河南省矿产资源整合十年回顾与思考

■ 张兴辽

（河南省国土资源厅，郑州 450016）

河南省矿产资源整合十年回顾与思考

■ 张兴辽

（河南省国土资源厅，郑州 450016）

2004年初，河南省在全国首先提出并实施了重要矿产资源整合，历经煤铝资源整合、重要矿产资源整合、煤炭兼并重组与深度资源整合、资源整合常态化四个阶段，矿业权数量大幅缩减，矿业经济高速增长；基本形成了协调发展的矿产开发格局；资源节约集约水平明显提高；矿业开采秩序明显好转，矿山地质环境得以改善。遗存的主要问题：个别地区、矿区存在整合推动不到位与假整合；矿业权出让与资源配置政策需要适度调整；资源整合与兼并重组引发的个别矛盾没有彻底解决。有关建议：着力调整优化矿山布局，引导推动企业兼并重组整合；调整重要矿产资源出让方式；科学合理配置已有矿业权深部及周边资源，妥善解决资源整合遗留问题。

资源整合；兼并重组；措施；成效；问题；建议；河南

在长期“有水快流”思想指导下，全国矿山数量多、布局不合理、开发秩序乱、经营粗放、浪费资源、破坏环境、安全生产事故频发等问题十分突出，一些地区群发性无证勘查和开采、越界开采、乱采滥挖等各种违法违规行为层出不穷，严重影响了矿业经济的健康发展和社会和谐稳定。为此，国务院、国家有关部委及省、市、县各级人民政府与相关部门，先后组织开展了多轮次矿业秩序治理整顿工作，也取得了积极成效，但始终走不出“乱—治理整顿—再乱—再治理整顿”的怪圈。如河南灵宝小秦岭金矿田，自1983年开始曾先后开展过19次治理整顿，但一直未能解决根本问题。

2004年1月19日，河南省时任省长李成玉在义煤集团考察时，提出了“要紧紧抓住新一轮经济快速发展的机遇，统筹规划，加快推动全省煤炭、铝矾土等重要矿产资源的整合，支持资源向优势企业积聚，鼓励煤炭企业进行兼并、收购，提高企业的生产集中度，以确保实现经济的可持续发展，提高资源利用率，减少对环境和资源的破坏”的要求。李成玉在全国首次提出了实施重要矿产资源整合的理念，明确且较全面地提出了资源整合的意义、目标任务与实现途径，也由此拉开了河南省10年资源整合的序幕。

1 推进历程与阶段划分

河南省矿产资源整合历经10年，大体可分为四个阶段。

1.1 第一阶段（2004-2006年）：煤铝资源整合

2004年3月18日，河南省政府常务会议正式将煤炭铝土矿资源整合作为2004年10项重点工作之一。随后，省政府成立了以常务副省长为组长、主管国土资源和工业的两位副省长为副组长的省资源整合领导小组，省发展改革委等12个部门为领导小组成员，负责对全省资源整合工作的统一领导。领导小组办公室设在省发展改革委。同时明确，相关省辖市、县级政府是资源整合工作的责任主体，全面负责本辖区内的煤铝资源整合工作。

2004年6月30日，省政府印发了《河南省煤炭铝土矿资源整合实施方案》，确定了“矿产资源向优势企业聚集，减少矿山企业数量、提高生产规模，提高资源回采率和安全装备水平，减少环境污染和生态破坏”的工作目标，明确了整合方向和相关政策。

2004年7月1日，河南省政府召开300多人动员部署大会，按照“政府调控推进，企业平等协商，合理划分利益，依法规范办理，促进做大做强”的总要求，全面启动了全省煤铝资源整合工作。尔后，省政府及资源整合领导小组等相继出台了《关于煤炭铝土矿资源整合探矿权采矿权处置意见》、《关于优化配置铝土矿资源若干意见》等23个配套措施和指导性意见文件，完善了资源整合的具体操作程序，提出了相关工作要求和时间安排。相关市、县也相继出台了实施方案，制订了落实措施，向省政府立下了“军令状”。

