扶贫攻坚与土地政策创新——基于贵州省的调研与思考

■ 郑娟尔/王世虎/袁国华

（1．中国国土资源经济研究院，北京 101149； 2．中国地质大学（北京）人文经管学院，北京 100083；3．国土资源部资源环境承载力评价重点实验室，北京 101149）

扶贫攻坚与土地政策创新
——基于贵州省的调研与思考

■ 郑娟尔1,2,3/王世虎1,3/袁国华1,3

（1．中国国土资源经济研究院，北京 101149； 2．中国地质大学（北京）人文经管学院，北京 100083；3．国土资源部资源环境承载力评价重点实验室，北京 101149）

贵州省创新土地利用政策促进地区脱贫的主要做法：以集体建设用地流转为贫困农户提供直接资金支持；积极发展特色农业，推进农村土地流转；保障扶贫生态移民工程用地需要，推进农村土地综合整治；以差别化用地政策助推小城镇建设和贫困县发展。存在的问题：政策创新受法律法规限制、产业用地政策阻碍矿产资源扶贫效应的发挥，移民安置房在土地审批和房地产证办理上面临困难，项目受指标和规划双重困扰。建议：高度重视集体建设用地流转对山地型地区扶贫的重要性，完善相关制度；对西部贫困地区给予差别化土地政策；建立采矿用地系列配套制度并完善相关制度；通过土地置换解决移民搬迁用地和办证难问题。

扶贫攻坚；土地政策；地权细分；贵州

贫困问题是世界性难题。李克强总理多次强调“要向贫困宣战，决不让贫困代代相传”。土地具有资源、资产、资本“三位一体”属性，这决定了土地资源对于地区经济发展、消除贫困具有持续性、根本性作用。贵州是全国贫困人口绝对数量最多的地区，也是土地较为贫瘠的地区，山地丘陵多，建设用地开发利用成本高。近年来，贵州省在扶贫攻坚上取得一定成绩，其中的一些做法和经验值得其他贫困地区借鉴。

1 贵州省土地资源和贫困现状

1.1 土地资源现状

贵州省土地总面积1760.99万公顷，人口密度198人/平方公里，高于全国平均水平，是全国唯一没有平原支撑的省份。境内有乌蒙山、武陵山等四大山脉，山地丘陵占全省面积的92.5%，喀斯特(出露)面积10.9万平方公里，是全国石漠化面积最大的省份。2012年，贵州省耕地面积6831.54万亩，人均耕地1.96亩[1]，略高于全国1.52亩的平均水平[2]，但土地质量差，产出低（见表1），农用地平均自然质量等较全国平均低4个等级左右[3]。

1.2 贫困现状

贵州省贫困面较广，全国592个国家级贫困县贵州有50个，占全省88个县的57%。2012年全省总人口3484万，其中农村贫困人口923万，贫困发生率26.8%，比全国高16.6个百分点（表2）。2013年，贫困人口减少了166万[4]。从区域分布看，95%的贫困人口集中分布在武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区三大集中连片特殊困难地区，见图1。50个国家扶贫开发工作重点县中，有36个分布在少数民族县，39个分布在石漠化地区[5]。贫困问题与石漠化问题、民族地区发展问题相互交织。

2 贵州省创新土地利用政策促进地区脱贫的主要做法

2.1 以集体建设用地流转为贫困农户提供直接资金支持

铜仁市在这方面做了很多探索实践。早在2012年，铜仁市就下发了《关于农村集体建设用地使用权流转的实施意见》（铜府发[2012]53号），规定宅基地可流转给本集体经济组织成员，以出让方式取得的宅基地可以转让、租赁、抵押、入股等方式流转给自然人、法人和其他组织。其中，宅基地转让有满5年的要求。流转的集体建设用地除不得用于商品房开发建设以外，其余权能基本同国有建设用地。流转的价款扣除土地补偿费和农用地转用各项费用后，收益的30%留给村集体经济组织，60%由乡镇或县人民政府统筹用于项目区基础设施建设，10%由乡镇用于规划设计、土地调查报批、办公等费用。

