和谐矿区建设形势分析与政策选择

■ 中国国土资源经济研究院和谐矿区建设研究项目组

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

和谐矿区建设形势分析与政策选择

■ 中国国土资源经济研究院和谐矿区建设研究项目组

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

和谐矿区建设形成政府和市场协同推进的局面，部分地区积极探索，建立资源节约集约的调节机制和环境治理恢复的补偿机制；各地大胆创新，不断探索完善矿产开发利益共享机制；部门联动，探索建立矛盾化解机制；各地激励为主、约束为辅的政策，极大地调动了基层政府和矿山企业的积极性。但和谐矿区建设受矿业经济形势影响存在短期行为，缺乏顶层制度设计和国家层面政策激励引导，而丰富和谐矿区建设的市场抓手需要转变观念和配套政策相结合。建议搞好和谐矿区建设顶层设计，加快出台相关政策文件；建立试点单位创建平台，以市场手段推进和谐矿区建设，更好地发挥政府作用；建立和谐矿区建设长效机制，避免资源诅咒经济，打造矿区经济“升级版”。

和谐矿区；形势分析；制度；政策选择

和谐矿区建设全面关系到矿区政治、经济、文化、社会和生态文明建设的系统工程，是矿政管理当前和长远的一项重要工作。为深入推进和谐矿区制度建设，总结各地推进和谐矿区建设的经验做法，中国国土资源经济研究院作为国土资源部和谐矿区建设协调指导小组成员单位，深入开展和谐矿区建设制度研究，会同国土资源部开发司先后赴内蒙古自治区等八省区实地调研，对和谐矿区建设的形势形成新的认识，对和谐矿区建设的政策选择也形成了一些新的思考，本文对此展开了分析讨论。

1 和谐矿区建设形成政府和市场协同推进的局面

1.1 中央部门和地方政府共同推进，成效显著

(1)国土资源部推进和谐矿区建设试点工作取得阶段性成效。

按照党中央国务院要求，国土资源部高度重视和谐矿区建设工作，2012年成立了汪民副部长任组长的和谐矿区建设指导协调小组。同年，国土资源部和内蒙古自治区政府部署在锡林郭勒盟和鄂尔多斯市16家不同所有制、不同生产规模矿山企业展开试点工作。中国国土资源经济研究院和相关部门、单位联合对试点工作评估以后认为：试点工作开展一年多以来，内蒙古自治区建立了以移民搬迁补偿和矿区生态恢复补偿制度为核心、以矿区基层政府和群众入股矿山企业为补充的利益分配机制；探索建立了矛盾排查机构统筹、事前三级风险评估、事中矿业警察处置、事后四大机构调解的矛盾化解机制；完善了矿山环境治理与矿业权、矿业用地限批联动制度，矿山最低开采规模制度，矿产资源开发综合利用制度。2013年9月，内蒙古出台了《内蒙古自治区人民政府办公厅关于全面开展和谐矿区建设的通知》（内政办发［2013］79号），全面推进和谐矿区建设工作。

(2)部分地方政府先行先试，积极推进和谐矿区制度建设。

一是制度先行。除内蒙古外，贵州、青海、吉林、陕西、西藏、江西、云南、山西等8省区在不同层面出台了和谐矿区建设指导意见或工作方案（表1），如贵州省委、省政府2007年下发28号文件，提出建立“地方政府、矿山企业、矿区群众三者利益共享”的长效机制，建设和谐矿区；青海省2012年下发288号文，提出调整财政支出和收入分配结构，强化矿山企业社会责任，多渠道带动群众稳定增收，建立矿产资源开发带动当地群众收益机制。二是开展遴选。如江西赣州市2012年印发创建和谐矿区工作指导意见，提出了和谐矿区建设标准，开展和谐矿区建设遴选工作，要求到2020年80%的矿山达到和谐矿区标准。三是广泛试点。全国已有13个省区在不同层面开展了和谐矿区建设试点工作，积极探索创新和谐矿区建设机制。如安徽淮北以移民搬迁改善矿区民生；湖北宜昌樟树坪通过政府入股，支出民生；广西平果铝和谐矿区建设试点，成效明显。

可以说，和谐矿区建设自上而下与自下而上相向而行，奠定了良好的基础。目前已经出台和谐矿区建设政策性文件的9个省份，内蒙古属于国土资源部试点，自上而下推进，其他8个省区则是自下而上推进。截至2012年底，这9个省份的非油气矿山数累计达到38916个，占全国103795个非油气矿山的37.5%，其矿业产值达到10928.9亿元，占全国矿业产值19387亿元的56.4%，为全国推进和谐矿区建设试点工作奠定了良好的基础。

