反腐倡廉当强化权力运行制约监督体系

谭东华 李革风

【内容提要】 实践证明，权力没有有效的制约和监督是非常可怕的。为保证权力的正确行使，就必须加强对权力运行的制约和监督。要大力发展民主，让权力在阳光下运行；要加强反腐败体制机制创新，强化对权力的制约和监督；要健全反腐倡廉法规制度体系，运用法治方式防治权力腐败。

【关键词】 反腐倡廉 权力运行 制约监督

【作者简介】 谭东华，中共岳阳市委党校党建教研部副教授，主要研究方向为反腐倡廉建设、党的建设；李革风，中共岳阳市委党校纪检书记、副教授，主要研究方向为反腐倡廉建设。

【中图分类号】 D262.6 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2014）12-0014-03

众所皆知，腐败的实质就是滥用权力，以公权谋取私利。而之所以出现权力滥用，就是因为权力没有有效的制约和监督。权力失去监督非常可怕，中国纪检监察学院副院长李永忠在谈到反腐问题时说：“当权力失去20%的监督时，它就蠢蠢欲动；当权力失去40%的监督时，它就破门而出；当权力失去60%的监督时，它就铤而走险；当权力失去80%的监督时，它就敢于践踏一切法律；当权力失去100%的监督时，它就不怕上断头台。” 因此，为了保证权力的正确行使，就必须加强对权力运行的制约和监督。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）强调，“强化权力运行制约和监督体系”，“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”，并从顶层设计的高度提出了构建权力运行监督体系的具体要求，这对于我们构建监督制约有力的权力运行体系意义重大。

一、大力发展民主，让权力在阳光下运行

权力监督大致有两条途径：以权力监督权力和以权利监督权力。我们党经过多年的反腐实践，越来越深刻认识到，要真正有效地制约和监督公共权力，不能仅仅靠国家权力自身的监督，更需要发挥人民权利对政府权力的制约作用。而要让民众权利能有效制约监督国家权力，有一个必定前提就是民众所处环境应该是一个民主法治社会，在一个人治专制社会里，权力不来源于权利，权力是不受任何限制和制约的。所以民主是有效制约和监督权力的基础。若没有民主，广大普通群众和党员就难以实质性地享有对党政领导干部的选举权，没有对党政领导干部的选举权当然也就无力监督他们权力的运用。有学者指出：“无民主则无监督，民主不够，则监督无力”。1945年，在著名的延安“窑洞对”中，毛泽东在回答黄炎培提出的关于共产党如何跳出先兴后衰的周期率的问题时说，我们已经找到新路，“这条新路，就是民主，只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。” 习近平总书记所说的让人民监督权力，让权力在阳光下运行，实质上就是民主形态的制约和监督。

一是必须在权力授受关系上正本清源，扩大人民的选举权。权力的制约和监督，其实质内涵就是权力主体对权力行使者的监督，也就是说权力来源于谁就该服务、服从、受命于谁，权力受托者从来只服务、服从权力委托者，这在某种程度上堪称权力运行铁律。目前，我们的权力运行授予机制总体状态是良好的，但也存在一些不完善的地方，现实生活中，党章和宪法赋予普通党员和人民群众的各种权利始终没有完全得到落实和保障。比如广大普通群众和党员在大多数情况下只是形式上有权选择领导者，事实上并不是权力的主人，因此我们必须在权力授受关系上正本清源，扩大充实人民的选举权，使人民真正成为国家和社会的主人，成为权力的授予者，他们才能有效有力的监督权力。首先可逐步、稳步扩大直接选举的层级和范围。客观来讲，直接选举与间接选举相比，直接选举更加民主，更能体现权为民所授，也更能够平衡权力与权利的紧张关系，所以直选的范围应该逐步扩大，稳步扩大。其次可适度引入竞争性选举。“选择性和竞争性是选举的内在属性”。缺乏竞争性的选举，就不是真正的选举，也不可能真正实现授权的民意。当然，竞争性选举也会出现“权钱结合、扩大分歧、高额成本、效率低下以及拉帮结派” 等问题，但却可以最大程度地避免在选举过程中极易发生的形式主义弊端。为保证民主授权的公正性，充分尊重及保障选民和代表的选举权，应该适度引入竞争性选举。比如可先行在基层组织建立竞争性选举试点，扩大差额选举的范围和差额率，并逐步推行。需要指出的是竞争性选举同样必须坚持党管干部的原则，只是党管干部的内涵、方式方法可与时俱进地进行调整和变化，但党管干部的根本原则不能动摇。