表1 贵州省和全国土地亩产对比（2007-2012年） 单位：千克/亩

表2 贵州省贫困情况与全国的对比（2010-2012年）

图1 贵州省集中连片特殊类型贫困区域分布图

笔者在铜仁市松桃县调研时，有村民在自家宅基地（空地）上悬挂“出售牌”，经咨询，一宗120平方米的宅基地，“售价”为8.8万元，即733元/平方米，合48.9万元/亩。目前，松桃县已有宅基地带房抵押案例10余个，评估价约2000元/平方米。一宗200平方米的农村房地产可获银行抵押贷款28万（银行按总评估价40万的70%提供贷款），可基本解决农民创业资金不足问题。此外，松桃县还积极探索多处宅基地流转政策。农户将多余宅基地流转的，予以同意；只有一宗宅基地的，只能自用、抵押和出租，不得转让。在宅基地上建设多层住房的，可转让其中几层，宅基地按比例分摊发证。松桃县开展的这些探索实践，属于封闭型试点政策，虽有些大胆，但对我国正在探索推进的城乡统一建设用地市场建设、农村宅基地制度改革具有参考价值，对于农户脱贫致富具有积极效应。

2.2 积极发展特色农业，推进农村土地流转

由于农用地质量差，生态环境恶劣，贵州省更多地依靠特色种养业，借助蔬菜、油茶、果、药、竹等产业化扶贫项目来提高农民收入。“十一五”期间，全省利用3900万元财政扶贫贴息资金，撬动了16亿元信贷资金扶持245家从事农产品加工和销售的龙头企业，带动近30万户贫困群众增收[6]。此外，贵州省还不断完善农村土地经营权流转制度，引导农村土地依法规范、有序流转。如毕节市威奢乡实行“草连种、圈连建、羊连管”模式，通过财政补贴引导25度以上坡耕地向养殖大户集中，并实行退耕还草、生态移民和石漠化综合治理。如此，农民能得到土地流转和打工（外出或就地帮工）两份收入，养殖大户能通过规模化养殖提高产出，生态环境也得到了很好的保护。

2.3 保障扶贫生态移民工程用地需要，推进农村土地综合整治

为从根本上解决处于生态环境脆弱地区农村人口的发展问题，贵州省从2012年起正式启动全省扶贫生态移民工程，计划用9年时间，对200万人实施扶贫生态移民搬迁。2012-2013年，已搬迁人口25.23万，其中三大集中连片特困区占89.9%，工程总投资49.3亿元。为支持生态移民工程，省国土资源厅出台了《关于推进扶贫生态移民工程建设的指导意见》，将扶贫生态移民工程搬迁用地予以指标单列，并开辟了快捷通道；积极开展城乡建设用地增减挂钩和搬迁安置点地质灾害风险评估。为确保移民搬得出、留得住、能就业、有保障，搬迁新址用地多坐落于工业园区、旅游资源丰富地区或矿业特色小镇。新房实行统一建设，并保证每户有一个门面或一个铺位。搬迁后的旧村庄、旧宅基地，经复垦验收后，纳入耕地占补平衡管理。原耕地通过流转实行规模化种养，实现了扶贫生态移民工程与工业化、城镇化和农业现代化的同步推进。

2.4 以差别化用地政策助推小城镇建设和贫困县发展

近年来，贵州省集中打造“五个100工程”，其中之一便是100个示范小城镇。这些小城镇有很多坐落于国家级贫困县，如毕节市12个示范镇有8个坐落于国家级贫困县，铜仁市10个省级示范镇有8个坐落于国家级扶贫县。示范镇的发展能大大带动贫困县的发展。为推进示范镇建设，贵州省迈出了大步子。2013年出台的《关于加快100个示范小城镇改革发展的十条意见》规定，小城镇内闲置、废弃的宅基地及其附属设施用地可复垦为耕地，形成的增减挂指标在保障农村发展用地后，进入市（州）公共资源交易平台公开交易。5年内，参与经营性土地使用权招拍挂的，需在当地公共资源交易平台取得不少于竞买面积10%的增减挂结余指标。本市（州）结余用地指标不足的，可跨市（州）购买。指标交易收入在扣除成本后，按85%和15%的比例分别安排给农户和村集体。从扶贫的角度，能最大限度发挥贫困地区土地的级差地租，是一种“造血式”扶贫。

3 存在的问题

3.1 政策创新受法律法规限制

由于多种原因，我国的《土地管理法》修改较为缓慢，集体建设用地流转方面缺乏法律依据。另外，按照我国目前的增减挂政策，指标仅限在县域范围内流转。因此，贵州省的一些土地利用政策创新只能以试点的形式在封闭范围内进行，既承担一定的政策风险，也不利于最大程度发挥土地对扶贫的积极效应。