1.2 市场主动作为，迸发活力

(1)相关行业协会以市场手段推进和谐矿区建设，创新矿区社会治理。

中矿联、煤炭、黄金、化学、砂石等行业协会组织相关企业开展和谐矿区建设，积极发挥行业组织和市场机制的重要作用。中矿联2013年召开中国矿业循环经济暨绿色矿山和谐矿区经验交流会，积极推进和谐矿区建设。煤炭协会在2012年全国煤炭工业和谐矿区建设现场会提出，力争到2020年实现人与人、人与自然和谐发展的建设目标。黄金协会推动黄金行业企业发布企业社会责任报告，推进和谐矿区建设，涌现出山东黄金、中金黄金、埃尔拉多等一批典型。化学协会联合鄂、湘、川、黔、滇5省国土资源主管部门印发《资源节约型、安全环保型、矿地和谐型矿山建设(磷矿)评选标准(试点)》，首先在磷矿行业中开展资源节约型、安全环保型、矿地和谐型三型矿山试点创建工作。砂石协会积极推进和谐矿区建设相关工作，如陕西瑞德宝尔投资1亿元将采石区100多户村民搬迁；浙江湖州新开元采石过程中注意洁化、净化、美化，并积极履行社会责任，取得较好效果。

(2)许多矿业企业积极履行社会责任，参与矿区治理，为矿区和谐繁荣做出了重要贡献。

目前，我国已有65家大型矿业企业发布社会责任报告。部分矿山企业在组织管理上通过与当地村委会交叉任职，如云南磷化集团和汉营村委会交叉任职、共同管理、村矿共建，探索建立了“汉营模式”；在经济建设上，通过支持地方发展相关产业，参与当地基础设施建设，吸纳当地群众就业，进行各类捐赠，如神华集团斥资4亿元搬迁建设乌兰木伦新村，村容整洁，别墅成群，教育、医疗、体育、文化等基础设施先进完备，使矿区群众生产生活水平实现质的飞越；在文化交流和社会服务上，组织文化进村、医疗进村等活动，增进了矿山企业和当地群众之间的感情，提高了当地群众的自我发展能力。矿业企业积极履行社会责任，创新了社会治理，促进了矿区和谐、社会和谐。

表1 各地发布和谐矿区建设文件情况

2 和谐矿区制度建设探索出重要经验

2.1 部分地区积极探索，建立资源节约集约的调节机制和环境治理恢复的补偿机制

一是贵州、青海、江西赣州、西藏拉萨、云南曲靖等都将资源节约集约和矿区环境治理恢复作为和谐矿区建设政策性文件的重要内容。二是多地通过严格落实最低开采规模标准，提高行业准入门槛，持续推进矿产资源开发整合，优化矿产开发布局，提升产业集中度，着力推动产业转型升级，矿产资源开发节约集约水平快速提高。三是调研地区通过落实矿山地质环境治理恢复和矿区土地复垦两个方案，完善矿山地质环境恢复治理保证金制度，对矿山环境恢复治理不力的地区和矿山实行土地、矿业权出让限批，强力推进矿山环境整治。山西积极开展“一矿一企治理一山一沟”活动，加大对历史遗留矿山地质环境问题的治理力度。内蒙古部分地区因为矿产开发荒山批绿装，沙漠变绿洲。如鄂尔多斯市乌审旗，10年前的风景是“沙漠里面找绿洲”，现在的风景变成“绿洲里面找沙漠”。

2.2 各地大胆创新，不断探索完善矿产开发利益共享机制

各地针对本地实际，采取五类措施实现利益共享：一是完善矿区群众财产性收益，持续提高土地征用补偿标准，探索完善环境损害赔偿。如鄂尔多斯市部分地区征地补偿标准比5年前提高了5倍以上，锡林郭勒盟对受影响的草场分级进行环境损害补偿。二是完善地方财政收入支出制度，向矿区民生倾斜。如青海调整地方财政支出和收入分配结构，推进和谐矿区建设；山东潍坊将矿区民生支出纳入采矿权出让底价。三是政府和矿区村集体入股矿山企业。如云南麻栗坡县政府和部分村集体入股紫金矿业公司15%的股份，并通过县人大立法，全部用于矿区民生；陕西榆林市鼓励参与全市一、二轮煤炭资源整合的企业让出新增可采资源量的10%-15%，由村民通过村级集体经济组织购买；青海焦煤产业集团按照“入股自由、退股自主、非牧民资金不得进入”的原则，吸纳430户牧民每户入股2.33万元，并以每年不低于股本金50%的利润分红给牧民。四是设立可持续发展基金。如山西建立煤炭可持续发展基金用于“七项强农工程”，“以煤补农”；内蒙古吨煤提取5至15元的煤炭矿区居民搬迁和生态恢复补偿金。五是多种途径落实矿山企业社会责任。

