国际空间规划体系的模式及启示

■ 蔡玉梅/王国力/陆 颖/韩增林/李静怡

（1．中国土地勘测规划院，北京 100035；2．国土资源部土地利用重点实验室，北京 100035；3．辽宁师范大学，大连 116029；4．北京大学，北京 100026）

国际空间规划体系的模式及启示

■ 蔡玉梅1,2/王国力3/陆 颖1/韩增林3/李静怡4

（1．中国土地勘测规划院，北京 100035；2．国土资源部土地利用重点实验室，北京 100035；3．辽宁师范大学，大连 116029；4．北京大学，北京 100026）

国际空间规划体系按结构导向划分为金字塔型、网络型和自由型三种；按内容导向划分为综合型、土地利用法规型、区域经济型和城镇化型四种。从影响国家规划体系形成的要素上看，行政组织体系对国家空间规划层级起基础作用；政权组织形式影响空间规划的主要内容；经济体制决定国家空间规划各层级的功能；经济发展阶段影响国家空间规划体系的转变。总体而言，国际空间规划体系表现为同一性与多样性并存、稳定性与动态性并存的特点，金字塔型和综合型的空间规划体系是发展的主要趋势。探索并借鉴国际规划体系的模式对我国空间规划体系构建具有一定的现实意义。

空间规划体系；国土规划；土地利用规划；模式

国家空间规划体系是一个国家工业化和城镇化发展到一定阶段，为协调各类各级空间规划的关系，实现国家竞争力、可持续发展等空间目标而建立的空间规划系统[1-2]。欧盟的形成与发展对规范成员国空间规划体系提出了要求，尤其是1999年欧盟委员会通过了《欧洲空间展望》，促进了各成员国开展本国空间规划体系及术语的研究，为形成统一的欧盟空间规划体系并与欧盟空间规划进行有效衔接提供基础[3-4]。我国正处在体制转型以及快速的工业化和城市化发展时期，一方面，国土空间的开发利用有力地支撑了国民经济的快速发展和社会进步，但也出现了一些空间结构不合理、空间利用效率低、城乡和区域发展不协调、公共服务和生活条件差距大等诸多空间问题。另一方面，不同部门编制和实施的多种类型的空间规划，主要包括全国国土规划（含重点区域规划）、国家和省两级主体功能区规划、从国家到乡镇的五级土地利用规划以及从城镇体系规划到村庄规划的多级城乡规划，各级各类空间规划的关系尚不清晰，空间规划的横向职能定位和国家、省、市、县和乡的纵向关系尚需进一步界定[5-6]。党的十一届三中全会明确提出构建国家空间规划体系。因此，以发达国家空间规划体系研究为基础，从结构和内容两个角度划分国际空间规划体系类型，探索适合中国国情的国家空间规划体系构建途径，不仅为研究国家空间规划体系模式提供基础，也为正在开展的“三规合一”提供参考。

1 结构导向的空间规划体系分类

与不同层级政府职能对应的空间规划层级、以及不同部门对应的空间类型共同构成了空间规划体系的不同结构特点。据此，国际空间规划体系分为金字塔型、网络型和自由型三种。

1.1 金字塔型

德国《宪法》规定联邦和州政府共同管理空间规划。联邦以及各州的《空间规划法》和《空间规划条例》等为相关规划的编制和实施提供法律依据[7]。与行政组织形式对应，联邦空间规划分为联邦、州、区域和地方四级（图1）。总体上看，德国空间规划体系表现为上下层级关系，功能明确又联系紧密，具有成熟型国家空间规划体系的特点，成为欧盟国家空间规划体系变革的方向和蓝本。各级规划的编制都遵循对流原则和辅助原则，体现为“自上而下”和“自下而上”相结合的特点。同时，各个层面的空间规划既能从纵向落实上位规划，并对下位规划起到指导作用，又可从横向上与部门规划以及公共机构相互衔接和反馈，兼顾了规划体系完整以及不同层级规划重点突出的独特性。

图1 金字塔型的德国空间规划体系

1.2 网络型

《国土形成规划法》、《国土利用计划法》以及《城市规划法》等构成了日本空间规划的法律基础。与行政组织形式对应，日本的空间规划体系分为国家、区域、都道府县和市町村四级[8]。空间规划体系中国土规划、国土利用计划和城市规划等“多规”并存，分别对应于我国的国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城市规划，不仅横向上部门导向的规划种类多，纵向上规划层级也多，具有“多横多纵”的网络型特点（图2）。

