资源型海外投资政治风险及其应对策略

■ 周永发

（国土资源部财务服务中心，北京 100035）

资源型海外投资政治风险及其应对策略

■ 周永发

（国土资源部财务服务中心，北京 100035）

东道国政府行为引起的政治风险和社会动荡引起的政治风险都属于政治风险范畴，资源型海外投资政治风险类型有：禁止汇兑风险；征收（国有化）风险；战争和动乱风险；违约风险；营业中断风险；限制准入风险。我国海外投资政治风险的应对策略：建立和完善以双边主义为主、单边主义为辅的海外投资担保制度；完善海外投资合格投保人制度，加大自然人、民营企业海外投资的保护力度；海外投资遭遇国有化时应当坚持全部补偿的原则；我国海外投资企业应当争取多边投资机构的担保。

资源；海外投资；政治风险；担保制度

我国海外投资取得了举世瞩目的成就。2012年我国对外直接投资达到878亿美元，创历史新高，首次成为世界三大对外投资国之一；对外直接投资存量达到了5319.4亿美元，位居全球第13位。能源与矿业一直是我国海外投资的重点领域，在海外投资存量中，采掘业投资存量排在前列。我国资源型海外投资取得巨大成绩的同时，也面临着很多问题。由于东道国政府的作为或不作为，或者东道国社会动荡甚至发生战争，给我国资源型海外投资企业带来巨大经济损失。如何化解和应对海外投资企业可能遭遇的政治风险，是海外投资企业在投资决策初期就必须面对和思考的问题，同样也是我国政府在制定相关政策时应当面对和思考的问题。

1 海外投资政治风险及其保护制度

对于海外投资而言，由于远离本土，加上不同国别之间文化差异，所处的法律环境不同，投资者会遭遇到在本国投资不会遇到的特殊风险，即所谓的政治风险。通常也将这种政治风险称为非商业性风险，它是与东道国政治、社会、法律有关的，人为的且不是海外投资者所能控制的风险。

1.1 东道国政府行为引起的政治风险

海外投资所在的东道国政府在对外国企业实行国有化、没收或征收时不能提供足额的补偿，或者通过强制重新谈判、征收立法、提高税收，甚至通过贸易壁垒立法以限制外国资本输入等措施，致使外国投资者遭受经济损失。东道国诸如此类的行为都是属于政治风险范畴。由此也可以看出，政治风险是与东道国的政府行为密切相关的。东道国政府或类似团体的积极作为或消极不作为，都有可能给外国投资者带来严重的经济损害，进而也影响到投资企业母国的利益。

1.2 东道国社会动荡引起的政治风险

尽管和平与发展已成为当今世界发展的主题，部分国家内部发生政治动荡、局部地区发生战争的现象，还是时有发生。投资者遭遇到这些情形，会造成经济损失。伊拉克战争、利比亚内战期间，我国石油企业海外投资就遭受了巨大经济损失。尽管社会动荡、战争不一定是东道国政府所为或所希望发生的，然而投资企业却要承担随之而来的经济损失。社会政治动荡、战争也不是投资企业所能掌控的，属于非商业风险，自然应当归为政治风险范畴。

1.3 海外投资保护制度

为了鼓励投资者到海外进行投资，防范海外投资政治风险，各国政府和国际社会对海外投资保护进行了不懈努力。综观世界海外投资保护制度，基本上可以归为两个层面：一是资本输出国制定的保护海外投资的国内法；二是国际社会制定的保护国际投资的统一规范。

为了鼓励和支持海外投资，减少海外投资者可能遇到的经济损失，各资本输出国相继建立起海外投资担保制度。海外投资担保制度，是资本输出国政府为了保护本国国民在国外投资的安全，对其在资本输入国可能遇到的各种政治风险提供保险的制度。海外投资者在向本国投资保险机构投保后，如果发生承保范围内的政治风险，造成了投资者的经济损失，国内投资保险机构将根据投保合同予以经济补偿。