2.3 部门联动，探索建立矛盾化解机制

一是部分地方积极落实《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资［2012］2492号），开展大型矿山开发社会稳定风险评估，防患于未然。二是部分地方实行干部下访、领导包案的方式调处矿群矛盾，及时消除了一些不稳定因素，以贵州和西藏拉萨较为典型。三是许多矿山企业所在乡镇均成立专职机构，负责矿地矛盾排查和化解工作，如陕西大柳塔煤矿建立政府、企业和农民代表三方参与的矛盾协调机制，埃尔拉多锦丰矿业建立政府、科研单位、企业和农民代表四方参与的矛盾协调机制。四是部分地区如内蒙古鄂尔多斯市建立国土资源、公安联合执法新机制，成立国土资源警察队伍，形成“合署办公、合力工作、密切合作、联合执法、快速反应”工作新格局，维护社会稳定。

2.4 各地激励为主、约束为辅的政策，极大地调动了基层政府和矿山企业的积极性

部分地方政府在财权和事权范围内制定优惠政策。主要表现为两个方面：第一，对参与和谐矿区建设企业的激励：一是企业所得税前扣除，如云南曲靖对企业的安全生产、拆迁补偿、植被恢复、废弃物综合利用、塌陷区治理的相关费用，在企业所得税前扣除；二是在资源开发管理中的倾斜优惠，如内蒙古自治区优先办理和谐矿区建设试点企业的资源配置、矿业用地改革试点、采矿权证年检和延续登记申请，优先协助申请矿山地质环境治理项目；三是由市、县信用担保公司优先给予村矿共建企业贷款信用担保；四是市级财政每年安排的项目、科技等工作经费给予重点倾斜。第二，对基层政府的激励，如云南曲靖对工作成效明显的县（市）区，在用地指标、财政转移支付等方面倾斜。此外，部分地区政策文件还制定了约束措施，如陕西榆林市对和谐村矿工作不力的追究长期存在不和谐因素的县区党委、政府主要领导责任，将和谐村矿建设工作与各县区换届干部使用联系起来，并纳入全市年终考核范畴，严格按照考核标准兑现奖惩；云南曲靖对于村矿共建工作不力的单位进行通报批评等。

3 值得注意的几个问题

3.1 和谐矿区建设受矿业经济形势影响，存在短期行为

调研发现，当前矿业经济进入理性调整阶段，矿区基层政府和矿业企业建设和谐矿区的能力和意愿有所下降。同时，矿山企业可持续发展问题值得关注。部分矿山企业反映矿区群众利益诉求高，部分矿区存在“吃大户”的情况。最后，和谐矿区建设面临资源诅咒威胁，部分衰老期的矿区缺乏建设和谐矿区的经济能力。

3.2 和谐矿区建设中政府作用的发挥缺乏顶层制度设计和国家层面政策激励引导

调研地区普遍反映各地出台的政策层次不够、依据不足，如资源产地矿产资源开发税费收入分成比重偏低，开发收益向矿区民生倾斜落实难度大，矿业临时用地、矿山地质环境恢复治理保证金缓交或者提前支用等。国土资源部门相关政策有待进一步探索和落实，并呼吁以国务院或者国办名义颁发文件。

3.3 丰富和谐矿区建设的市场抓手，需要观念转变和配套政策相结合

落实和谐矿区建设的市场抓手，需要转变矿业企业观念，完善企业承担社会责任的政策措施。企业积极主动承担社会责任是推进和谐矿区建设的关键抓手。激发企业主动承担社会责任的内生动力，一是要解决部分矿业企业长期依赖地方政府协调矿群关系的片面认识问题，树立企业是经济主体也是社会主体的思想观念。二是要尽快出台相关政策，切实解决国有企业尤其是央企社会责任支出难以计入成本的问题。三是将矿区群众合理诉求规范在合法框架内，避免企业社会责任扩大化。应加强技术指导，合理界定矿区辐射范围，完善补偿赔偿标准，短期收益与长期受益相结合，确保矿区群众增收致富的长期性、稳定性。