图2 网络型的日本空间规划体系

1.3 自由型

美国规划的权利属于地方，也就没有全国性的统一空间规划体系，各州的空间规划体系也有所不同。大部分的州以下政府通常分市政府、县政府、镇及村政府。与此相对应，具有代表性的是区域规划（跨洲/跨市）、州综合规划或土地利用规划、市总体规划、县综合规划、镇和村规划（图3）。无论名称为综合规划或土地利用规划，都具有综合性的空间规划特点。全国四分之一的州制定全州空间规划，但是空间规划的内容以及发挥的作用各有不同。夏威夷等州的空间规划具有较强的法律约束力，把规划发展目标纳入全州的法令，强制要求地方政府在相关的规划中具体贯彻执行。俄勒冈等州则具有较强的指导性，通过一系列的公众参与以及听证程序，由土地保护和开发委员会编制并出台一套州规划目标，包括程序目标、开发目标、保护目标以及海岸目标，并要求各区域和地方落实。佐治亚等州则要求各地方政府先制定发展规划，全州的总体规划综合所有地方规划而形成，采取自下而上汇总的方式。总体上美国的空间规划具有多样性和自由型的特点。

2 内容导向的空间规划体系分类

内容导向的空间规划体系分类体现为功能特点。“欧盟空间规划体系和政策纲要（1997）”指出，受历史和文化条件、地理条件和土地利用模式，制度、组织和法律框架，经济发展水平，政治和意识形态等多种因素影响，欧盟各成员国空间规划体系各有特色发，展规很划难对空间规划体系进行简单地划分。考虑规划体系所覆盖的政策主题、国家和区域规划的类型和深会度经、济权

和土力分配、公共部门和私人部门的角色、法律框架、宪法规定和行政传统、体系的完善或成熟程度、目标和成效的差距等七个主导因素，可以将欧盟成员国空间规划体系的类型分为综合型、土地利用法规型、区域经济型和城市化型[9-10]。按这一方法对欧美和亚洲发达国家的空间规划体系类型进行分析，划分的类型如下。

图3 自由型的美国空间规划体系

2.1 综合型

综合型空间规划体系是发展成熟的类型，德国最为典型。德国的联邦空间规划法要求必须通过综合性、系统性、不同层级的空间规划以及具有空间关联的计划及措施的协调来发展、规范并确保联邦全部空间均衡发展，保障人均生活条件的均等化。为此，必须协调不同需求下的空间并平衡与规划有关的各种空间冲突。同时，坚持空间发展的可持续指导思想，即社会与经济对空间的需求应符合空间的生态功能，并形成长期的大空间范围内的平衡，也就是空间部分的发展应符合整个空间的要求，整个空间的发展应当考虑到部分空间的要求。2006年的“德国空间发展理念与策略”提出三个发展理念，其中，实现“成长和创新”的理念策略是强化优势、稳定经济结构薄弱地区、整合个区域潜力以及发展区域性自治组织。实现确保公共服务质量的理念大多包括厘定公共设施与服务供应的最低保准、调整中心地系统。保护资源和文化景观的措施包括加强区域规划、加强土地管理和节约土地等。

2.2 土地利用法规型

不同层级空间规划的内容局限于控制土地利用的变化，而不是社会经济的综合性发展，英国最为典型，爱尔兰和比利时具有相似特点。英国是世界上建立城乡一体化规划体系最早的国家。作为混合市场经济国家，地方发展规划在英国的空间规划体系中发挥更大作用，尤其强调土地利用的管控。法定规划包括区域空间战略和地方规划，其中的区域空间战略源于传统的结构规划，结构规划包括规划文本、总图以及规划说明。文本主要用来阐述地区发展及与土地利用相关的政策，用一张主图来说明。地方规划同样由文本和图组成，图用以标明各类土地利用的布局。参考土地利用图，以土地使用分类规则等为依据，对土地利用活动进行审批[11-12]。