在资本输出国制定国内法来鼓励和支持投资者进行海外投资的同时，国际社会还寻求建立统一的国际投资保护规范，以调整国际投资环境。1985年世界银行年会通过了《多边投资担保机构公约》（简称《汉城公约》），多边投资担保机构为成员国投资者提供政治风险担保，有效地促进了国际间的投资。在WTO制度中也有国际投资的相关保护措施。此外，为了保护海外投资者利益，一些资本输出国与东道国之间以签订双边条约的方式来改善投资环境，增强投资者信心，提前安排可能出现的争端解决办法。这种双边协定也可以视为一种保护海外投资的国际规范。

2 资源型海外投资政治风险类型分析

资源型海外投资经常会遭遇到禁止汇兑、征收（国有化）、战争和动乱、违约、营业中断以及限制准入等政治风险。

2.1 禁止汇兑风险

我们对算法的实际效果进行评估，实验在Ubuntu 16.04系统下利用TensorFlow 1.3.0开发完成。实际电脑配置为：英特尔酷睿i7-3770@3.40 GHz处理器，DDR3 800 M Hz，8GB内存。实验数据为某市某发电厂一段时间内的发电负荷。

东道国在国际收支不平衡时，通过颁布法律或采用其他措施，禁止或限制外国投资者将其投资本金或收益兑换成可自由使用的货币并转移出东道国境外，这种禁止汇兑会给外国投资者造成经济损失。东道国一般不会禁止汇兑，只有在国际收支发生困难时，尤其是发生金融危机时，才会颁布法令，限制自由汇兑。2001年阿根廷发生挤兑银行存款事件，外国资本开始抽逃，阿根廷政府颁布了限制银行取款和外汇流出法令，以阻止银行存款流失和资金外流。在短短的三个月内，比索对美元的汇率从1∶1贬为4∶1，在阿根廷投资的外国企业，包括中国企业在内，由于不能自由地将比索汇兑成美元，蒙受了巨大经济损失。

2.2 征收（国有化）风险

基于公共利益的需要，东道国可能会对外资企业实行征用、没收或国有化。征收分为直接征收和间接征收两种方式。直接征收是指直接剥夺外国人财产的所有权。间接征收是指外国人财产虽然没有被东道国政府接管，东道国政府采取无理干涉或阻碍，致使财产所有人在合理期限内不能使用、占有和处置其财产，或者致使企业不能有效经营。这种类型的征收也称为“蚕食式征收”。

2006年第三次大规模国有化浪潮以来，除委内瑞拉等个别国家采取直接宣布废弃与外国石油公司签订的开发合同外，东道国采用直接征收方式的比较少，多数采用蚕食式征收。厄瓜多尔于2007年10月宣布对外国石油公司征收99%的暴利税，尽管之后下调了暴利税率，仍然给中国企业带来了巨大损失。玻利维亚政府在宣布石油天然气国有化时，强调欢迎外资的政策不变，实际做法与此背道而驰，外国投资者不得不与其重新签订协议。中国石油总公司就曾在面临投资被没收的情形下，不得不改变原有开发计划，与玻利维亚政府重新签定了协议。尼日利亚、安哥拉则通过行使本国企业优先购买权，成功阻止了中国企业在其境内收购外资石油企业。

2.3 战争和动乱风险

东道国发生战争或者国内发生动乱，海外投资企业必定会遭受经济方面损害。战争和社会动乱对海外投资的影响是非常巨大的，有时会让投资损失殆尽。利比亚内战之前，中国有75家企业承担了50多个政府建设项目，投资188亿美元，部分项目现在再也不可能重建了。其中中国石油总公司投资3.8亿美元用于石油开发，战争初期只能将设备封存，撤回近400名员工，经济损失无法避免。原苏丹经历了11年内乱，由于中国企业与苏丹政府关系良好，反政府武装一直敌视中国企业，绑架中国工人、袭击中资油田的事件时有发生，给中国公司带来的经济损失难以估量。