4 建议

4.1 搞好和谐矿区建设顶层设计，加快出台相关政策文件

建议国土资源部加强研究，尽快统筹绿色矿山建设，出台相关规范性政策文件，明确地方政府、国土资源主管部门、矿山企业、矿区群众的责任义务，指导和促进和谐矿区建设活动有序开展。

4.2 建立和谐矿区建设试点单位创建平台，以市场的手段推进和谐矿区建设

委托行业协会和研究机构适时遴选一批和谐矿区建设试点单位并授牌。对于试点单位，应在矿产资源规划配置、矿山地质环境治理和矿山废弃地复垦项目资金、矿业用地改革试点等方面予以扶持倾斜，将和谐矿区建设纳入节约集约模范县创建指标的重要内容，调动地方政府和企业推进和谐矿区建设的积极性。

4.3 更好地发挥政府作用

进一步深入研究和谐矿区建设中政府和市场之间的关系，在使用市场的手段推进和谐矿区综合改革的同时，更好地发挥政府作用，深化研究资源节约集约和矿山环境治理的控制性手段、资源税费调整完善的政策机制等。勇闯改革深水区，建立适合中国国情的和谐矿区建设的政府调节机制，为促进中国矿业转型升级做出更大的贡献。

4.4 建立和谐矿区建设长效机制，避免资源诅咒经济，打造矿区经济“升级版”

和谐矿区建设要走出经济结构单一、因矿而兴、因矿而衰的资源诅咒怪圈，变矿业经济对其它资本的“挤出效应”为“吸附效应”。在矿业的上升期和繁荣期，建立可持续发展基金，调整经济结构，提高基础设施建设水平，改善人居环境，发展下游产业和服务业，使矿业资本走向长期增值，促进矿区经济升级转型，持续发展。

[1]国土资源部矿产开发管理司,中国国土资源经济研究院．和谐矿区建设试点工作参考资料汇编[G]．北京：国土资源部矿产开发管理司,中国国土资源经济研究院,2013．

[2]姚华军,朱清．关于和谐矿区建设的认识和思考[J]．中国国土资源经济,2013(1)：4-9．

[3]朱清,余振国．组建矿业权投资公司 深化矿业权管理综合改革[J]．中国矿业,2013(9)：18-20．

[4]王昆,王史堂,史登峰,等．探索创新机制,促进矿区和谐[J]．调研与参考,2013(41)：1-6．

[5]赵腊平,朱清．创新国土资源社会管理的大胆尝试——国土资源部从制度设计入手推进和谐矿区建设纪实[J]．国土资源,2013(11)：34-37．

[6]朱清,王联军,史登峰．积极推进和谐矿区建设[N]．中国国土资源报,2013-12-09(06)．

Situation Analysis and Policy Choices in relation to Building Harmonious Mining Areas

Project Team with the Task of Researching Harmonious Mining Areas Progress from Chinese Academy of Land and Resource Economics (Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

This paper points out that in China, at present, the situation that the government and the market have boosted with concerted efforts to furthering initiatives in promoting harmonious mining areas progress has been formed. In some regions, regulatory mechanisms regarding intensive economical use of resources as well as compensation mechanism for improvement and restoration of environment have been established in an active fashion. Bold innovation has been made in various regions, and mineral development beneft sharing mechanism has been improved on an ongoing basis. At the same time, the mechanism for resolving contradictions has been built through departmental interaction. As a result, the policy that places incentive frst, constraint second has greatly aroused the enthusiasm of the grassroots government and mining enterprises. However, in light of the effect of the situation of mining economy, there is short-term behavior in promoting harmonious mining areas, lack of top-level system design as well as incentives and guidance of national policy. This paper argues that we must change our ideas and establish supporting policies catering for enriching harmonious mining areas progress. In doing so, we must devote our efforts on top-level design, accelerate the introduction of the relevant policies, create platform for pilot unit. At the same time, we should promote harmonious mining areas progress through market means, give full play to the functions of the government. In addition, we should establish a long-term mechanism for the construction of harmonious mining area, avoid resource curse, and build an upgrade mining economy.

harmonious mining area; situation analysis; system; policy options

F407.1

C

1672-6995（2014）06-0056-04

2014-03-25；

2014-05-23

国土资源部软科学项目（201221）；国土资源部软科学项目（201330）；国土资源部资源环境承载力评价重点实验室开放课题（CCA2013.06）；中国地质调查局项目（12120113080500）

▲ 项目组成员：姚华军，王联军，史登峰，朱清，罗小利，吕建伟，杨再兴，赵冉，张博，陈晓娜。