2006年12月31日，国务院办公厅印发了《国务院办公厅转发国土资源部等部门对矿产资源开发进行整合意见的通知》，要求各省（区、市）政府对重要矿种、重要矿区实施资源整合。由此，由河南省首次提出并实施的资源整合行动，上升为国家行动。

通过这轮整合，全省小煤矿从1569个减少到510个，小铝土矿从144个减少到52个。

1.2 第二阶段（2006-2009年）：全面推进重要矿产资源整合

在煤铝资源整合取得初步成效后，2005年12月，河南省政府要求各省辖市统筹推进黄金、铁、钼、铅锌、沸石、珍珠岩、天然碱、岩盐等重要矿产资源整合，并确定了市、县削减关闭矿山20%以上的目标。各市、县政府按省政府要求迅速制定了资源整合实施方案，报省资源整合领导小组备案。

2008年1月18日，省政府印发了《河南省钼矿资源整合实施意见》，将钼矿纳入省定整合矿种，明确了钼资源整合的方式方法、目标任务及相关政策措施。2008年9月22日，省政府印发了《河南省人民政府关于进一步加强矿产资源勘查开发管理的若干意见》，进一步规范了全省矿产资源勘查开发的相关政策措施。

这轮资源整合取得了较显著的成果：全省钼矿山由36家整合为11家，年产矿石量从662万吨升至4200万吨；灵宝小秦岭金矿矿业权人由36家减至19家，矿业权数由74个减至42个；安阳、焦作、驻马店3市铁矿由原来的177个减少到72个；新乡、鹤壁等市将辖区内建筑石料矿山规模提升到20万吨/年以上。但除钼资源外，其他矿种的整合多限于部分市县、部分矿区，各地推进资源整合的力度差异较大。

1.3 第三阶段（2010-2012年）：煤炭企业兼并重组整合与重要矿产深度资源整合

2009年9月和2010年6月，河南省发生了震惊全国的“9.8”、“9.21”、“6.21”小煤矿特别重大安全事故，暴露出第一阶段煤铝资源整合还存在整合与监管不到位等重大问题，需要从企业重组方面深化拓展，由此拉开了河南省以企业兼并重组为主要形式的深度资源整合的艰难历程。

1.3.1 煤炭企业兼并重组整合

2010年2月2日，省政府印发了《关于加强煤矿安全生产若干规定的通知》，提出了煤矿兼并重组意见。2010年2月26日，省政府印发了《河南省煤炭企业兼并重组实施意见》，将30万吨及以下煤矿列入兼并重组范畴，确定了兼并重组的主体，划定了兼并重组区域，制定了兼并重组方法步骤、支持政策、退出机制，成立了煤炭企业兼并重组领导小组，明确了工作要求。兼并重组领导小组办公室设在省工业和信息化厅。尔后，省政府和兼并重组领导小组印发了《支持煤炭企业兼并重组政策》、《河南省煤炭企业兼并重组年度行动计划》等一系列文件，六大骨干煤炭企业作为主要的煤炭兼并重组主体企业，按照省委、省政府“三真”（真投入、真控股、真管理）、“三到位”（资金到位、人员到位、管理到位）要求，对全省498处小煤矿实施了兼并重组，累计关闭退出小煤矿244处，淘汰落后产能3500万吨以上，矿井数量由797家减少到553家。

1.3.2 重要矿产资源深度整合

与此同期，2009年9月，国土资源部联合国家发展改革委等12部（委、局），印发了《关于进一步推进矿产资源开发整合工作的通知》，要求各省（区、市）进一步推进重点矿种、重点矿区及整装勘查区的资源整合工作。

2010年3月9日，省政府印发了《关于进一步推进矿产资源开发整合工作的意见》。2010年3月30日，省政府印发了《河南省矿产资源勘查开发整合总体方案》，确定了全省新一轮非煤矿产资源整合的重点矿种、重点矿区及重点勘查区块，并将整合区分为省定和省辖市定两级。非煤矿产资源整合由省国土资源厅牵头。通过几年的努力，省定非煤矿产资源开发整合的55个重点矿区、88个重点勘查区的采矿权、探矿权整合任务和省辖市定大宗非金属矿产资源整合任务基本完成。