2.3 区域经济型

这一类型的空间规划以社会经济发展目标为主，兼具有区域发展空间结构的内容。日本、法国和葡萄牙（程度略轻）等属于这一类型[13]。以日本为例，《国土综合开发规划法》提出国土综合开发规划是指国土或地方公共团体所实施的综合的并且是基本的规划，根据国土的自然条件，从经济、社会、文化等措施的综合角度出发，在综合利用、开发和保全国土资源并使产业布局合理化的同时，以提高社会福利水平为目的。内容主要包括土地、水及其它天然资源的利用，防治水灾、风灾及其它灾害，城市、农村的规模以及配置的调整，产业合理布局，电力、运输、通信及其它重要公共设施的规模、文化、福利以及旅游资源的保护、设施的规模及其配置。最新的全国国土可持续利用规划（2005年）战略目标是形成与世界发展同步的亚洲高速交通一体化、广域地区的可持续发展、超强防灾能力的国土、实现对美丽国土的管理与继承以及实现以新型公共部门为基础进行地区建设。日本的空间规划以社会经济可持续发展为核心，内容涵盖空间战略、产业与文化发展、交通建设、资源开发与环境保护尤其灾害防治等多个方面。

2.4 城镇化型

从城镇规划、土地利用规划、区域规划到空间规划，体现了空间规划从开始、发展到体系形成的一般规律。这一类型空间规划体系具有很强的建筑色彩，与城市设计和建筑控制有关。这是尚未进入成熟期的空间规划体系特点，即通过严格的分区和代码实现管制，意大利等地中海国家比较典型。这种类型国家通常规划的法律和规章较多，但是尚未形成健全的规划体系，缺少指令性的政策优先安排或者通常的公共支持。政府通常努力建立更稳固的规划控制并扩大空间规划的内容，通常效果不佳。意大利政府在2001年宪法改革后，大区政府在规划中起重要作用，规划的主要内容是城镇体系以及城市和市镇的合理布局，以促进城镇化发展为主。

3 空间规划体系形成的原因

国家空间规划体系是在地域和时间条件下，受多种因素影响而形成的，具有一定的规律性和必然性，同时也具有动态性特征。主要影响因素包括政治体制、经济体制、经济发展特点、历史文化、地域面积等多种[14-15]。

3.1 行政组织体系对国家空间规划层级起基础作用

空间规划作为政府管理工具，体系的设计与行政组织体系的构成自然一致。一级政府、一级事权、一级规划是各国构建空间规划体系的基本原则。日本政府层级由中央、都道府县以及市町村构成，空间规划体系相应由国家、区域、都道府县、市町村构成。德国联邦政府由联邦、州、地方县（市）及市镇四级组成，空间的组织体系相应由联邦、区域、州、 地方县（市）四级构成。

3.2 政权组织形式影响空间规划的主要内容

政府机关的职权集散的政体分类包括单一制和联邦制两种。日本和法国是单一制中央集权型国家的典型，中央政府对社会经济发展具有较大的决策权，规划体系均属于区域经济型。而英国是单一制地方分权型国家的典型，地方议会根据地方法律自主处理本地区各项事务，中央政府主要行使监督职能，规划体系属于地方利用法规型。德国是联邦制地方分权型国家的典型，规划体系结构表现为金字塔型的特点，非法定的上位规划指导性强，具有法定作用的下位规划控制性较强[16-17]。

3.3 经济体制决定国家空间规划各层级的功能

经济体制对空间规划体系的影响体现在不同层级规划对空间发展发挥作用的方式和程度。市场化程度比较高的国家重视地方空间规划的作用，而市场化程度较低的国家更强调国家空间规划的作用，日本是行政主导性的市场经济国家，行政主导性较强，尤其是二战后的经济恢复时期，形成了多规划组成的网格型体系，属于强干预型。德国是社会市场经济国家，联邦层面的规划比较宏观，只提出目标、指导思想和原则；基层的规划包括土地利用规划和建造性规划，具有较强的控制性，属适度干预型。美国是典型的自由市场经济国家，市场化程度最高，至今都没有覆盖全国的国家空间规划，即便是一些州编制了州级空间规划，也只具有指南性质。问题导向型的区域规划也未在全国范围内开展。地方土地用途管制分区具有法律效力，属于地方自治型。