二是必须让权力在阳光下运行，扩大公开性。阳光是最好的防腐剂，“完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开”，增强权力运行的公开性和透明度，是防止权力腐败最有效的手段。公开性是建设社会主义民主政治，发展社会主义民主的一项基本要求。列宁早在他的著作《怎么办？》中就指出，实行民主要具备两个必要条件，即完全的公开性和广泛的选举制。他说：“每一个人大概都会同意‘广泛民主原则要包含以下两个必要条件：第一，完全的公开性；第二，一切职务经过选举。没有公开性而谈民主制是很可笑的，并且这种公开性还要不仅限于对本组织的成员。”同时，列宁还认为完全公开、选举制和普遍监督是一致的，以公开促监督，以监督制约权力。他指出：“对于党员在政治舞台上的一举一动进行普遍的（真正普遍的）监督，就可以造成一种能起生物学上所谓‘适者生存作用的自动机制。完全公开、选举制和普遍监督的‘自然选择作用，能保证每个活动家最后都‘各得其所，担负最适合他的能力的工作，亲身尝到自己的错误的一切后果，并在大家面前证明自己能够认识错误和避免错误。”权力公开，不仅要在本系统、本部门或本单位内部公开，也要向社会公开，要明确权力的幅度和依据，明确公开的内容、范围、形式、载体和时间，还需在制度化、法治化、常态化的层面上进一步发展和完善，提高权力运行的透明度和公信力。

二、加强反腐败体制机制创新，强化对权力的制约和监督

党的十八届三中全会《决定》对加强反腐败体制机制创新和制度保障作出了一系列重大部署，主要措施有：落实党风廉政建设责任制；推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化；全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构；改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖；推行新提任领导干部有关事项公开制度试点等。

一是要切实落实党风廉政建设责任制。《决定》明确提出了党风廉政责任制在执行过程中，“党委负主体责任，纪委负监督责任”。也就是说，各级党委必须切实担负起全面领导党风廉政建设和监督制约工作的主体责任，由党委统一领导、统筹规划、整体推进。纪委作为党内监督的专门机关，必须认真履行好监督责任，在党内监督中发挥主要作用。这“两种责任”的要求，为我们进一步强化党风廉政建设责任制，更好地实施责任追究指明了方向。有权就有责，权责要统一。如果哪个地方、哪个部门在党风廉政建设方面存在严重问题，或者发生系统性、普遍性、区域性的腐败问题而不制止、不查处、不报告，既要追究纪委的工作责任，调查纪委监督是否到位，还要追究党委的领导责任，追究相关人员和部门的责任。如果只惩处贪官污吏而不追究其他各方责任，就难以从根本上提高权力制约监督能力。

二是要优化党内权力结构，科学合理配置权力资源。当前我们党的领导体制有其自身的特点和优势，动员力较强，能集中力量办大事，但也得承认，在目前党的领导体制框架中，权力难以得到有效的制约和监督，领导班子尤其是党委“一把手”容易摆脱“集体领导”，从而在在权力行使过程中独断专行、滥用权力，助长权力的腐败和质变。因此，应优化党内权力结构，科学合理配置权力资源，解决当前权力过分集中于个人或少数人手里，权力过大难以制约的问题。 十八届三中全会《决定》提出“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制。” 我们要认真贯彻落实《决定》要求，深化党的建设制度改革，通过实行党代会常任制，健全党委会制度，改革纪委领导体制来建立一个党内决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，形成党内的权力平衡关系，促进党内权力间运行的协调、有序。

