现“城乡等值”。农村经济壮大的重要动力就是发展农村产业。因此，要通过加速农村工业化、推动农业产业化和农村经济市场化、加快农村信息化建设等多种途径，科学选择适宜地方生存和发展的项目，支撑农村企业的发展，发展壮大农村经济，促进农村经济的全面繁荣。而农业产业化的成功开展和发展又能够带动农村土地的开发利用需求，促进农地健康、有序、顺畅地流转。一方面，农地流转的基本目标是促进效率和平等，而农业产业化凭借其在效率上的优势以及通过契约形式对贫困中小农户带动作用的发挥等，成为实现农地流转基本目标的重要途径，形成对农地流转的有效需求。另一方面，成功的农业产业化可以在产前、产后环节创造非农就业，并使农地保障功能货币化且随物价动态调整，优势产业的形成和聚集又能有效推动有产业支撑的城乡一体化进程。上述因素的改善都将有效提升农村土地的价值，刺激农村土地市场的培育，保障农地流转的顺畅进行，同时也为提高城乡土地资源的配置效率、促进城乡建设用地市场协调发展打下良好的基础。

4 结语

城乡等值化既是新形势下城乡统筹发展的一种新理念，也是未来城乡一体化的重要建设目标，同时为我国城乡统一的建设用地市场带来了方向性指引。从长远来看，要积极探索和健全城乡要素优化配置的体制机制，进一步完善城乡一体化发展的公共财政、公共服务、公共管理等公共政策，以农业现代化建设为目标，不断壮大农村产业，激发农村经济发展活力，改善农村区域的生产生活环境。在推进新农村建设步伐不断加快的同时，也能让农村土地资源的功能不断发挥，使农村土地价值逐渐显化，逐渐消除城乡土地的“区位因素”影响，农村建设用地得以有效释放，进而促进城乡建设用地市场不断走向统一。

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Inspirations that We can Draw from the Notion of Rural-Urban Equivalences for Integrated Construction Land Market between Urban and Suburban Regions

TAN Wenbing
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

Land resources supply and allocation must be the focus of our efforts to promote urbanization with the goal of urban-rural integration, along with the new road to industrialization. The notion of rural-urban equivalences means that we must be by the means of improving the production and living conditions of the rural areas, and discovering land development and utilization potentials of rural areas to achieve the goal of which we can effectively increase the land economic supply, promote supply and demand balance of construction land market between urban and suburban regions on an ongoing basis. On this basis, this paper gives us some inspirations that we can draw from the notion of rural-urban equivalences for integrated construction land market between urban and suburban regions. These inspirations are: we must remain committed to a basic precondition of making scientifc urban and rural integrated development planning; vigorously promoting rural industrialization to ensure a long-term coordinated development. In addition, the effective way to build the market is to strengthen the construction of public services in rural areas.

rural-urban equivalences; urban-rural integration; land market

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2014）06-0024-03

2014-05-26；

2014-06-11

谭文兵（1975-），男，湖北省荆州市人，中国国土资源经济研究院副研究员，管理学博士，主要从事土地资源管理、资源经济研究。