3.4 经济发展阶段影响国家空间规划体系的转变

国土空间开发模式与经济发展阶段相适应，通常体现为大规模开发、局部开发和二次开发等不同特点，影响空间规划体系的模式。为适应加强空间管理的趋势，英国《规划与强制性购买法》（2004年）中将国家政策导则简化为国家政策陈述或纲要，区域政策导则调整为区域空间战略并转为法定规划，地方规划调整为地方发展框架并增加公众参与的要求。适应增加地方政府国际竞争力、老龄化人口增加、地方政府分权诉求日益增加等新时代特点，日本的全国国土综合开发规划调整为国土可持续利用规划（2005年），传统的三级国土空间规划中的都道府县国土规划被取消，保留国家和区域二级空间规划，表现为网络型空间规划体系向金字塔型转化的特点[18-22]。

此外，国家的国土面积、自然资源与环境条件等其它因素对空间规划体系同样具有重要影响。比如面积较大的国家通常更重视发挥区域及地方规划的作用，而生态环境较差的国家则不得不更突出生态保护的目标。正如有人说，规划像一条变色龙，适应不同的需有不同的变化。

4 结论和启示

(1)空间规划体系的同一性与多样性并存。各国无论采用何种形式的空间规划体系，目标都是一致的，即合理调整各层级、各部门空间相关规划的关系，实现整体最优。但是各国的国情、发展阶段以及历史文化不同，规划需要解决的问题不同，空间规划体系类型也同中有异。各国空间规划体系的层级不同，总体上分为国家、区域和地方三级。从功能上看，国家级规划具有政策导向性或指导性，区域级承担上下衔接的功能，地方级规划则主要发挥控制功能，具有操作性。

(2)空间规划体系的稳定性与动态性并存。空间规划体系与国家的行政体制设置以及行政管理制度等相关，具有一定的稳定性便于空间规划的实施和管理。但是科学技术的进步、社会经济的发展等会导致国家治理或管理模式等的调整，空间规划体系也处在不断地变动之中。与地方分权化的趋势相对应，空间规划体系变化特点体现为由自由型、网格型向金字塔型转变。比如英国最近强化了区域规划，而日本则弱化了地方层面的空间规划，美国国家空间规划体系停留在自由型阶段，有些州的空间规划体系也呈现金字塔型特点。

(3)构建符合我国国情的空间规划体系。国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见提出国民经济和社会发展规划按行政层级分为国家级、省（区、市）级、市县级；按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。《土地管理法》要求各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、土地供需条件等要求，组织编制土地利用总体规划。《城乡规划法》提出城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》指出，全国主体功能区规划由国家主体功能区规划和省级主体功能区规划组成，分国家和省级两个层次编制。现行的各类空间规划各成独立体系又相互交叉和重叠，为空间规划体系的建立奠定了良好的基础，直接孕育了空间规划体系的诞生。因此，探索并借鉴国际规划体系的模式具有一定的现实意义。

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Inspirations that We Gained from the Mode of International Space Planning System

CAI Yumei1,2, WANG Guoli3, LU Ying1, HAN Zenglin3, LI Jingyi4
(1. China Institute of Land Surveying and Planning, Beijing 100035; 2. Key laboratory of land use Ministry of Land and Resources, Beijing 100035, China; 3. Liaoning Normal University, Dalian 116029, China; 4. Peking University, Beijing 100026, China)

According to the structure-directing, international space planning system can be divided into pyramid-shaped, networkbased, and free-style; while it also can be divided into integrated, land use regulation, regional economy, and urbanization based on aspect-orientation. This paper focuses on analysis of the elements that infuence the formation of the state planning system. Specifcally, the administrative organization system plays a fundamental role in the hierarchy of national spatial planning; political organization form has effects on the main content of the space planning; the function of the national spatial planning at all levels is controlled by economic system; the transformation of national spatial planning system is different at different stages of economic development. Speaking in overall terms, international space planning system shows the characteristics that diversity coexists with identity, and the stability with dynamic. The pyramid and comprehensive spatial planning system represent the main trends in the development. This paper fnally points out that using for reference and researching international space planning system has some realistic meaning for us.

space planning system; land planning; land use planning; model

F301.2；F062.1

C

1672-6995(2014)06-0067-06

2014-03-09；

2014-05-07

“十二五”国家科技支撑计划课题(2012BAB11B04）

蔡玉梅（1970-），女，辽宁省铁岭市人，中国土地勘测规划院研究员，理学博士，主要研究方向为土地利用评价与规划。