3.2 产业用地政策阻碍矿产资源扶贫效应的发挥

贵州省素有“沉积岩王国”、“江南煤海”之称，资源优势突出。截至2012年底，全省查明有资源储量的矿产86种，其中47种位居全国总量前十位，22种位居前三位，13种排第四至第五位[2]。资源型产业在贵州许多地方是支柱产业，特别是煤炭、铝土矿、锰矿等重要资源主要分布在六盘水、毕节、遵义和铜仁等地区，这些地方同时也是国家集中连片特困地区。对贵州省而言，矿产资源开发对贵州省经济发展和群众脱贫具有重要作用，但由于贵州特殊的地形地貌，基本农田经常位于山区。矿产资源开采经常涉及基本农田，导致无法办理土地使用权证，违法开采较多，但规划调整又十分困难。此外，贵州省一些贫困地区（如遵义市务正道地区）铝土矿资源十分丰富，但由于电解铝产能过剩，国家对该产业实行限制或禁止供地政策，导致资源加工产业无法落地。

3.3 移民安置房在土地审批和房地产证办理上面临困难

为解决就业问题，贵州省一些扶贫移民搬迁项目选址在园区，但园内建设安置房在用地审批上存在困难。一些座落于集体建设用地上的安置点，由于牵涉两个集体经济组织，房产证和土地使用权证办理面临困难。房地产两证对农民而言是最大的财富，也是自主创业、办理抵押贷款的关键。两证的缺乏不利于搬迁农户安身立业。

3.4 项目受指标和规划双重困扰

近年来，贵州省经济增长迅速，建设用地需求旺盛，一些地区如遵义市规划期内已无用地空间，无法申请用地，导致一些产业化脱贫项目无法推进。此外，用地不符合规划也是项目无法落地的重要原因。

4 思考和建议

新时期，中央提出“精准扶贫”的工作思路，这不仅仅体现在贫困人口的识别与建档立卡上，更体现在找准原因、精准发力，建立扶贫长效机制。优化土地政策，使土地利用合乎社会需要，对“精准扶贫”具有根本性作用。笔者认为，土地政策的核心是地权的分配和保障，土地价值的充分发挥有赖地权的细分和交易。要想最大程度发挥土地资源对减缓贫困的作用，就必须在清晰界定产权的基础上，构建一套保障和促进产权交易的有效机制，探索农民从土地资源开发利用和流转中获取更多财产性收入的渠道。

4.1 高度重视集体建设用地流转对山地型地区扶贫的重要性，完善相关制度

对贵州这样山区较多、耕地质量较差的地区，脱贫致富的关键是用好建设用地，尤其是农村集体建设用地。从产权经济学角度，集体建设用地流转，其实质是地权的交易。一般理论认为，土地交易能促使土地产权在不同生产能力的主体之间流转，从而提高土地利用效率。与此同时，土地作为信贷抵押物可以促进农村金融市场的发展与繁荣[7]。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出集体经营性建设用地可在符合规划和用途管制的前提下出让、租赁、入股。实践中，很多地区已突破了这一点，实现了包括宅基地在内的所有集体建设用地流转。必须加快推进《土地管理法》的修改，出台集体经营性建设用地流转、抵押的法律制度。同时，加快布局宅基地制度改革试点。可将贵州作为集中连片特困区集体建设用地流转和宅基地制度改革试点，探索农民以土地流转增加财产性收的渠道。

4.2 对西部贫困地区给予差别化土地政策

2000-2010年，我国农村贫困人口有2/3集中在西部[8]，加大西部地区扶贫攻坚支持力度，符合中央“精准扶贫”的要求。建议加大对西部贫困地区教育产业用地、基础设施用地的支持力度，对特困地区重大基础设施用地指标给予指标单列，并允许国家确认的集中连片特困区开展土地利用总体规划定期评估，适当增加生态移民搬迁区增减挂用地指标，并允许指标跨县（市）流转。在产业用地方面，建议对贫困地区铝土矿、锰矿等矿产资源的开发及后续产业的发展可能带来的经济价值及环境影响进行深入研究，再根据研究结果制定差别化供地政策。“一刀切”政策不利于西部地区资源优势产业扶贫效应的发挥。