三是要进一步完善纪律检查工作双重领导体制。自1982年起，党的纪律检查工作一直实行双重领导体制，现行《党章》规定，党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关，由同级党代会选举产生，中央纪委在中央委员会领导下开展工作，地方和基层纪委在同级党委和上级纪委双重领导下开展工作。同时 ，《党章》还规定，“各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为，可以先进行初步核实，如果需要立案检查的，应当报同级党的委员会批准，涉及常务委员的，经报告同级党的委员会后报上一级纪律检查委员会批准。”这项规定可以说是淋漓尽致地体现了同级纪委必须受同级党委的领导，因为同级纪委对同级党委委员的违纪行为只有初步核实权，而没有直接立案检查权，要立案查办，必须经同级党委批准。这种体制下，同级纪委当然难以有力监督同级党委特别是常委会成员，由此，《决定》针对现实中同级监督“太软”的问题就提出，要“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化”。 其具体部署是“强化上级纪委对下级纪委的领导；查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告；各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。这些改革举措与党章的规定相比，无疑向前走了一大步，大大强化了纪委监督权的独立性和权威性，强化了纪委的监督职权，形成了对同级党委尤其是主要领导权力的制约和监督。这种制度上的设计与安排，也是合理和行之有效的。但在纪委获得较大独立性后，如何监督纪委尤其是纪委书记，如何保障民主集中制的贯彻落实、保障同级党委的权威性等问题也是我们在改革纪检领导体制中必须要充分考虑并积极应对的。

三、健全反腐倡廉法规制度体系，运用法治方式防治权力腐败

在法治中国建设新时期，依法执政、依法行政和依法治腐具有内在统一性。运用法治方式反腐，简而言之，就是在法治理念与法治思维指导下，理性地运用规则和程序治理腐败的一种方法。“法治相较于人治，重视法和制度的作用甚于重视用人的作用，重视规则的作用甚于重视道德教化的作用，重视普遍性、原则性甚于重视个别性和特殊性，重视稳定性、可预期性甚于重视变动性和灵活性，重视程序正义甚于重视实体正义。”当前，在法治框架下治理腐败，把权力运行监控机制纳入制度化的轨道，借助法规制度的强制力，形成对权力运行的制约和监督规范化、制度化、常态化的格局，是我们党反对腐败、建设廉洁政治的根本方向

新时期运用法治方式反腐，一方面要求我们努力克服用“人治方式”、“运动方式”来治理腐败，实现反腐方式从运动反腐向制度反腐的转变。在改革开放前，我们的反腐方式主要是运动反腐，如“三反”运动、“五反”运动都是以集中群众运动的方式来进行的，运动反腐在当时的确发挥过很大的作用，在今天也具有立竿见影的效果。但运动反腐也存在诸多不足，容易使反腐败成为一阵风，无法保证反腐的稳定性和长期性，其反腐力度、成效很大程度上取决于领导者的决心、权威、态度，一旦领导注意力转移，反腐工作难免中断，有关文件批示和反腐措施便束之高阁。所以运动一来，腐败不见踪影、销声匿迹；运动过后，春风吹又生，腐败故态重萌甚至蔓延。因此，治理腐败不应主要依靠传统方式，为适应当今建设法治国家、法治政府、法治社会的大趋势，我们必须把过去所习惯的整风运动方式等置于法治之下，善于运用法治方式治理腐败。

另一方面要求我们必须加强立法、规范权力、强化责任追究来防治权力腐败。“反腐倡廉要依靠党内法规和制度的推动和保障，但也不能仅限于党内法规制度领域和层面，还应当依靠国家法律法规制度体系，因为国家法律法规制度更具有稳定性、权威性和普遍约束力。”可是，目前我国还没有一部反腐败的专门法律，具体的反腐倡廉法律法规也是数量不多且比较散乱，反腐倡廉法律法规制度体系还没有实际形成。十八届三中全会《决定》提出：要“完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规，推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。健全民主监督、法律监督、舆论监督机制，运用和规范互联网监督” 等法律法规，建立健全依法反腐的有效渠道和制度平台。可以预见，随着《决定》精神的深入贯彻落实，权力的制约和监督以及反腐倡廉工作必然会出现新的可喜局面。

责任编辑：夏 苗