2.4 违约风险

海外投资者与东道国政府所签协议有可能遭遇毁约或违约。一旦毁约或违约，外国投资者可能会无法诉诸东道国司法或仲裁机构解决，东道国、仲裁机构也可能迟延裁决，即便裁决也得不到有效执行，这都会给投资者造成经济损失。中国企业遭遇东道国毁约或违约的事例并不鲜见。2013年蒙古国有煤矿公司ETT提出不再履行此前与中国铝业公司签订的煤炭供应协议。蒙古国官员公开申明，希望以更高价格出售煤炭，并声称这是商业行为，与政府无关。不仅中国企业，其他国家的矿业公司在蒙古国进行能源与矿业投资，也一样遭遇了此类毁约。

2.5 营业中断风险

2.6 限制准入风险

国有企业是我国目前海外投资的主体，由于其敏感身份还会遭遇限制准入的风险。中国海洋石油总公司2005年竞标收购美国第九大石油公司（优尼科公司）、中国铝业公司2005年增持澳大利亚力拓公司股份比例，均以失败而告终，充分说明了国有企业或具有国有股份企业的敏感身价，已经成为海外投资的障碍。

海外投资东道国政府在跨国并购中扮演着重要角色，尤其是发达国家政府，对外国投资的审批更加严格。在国家保护主义有所抬头的趋势下，国有身份不利于海外投资的风险会更加显现。美国在2007年制定了《外国投资与国家安全审查法案》，给外国投资公司在美国国内投资增加了障碍。加拿大国会也修改了投资法，对在国家军事、经济安全等方面的投资活动进行严格审查，从而限制外国投资。国有企业走出去所面临的政治风险，并不是投资行为本身造成的，而是国有企业的敏感身份造成的。国有企业在海外投资，与非国有企业相比，增加了不确定性的风险因素。

3 我国海外投资政治风险的应对策略

应对资源型海外投资政治风险，从政府的角度，应当采取鼓励的政策措施，通过建立和完善海外投资担保制度，让企业到海外投资无后顾之忧，一旦遭遇政治风险时能够及时得到经济补偿。从企业的角度，在投资决策时就应当进行政治风险评估，对于高风险地区的投资应当采取谨慎态度，在正式投资之前应当向相关担保机构申请政治风险担保。

3.1 建立和完善以双边主义为主、单边主义为辅的海外投资担保制度

我国现行制度规定，海外投资担保不以我国是否与东道国签订双边投资协定为前提条件，这种单边主义的担保模式显然与我国对外经济贸易形势不相适应。我国已具备了双边主义的海外投资担保制度的基础。我国与100多个国家签订了双边投资贸易协定，今后还将签订更多的类似协定。双边投资贸易协定都有代位求偿权条款，这为我国海外投资保险机构行使代位求偿权提供了法定依据。代位求偿权的实现，是担保机构予以承保的前提条件。我国与部分国家还没有签定双边投资贸易协定，出于“开拓两个市场、利用两种资源”发展战略的考虑，也应当为在这些国家投资的我国企业提供担保。采取单边主义与双边主义并存的投资担保制度，以扩大投资担保的范围，从而最大限度地保护我国海外投资者利益，是我国现阶段应当采取的政策。

3.2 完善海外投资合格投保人的制度，加大自然人、民营企业海外投资的保护力度

我国不允许自然人从事对外投资活动，自然人也就不能够成为海外投资合格投保人，其对外投资得不到国内法律的保护，这有违国际社会通行做法。无论从我国经济发展形势看，还是从世界范围来看，限制个人海外投资都没有理论基础和现实意义。我国政府在与部分国家签订双边投资贸易协定时，已经允许自然人在协议国进行投资。

民营企业应当是海外投资担保的主要投保人。市场经济国家海外投资保护的对象都是私人投资，尤其是中小企业的海外投资。由于历史原因，我国民营企业海外投资数量少，投资规模也比不上国有企业。应当看到国有企业在海外进行资源型投资时，会受到东道国出于国家安全或其他国家利益的考虑而受到限制准入，相反我国民营企业在海外投资的优势将日益显现，所以海外投资担保应当向民营企业倾斜。