本轮资源整合尤其是煤炭企业兼并重组，虽然遇到的困难和问题前所未有，但成效明显，特别是安全生产条件显著改善，大宗非金属矿产资源开发布局得以优化，开发规模大幅度提升，部分地区关闭了“三区两线”可视范围内的露天矿山。

1.4 第四阶段（2013以来）：资源整合常态化

2011年4月29日，国土资源部印发了《关于进一步完善矿业权管理促进整装勘查的通知》，要求全面推行矿业权设置方案制度，并将此作为资源整合常态化管理的必要手段。

2012年，河南省全面启动了国家级整装勘查区和省辖市、省直管试点县的矿业权设置方案编制工作，至2013年底，5个国家级整装勘查区及大部分省辖市和直管试点县的矿业权设置方案的编制与审批备案工作完成，部分矿区按照批备的矿业权设置方案实施了资源整合，河南省资源整合逐步步入常态化管理阶段。

2 主要措施与成效

矿产资源整合不是矿山企业间简单地组合和拼凑，而是通过政府引导、市场运作， 疏堵结合、优胜劣汰、扶大促强，以实现资源开发合理布局、优化配置、集约利用，促进矿业经济转型升级、矿山安全生产条件显著改善，构建良好的勘查开发秩序，是一项既要有强有力的法律法规和政策保障，又要充分发挥市场主体作用的系统工程。河南省十年整合之路，充满了荆棘坎坷和挑战，但在省委、省政府强有力的领导下，一路走来收获很多、硕果累累。

2.1 主要措施与做法

2.1.1 政策层面

(1)自2008年起，全省探矿权采矿权全部采用市场方式出让，不执行高风险勘查矿种申请在先政策。

(2)从2004年起，全省暂停了除6大骨干煤炭企业和4大重点氧化铝企业之外的煤炭、铝土矿新矿业权投放；从2008年起，全省暂停了除3大钼优势企业之外的钼矿新矿业权投放，一直延续至今。

(3)2010—2011年，暂停了省定整合矿种、整合矿区和重点勘查区的矿业权投放，2012年初解除限制；2012年开始，没有矿业权设置方案的矿业权一律不投放。

(4)已取得或变相取得煤炭、铝土矿和钼矿探矿权如转让的，必须转让给有整合主体资格的企业；列入整合实施方案的矿区如转让矿业权，必须转让给整合主体企业。

(5)单独保留（独立块段）的煤炭、铝土矿和钼矿矿山，以及已列入省整合规划而又不参与整合的矿业权，严格执行“三不”（即不扩边、不扩储、不增加服务年限）政策，采矿许可证到期后不再延续。

(6)15万吨/年以下小煤矿一律按期关闭；15-30万吨/年小煤矿按有关要求在规定时间内完成生产系统改造，并实施企业兼并重组，其中兼并重组主体企业所占股权比例不得低于51%。