4.3 建立采矿用地系列配套制度并完善相关制度

由于《矿产资源法》和《土地管理法》未对采矿用地做出明确规定，因此，采矿用地政策总体较为模糊、零碎，一些政策未能取得广泛认知和较好执行。2009年国土资源部和监察部联合下发《进一步落实工业用地出让制度的通知》（国土资发[2009]101号），提出“采矿、采石、采砂、盐田等地面生产和尾矿堆放用地，鼓励采取租赁，也可协议方式出让。租赁、出让期限结合采矿权出让年限灵活确定”。从扶贫的角度，矿山企业与村集体或贫困户通过协商方式取得地面采矿用地使用权是值得鼓励的，但这一方式在土地矿产卫片执法中很可能因为没有办理土地使用权证而被界定为违法用地。建议在《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007）的基础上，对采矿用地予以细分，根据不同期限、不同用途、易复垦程度、土地所有权性质，采取差别化供地政策，政策的核心是实现采矿用地的地权细分[9]。同时，出台配套政策，确保采矿用地准入、卫片执法监管、环境恢复治理、土地复垦退出四个环节的无缝衔接。《矿产资源法》和《土地管理法》修改时应将采矿用地纳入并作详细规定。

4.4 通过土地置换，解决移民搬迁用地和办证难问题

扶贫生态移民迁出区的农村集体建设用地，复垦为农用地，建设用地指标划转迁入区使用。迁入区被开发分配的土地，以村为单位，实行迁入区与迁出区土地所有权置换。配合户籍调整，搬迁户在迁入区申请宅基地使用权证，原宅基地证及时注销。

[1]国土资源部,国家统计局,国务院第二次全国土地调查领导小组办公室．关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报[R]．北京：国土资源部,国家统计局,国务院第二次全国土地调查领导小组办公室,2013．

[2]贵州省国土资源厅．2012贵州省国土资源公报[R]．贵阳：贵州省国土资源厅,2013：2．

[3]韩敏,张慧,陈旭晖,等．贵州省农用地(耕地)质量评价与应用研究[J]．贵州农业科学．2010,38(4)：88-91．

[4]贵州省人民政府．2014年贵州省政府工作报告[R]．贵阳：贵州省人民政府,2014．

[5]王永平,黄海燕．新阶段贵州农村贫困特征与反贫困策略调整[J]．贵州农业科学, 2010, 38(7)： 204-208．

[6]贵州省扶贫开发领导小组办公室．贵州省“十二五”扶贫开发规划[R]．贵阳：贵州省扶贫开发领导小组办公室,2012：5．

[7][德]克劳斯·丹宁格．促进增长与减缓贫困的土地政策[M]．贺达水,张惠东,译．北京：中国人民大学出版社,2007：4．

[8]国家统计局住户调查办公室．中国农村贫困监测报告(2011)[M]．北京：中国人民大学出版社,2012：13．

[9]郑娟尔,付英,冯春涛,等．地权细分及可实施性与采矿用地制度改革[J]．国土资源科技管理,2014,31(2)：113-117．

Poverty Alleviation and Land Policy Innovation—Based upon Practical Investigation and Study in Guizhou Province

ZHENG Juaner1,2,3, WANG Shihu1,3, YUAN Guohua1,3
(1.Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2. School of Humanities and Economic Management under China University of Geosciences (Beijing), Beijing 100083; 3. The Key Laboratory of Assessment of Environmental Carrying Capacity, Ministry of Land and Resources, Beijing 101149, China)

This paper introduces the key practices that Guizhou province made in innovating land use policy and promoting poverty eradication of poor areas. These main practices include: providing direct fnancial support for poor households through efforts to transfer rural collective construction land; developing characteristic agriculture in an active way so as to ensure rural land circulation; ensuring the need of land use for poverty alleviation and ecological migration engineering, and then promoting rural land comprehensive improvement; boosting construction of small towns and development of poverty-stricken county by differential land policy. Following from this, this paper points out that policy innovation is restrained by the rule of law; the policy for industrial land use cannot bring the poverty alleviation effect of mineral resources into full play; there is diffculty in land examination and approval, as well as certifcate of real estate transaction in relation to resettlement housing. All of this is the problems that Guizhou province encountered in the course of innovating land use policy. On account of this, this paper suggests that we should lay an emphasis on the importance that the transfer of rural collective construction land has produced to poverty alleviation for mountain area, and improve relevant systems. Differentiation of land policy should be carried out in poor areas of Western China. At the same time, a series of supporting systems for the land for mining must be made. And the issues concerning immigrant relocation land and the diffculty in obtaining a permit can be solved by land replacement.

poverty alleviation; land policy; land ownership segmentation; Guizhou

F301.0

C

1672-6995（2014）06-0027-04

2014-06-03；

2014-06-06

郑娟尔(1980-)，女，浙江省余姚市人，中国国土资源经济研究院副研究员，管理学博士，主要从事国土资源经济研究。