3.3 海外投资遭遇国有化时应当坚持全部补偿的原则

由于资源型投资规模大、投资周期长，遭遇东道国国有化或征收的风险也较大。综观世界国有化补偿机制，存在全部补偿、不予补偿和适当补偿三种不同的补偿标准。1938年墨西哥对在其境内的美国石油公司实行国有化，美国政府在致墨西哥政府的照会中提出了全部补偿原则，即依据法律和衡平法的一切准则，不论为了何种目的，如果不针对征收提供及时、充分和有效的赔偿，任何政府都无权征用私人财产。也有些国家认为，国有化不存在对被征收了财产的外国人予以补偿的国际法律义务，因而不必对外国投资国有化时予以补偿。现在这一理论在世界上很少得到支持。适当补偿是指考虑国有化国家的赔偿能力，酌情给予补偿。我国已经成为海外投资大国，资源型开发投资也较多，不论是从保护海外投资企业权益角度，还是实施我国开拓两个市场、利用两种资源的战略角度，在策略上都应坚持全部补偿的原则。

3.4 我国海外投资企业应当争取多边投资担保机构的担保

分析《多边投资担保机构公约》的规定，成为多边投资担保机构的合格投保人，限制条件比较少。尤其对于投资资本的性质，没有限制，即具有国有资本的海外投资，也可以进行担保。我国是多边投资担保机构的成员国，投资企业在进行海外投资时，应当充分利用该机构的优势，积极向其申请，争取其承保。多边投资担保机构进行担保，当遭遇政治风险时，其遭受损失的求偿权容易实现。然而多边投资担保机构对投资项目本身的审查极为严格，我国至今还没有企业能够成功获得其承保。国有企业海外投资规模相对较大，一旦遭遇政治风险损失也大，努力争取多边投资担保机构进行承保，是国有企业防范海外投资政治风险的有效途径。

[1]史晓丽,祁欢．国际投资法[M]．北京：中国政法大学出版社, 2009．

[2]陈立虎．中国海外投资保险法律的地位与模式[J]．南京师大学报(社会科学版),2008(6)：27-32．

[3]辛柏春．论我国海外投资保险制度的建立[J]．学术交流,2003(7)：91-95．

[4]贾长来．论构建我国海外直接投资的保障制度[J]．经济经纬,2006(4)：148-150．

[5]沈虹．海外投资保险制度中的代位权研究[J]．政法论丛,2004(2)：79-82．

[6]周永发．论我国海外投资担保合格投保人制度的法律构建[D]．北京：中国政法大学,2011．

The Political Risk of and Countermeasures for Resource-oriented Overseas Investment

ZHOU Yongfa
(Financial Services Center, Ministry of Land and Resources, Beijing 100035,China)

The political risk caused by the host-country government’s behavior and social instability is both in the category of political risk. This paper introduces the type of the political risks of resource-oriented overseas investment, these are: prohibition of remittance risk, acquisition risk (nationalization), war or upheaval risk, default risk, the business disruption risk, and access restrictions risk. In response to this, this paper offers some specifc methods for promoting the capacity to respond the political risks of China’s overseas investment enterprises. It is suggested that we should establish and improve the system of overseas investment guarantee which rely mainly on bilateralism while making unilateralism assistance subsidiary; and improve the system of overseas investment qualifed policy holders. At the same time, we should intensify the protection of overseas investment of natural person, or private enterprise. In addition, when confronted with the nationalization, we should stick to the principle of full compensation. Therefore, striving for the support of Multilateral Investment Guarantee Agency is very important for overseas-funding enterprises.

resources; overseas investment; political risk; guarantee system

F062.1

C

1672-6995（2014）06-0060-04

2014-04-10；

2014-04-21

周永发（1964-），男，江苏省如皋市人，国土资源部财务服务中心副研究员，法学硕士，主要从事内部审计工作。