(7)超层越界开采、发生重大安全事故的小矿山，一律予以关闭。

(8)提高勘查开发准入门槛，探矿权申请人注册资金不低于1000万元，探矿权申请面积不小于1个基本区块等。

(9)优先将被兼并重组企业周边及部分深部资源配置给兼并重组主体企业。

2.1.2 经济层面

(1)省有关部门先后出台了包括财政补贴、税费减免在内的数十项支持煤炭企业兼并重组的政策。

(2)采用按1.5-2倍退补剩余可采储量价款，另给予每个小煤矿1000万元经济补偿及其它补贴，鼓励小煤矿、小矿山自动关闭。

(3）为鼓励支持实施兼并重组，协议预出让了一批煤炭、铝土矿新资源区给优势矿业企业。

2.1.3 操作层面

(1)全省各级政府领导一把手亲自抓，成立了高规格的资源整合与兼并重组领导小组。

(2)省政府组织多方调研，摸清情况、明确目标、细化任务，制定了实施方案；各省辖市、县级政府制定了相应的详细实施方案，操作性强。

(3)省政府及市、县政府多次召开动员发动、督导检查会议，成立多个督查组强化督导、狠抓落实。

(4)发挥市场作用、尊重企业选择、充分协商一致，在时间上总体推进、步骤上分阶段稳步实施，稳妥地处理了各种复杂问题。

(5)政府各职能部门通力合作、简化手续，及时换发证照。

(6)按照“七真”（真整合、真重组、真出资、真技改、真管理、真负责、真安全）的要求，企业全力做好资源整合与兼并重组矿山的后续工作。

2.2 主要成效

2.2.1 矿业权数量大幅缩减，矿业经济高速增长

2003-2012年，河南省矿业权数量、矿业经济总量与主要整合矿种矿产品产量情况见表1。截至2013年底，全省有效矿业权5041个（探矿权1140个、采矿权3901个），在全国占比小。2012年全省矿产采选与矿产原料加工制品业工业增加值达到7561亿元，10年平均增长率超过29%，远高于全省、全国经济增长速度，显现了河南十年资源整合的成效。

2.2.2 基本形成了以大型矿业集团为主体，大、中、小型矿山协调发展的矿产开发格局

通过资源整合，大幅度提高了重要矿产和大宗矿产的资源聚集度和生产集中度，提高了企业的竞争能力和生产规模。全省矿山数量虽缩减一半，但年产矿石量却增加了一倍多，大中型矿山所占比例比2003年增长了1倍。优势企业对全省煤炭、铝土矿资源占有率分别达到70%与90%，河南能源跃入年产亿吨原煤行列，成为河南省第一家世界500强企业；中平能化年产原煤超过5000万吨，是继河南能源之后第二家销售收入超过千亿元的企业。中铝公司、东方希望、三门峡开曼、洛钼集团、灵宝黄金股份、灵宝金源等迅速发展壮大，民营企业天瑞集团仅年产水泥就超过5000万吨。

2.2.3 矿业布局趋于合理，资源节约集约水平明显提高

通过钼资源整合，全省钼精矿产量和全国占比从2005年的23683吨、26.78%，增长到2012年的108752吨、46.39%；钼矿共伴生的钨矿回收率大幅度提高，全省钨精矿产量和全国占比从2005年的679吨、0.68%，快速增长到2012年的15043吨、12.33%，一举使河南省成为中国最大的钼矿生产基地和第三大钨矿生产基地。通过实施大宗非金属矿产资源整合，部分“三区两线”可视范围内的露天矿山关闭，多数市、县建筑石料类矿山开采规模达到20万m3/年以上。

2.2.4 矿业开采秩序明显好转，矿山地质环境得以改善

通过资源整合，越界开采、乱采滥挖现象得到根本遏制，小矿之间为抢夺资源而造成的开采秩序混乱现象从根本上得以解决，引入了大企业管理方法和技术，实现了按照新的规模标准改造建设和规范化管理，生产管理和安全技术水平得到提高，安全生产条件明显改善。近几年来，全省矿山安全事故大幅度减少，连创历史最好水平，安全生产水平位居全国前列。矿区生态环境明显改善， 矿产资源开发秩序实现了根本好转，如灵宝小秦岭金矿田彻底根治了乱采滥挖现象。

表1 2003-2012年河南省矿业权数量、矿业经济与主要整合矿种矿产品产量情况

3 遗存的主要问题

3.1 个别地区、矿区存在整合推动不到位与假整合

个别矿区和个别矿种，还存在整合不到位与假整合现象，如名义上实施了整合，但矿区内原矿业权人仍各自为战，没有统一的开采规划和生产系统，安全生产与资源综合利用问题依然突出。个别市、县对自定的整合矿种、整合矿区推动不力，如部分地区建筑石料类矿山、萤石矿山整合未到位，整合潜力巨大。一些铝土矿山，整合主体拿到矿业权后不投入，将矿山开采权承包给个体企业坐收渔利，甚至一个矿区有多个承包主体，滥采乱挖与破坏浪费资源现象时有发生。

3.2 矿业权出让与资源配置政策需要适度调整

严格执行的矿业权出让招拍挂方式和对非整合主体企业“三不”政策，使一批在深部和周边还有资源的采矿权无法扩界，不仅浪费了资源，且极易出现超深越界开采现象。铝土矿只向重点氧化铝企业配置，没有兼顾到河南省长期占全国产量第一的耐火材料、磨料磨具、高铝水泥产业的用矿需求，也是部分矿区铝土矿开采秩序出现反复、矿石贸易纷争不断的主要原因之一。钼矿探矿权只能向三大钼整合主体企业转让、不能自主开发的政策，使一批中小型钼矿探矿权错失发展良机，部分钼矿探矿权6年保留期已到或将到，后续处置棘手。

3.3 资源整合与兼并重组引发的个别矛盾没有彻底解决

资源整合还遗留一些疑难问题，如个别矿区矿业权纠纷、利益矛盾还没有得到妥善解决；因资源整合政策发生的几件民告官官司或行政诉讼还没结案，政府部门面临败诉的危险。兼并重组中各级财政和骨干煤炭企业为劝退关闭小煤矿支付了大量补偿费用，而一些有资源又符合复工复产条件的小煤矿长期不准生产，矿井维护开支大，在不同层面均积累了一些怨气。整合初期不规范行政所引发的违规违法案件被查处和曝光，少数人对整合理念和政策措施产生了动摇和怀疑。

4 思考与建议

党的十八大和十八届三中全会明确提出了实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，建立系统完整的生态文明制度体系，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，使市场在资源配置中起决定性作用的要求。科学审视和总结河南省10年资源整合的经验与教训，为深化改革发展提供借鉴和参考，意义重大而深远。

4.1 一些思考

十年资源整合与兼并重组实践表明，在政府领导、企业主体、公众参与下，河南省大幅度提高了矿产资源集聚度和生产集中度，调整优化了矿业结构与布局，实现了安全生产状况根本性好转，提升了生态环境保护水平，达到了治乱、治散、治小、治弱、治本之目的，促使矿业经济转型升级、做大做强和科学发展，取得显著成效。可以说，资源整合与兼并重组的理念科学先进，符合本省矿业实际，也是当前国际矿业发展主流，应坚定不移地科学持续推进。

认真分析遗存问题的深层次原因，主要是部分地区行政手段使用偏多，市场之手发挥不充分，相关政策措施未能因地因矿而异而是实行一刀切，加之早期运作不规范，部分地区监管不力，后期随着矿业市场变化而没有对相关政策及时微调等所致。

因此，不能因存在一些问题而否定资源整合与兼并重组所取得的巨大成就和形成的政策体系，也不能因成效显著而忽视隐藏的一些重要问题和应当及时调整的政策措施。我们应当从科学发展和生态文明建设角度出发，认真总结资源整合的经验教训，完善与适度调整相关政策措施，变政府主导为引导支持，更多地发挥市场作用，妥善处理相关遗存问题，坚定资源整合基本理念不动摇，持续推动资源整合常态化，不断提高资源节约集约利用水平。

4.2 有关建议

4.2.1 着力调整优化矿山布局，引导推动企业兼并重组整合

科学编制矿业权设置方案，进一步调整优化矿山布局特别是“三区两线”周边矿山布局，深化全省重要矿产资源开发整合，适度引导推动现有企业兼并重组整合，进一步提升重要矿产资源集聚度和产业规模，促使企业做大做强、矿业经济转型升级。

修订完善《河南省矿产资源总体规划》，着力在矿山布局调整和科学设定勘查开发准入门槛上下功夫。新设采矿权不得低于规划准入要求，禁止开采零星分散矿产资源。建立小矿退出倒逼机制，对达不到规划限定最低开采规模且服务年限超过5年或开采规模与矿区资源储量规模显著不协调的小型及以下矿山，要通过矿业权设置方案实施、年度计划限期整改、联合，在矿山延续、转让变更时（前）达到规划要求。

4.2.2 调整重要矿产资源出让方式

在坚持“一个矿区原则上一个开发主体企业”和扶优扶强的基本前提下，将目前重要矿产资源配置以协议出让为主调整为以招拍挂方式出让为主，出让对象主要面向省定优势矿业企业和技术先进、管理科学、经济实力强的已有大中型矿业企业及大中型下游企业。如选择部分煤矿区，限定在省内已有大型煤炭、电力企业内，以市场方式出让；允许大型耐火材料、高铝水泥企业参与煤层下铝土矿合作勘查；允许省骨干煤炭企业与省地勘基金合作开展自有矿业权深部的煤层下铝土矿勘查。全面取消对钼资源勘查开发的限制政策。

4.2.3 科学合理配置已有矿业权深部及周边资源，妥善解决资源整合遗留问题

在全面实施新投放矿业权全部按照市场方式出让的同时，遵循地质矿产规律和市场经济规律，妥善解决已有矿业权深部及周边延伸资源配置问题。

妥善解决资源整合遗留问题。各级政府应继续加强领导和协调，督促解决整合不到位、假整合等问题，妥善协调解决相关利益纠纷，全面完成整合矿山的技改和关闭矿山的地质环境恢复治理任务。省有关部门应出台相关政策，适当延长钼矿探矿权保留年限。在力所能及的情况下，最大限度地减轻骨干煤炭企业负担。适时启动重要矿产资源战略储备制度，探索收储社会有成果的矿产地，如对有查明资源储量但因资源整合原因未及时开发又自愿放弃的，可经认定后退还原缴纳的探矿权价款，将查明的矿产地列为省级储备。严格实行资源有偿使用制度，严格低风险矿种、省定整合矿种的变更（增加）和价款征收，全面清理国家出资矿产地，依法依规追缴应缴未交或处置不到位的矿业权价款，维护国家权益。

[1]孙志顺．抹不去的记忆[M]．郑州：日月文化社,2010：7 2-90．

[2]赵晓生．李成玉考察义煤集团公司及省煤气化工程[N]．三门峡日报,2004-01-20(01)．

[3]河南省国土资源厅．河南省矿产资源年报[R]．郑州：河南省国土资源厅,2003-2012．

[4]河南省统计局．河南统计年鉴[M]．北京：中国统计出版社,2004-2013．

[5]张兴辽．河南省重要矿产资源供需形势分析及政策建议[J]．国土资源情报,2012(10)：8-14．

[6]张兴辽,殷志勇,陶波,等．河南省矿产资源节约与综合利用现状及展望[J]．中国国土资源经济,2013(4)：38-42．

Looking Back on Mineral Resources Integration over the Past Ten Years in Henan Province

ZHANG Xingliao
(Department of Land and Resources of Henan Province, Zhengzhou 450016, China)

In early 2004, Henan took the lead in proposing and implementing the integration of important mineral resources, which has undergone the integration of coal and aluminum resources, the integration of important mineral resources, the integration of mergers and restructuring of coal mines and deep resources, and normalization of resources integration. As a result, in Henan, the number of mining rights has been substantially cut, with a rapid growth of mining economy. At the same time, the coordinated development of mineral development pattern has been basically formed, with the level of economical and intensive use of resources being signifcantly increased. Their efforts have led to the obvious improvement of both mining exploitation order and mine geological environment. However, we should not only recognize what Henan province has achieved so far, but also seeing the problems it currently faces. The main problems that they face in promoting the integration of mineral resources include the following: the initiatives for integration in individual regions and mines are not in place, and even emerging fake integration. The transfer of mining industry right and resource allocation policy has no modest adjustments. The individual contradiction that caused by resources integration and annexation reorganization is not fnally settled yet. In light of this, we must intensify our efforts and work resolutely to adjust and optimize mining planning, guide and promote corporate annexation reorganization. At the same time, we must adjust the transfer mode of important mineral resources; scientifcally and reasonably allocate the resources in deep lying and circumjacent areas of existing mining rights; and properly solve remaining problems in relation to resource integration.

resources integration; mergers and reorganization; measures; results; problem; advice; Henan province

F407.1；F062.1

C

1672-6995（2014）06-0042-06

2014-03-05；

2014-03-11

张兴辽（1963-），男，河南省内乡县人，教授级高级工程师，工学硕士，现任河南省国土资源厅总工程师，主要从事区域地质调查、矿产地质勘查、矿业经济研究、博物馆建设以及科研生产与管理等工作。