分区协作：纪委防止“灯下黑”新机制

蒋兴礼

【摘要】近年来，纪检监察系统的体制改革，从组织构建上回答了“谁来监督纪委”的问题。在这一背景下，“如何监督纪委”成了下一阶段改革需要面对的新课题。从协作性公共管理的视角出发，可以构建一个纪检监察干部执纪审查分区协作机制的四维分析框架，包括协作的结构、协作的领导、协作的团队、协作的过程四个要素。分区协作机制的构建，有助于有效实施对纪检监察干部的监督，防止“灯下黑”。

【关键词】反腐倡廉 纪检监察干部 分区协作机制

【中图分类号】D262.6 【文献标识码】A

纪检监察新体制呼唤自我监督新机制

如何打好反腐这一新时期的攻坚战，党中央在顶层设计作了周密部署。中共中央印发《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》，提出“以改革精神加强反腐败体制机制创新和制度保障”。2013年以来，纪检监察系统的体制改革，主要在三个方面：一是两次机构调整，中纪委对内设机构和人员配置进行了调整，新成立了组织部和宣传部，将纪检监察室从8个扩大到12个，把主要精力聚焦以监督和办案上，各省市及企事业单位也随之进行了机构调整。二是实现“两个全覆盖”，即派驻机构全覆盖和巡视工作全覆盖。三是坚持“两个职责”，即落实党风廉政建设责任制，实行党委负主体责任，纪委负监督责任，纪委协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作。中央和地方纪检监察组织的体制改革，带来了两大显著的结果：一是纪委监察系统队伍强大了。二是纪检监察系统的权力增大了。纪委的用人权扩大，话语权增强，监督执纪问责范围扩大，反腐倡廉主业聚焦，垂直领导加强。

纪检监察部门具有权力特殊性、权力自我扩张性和权力自我监督意识薄弱性的特点，纪委监察干部腐败问题同样十分严重。如果权力得不到有效监督就会产生新的腐败。为了有效解决“灯下黑”问题，纪委监察系统在机构改革中增设了专职于自我监督的“纪检监察干部监督室”，（简称干监室）。对纪检监察系统干部的监督是一个综合体系，涉及党内监督、社会监督、群众监督、媒体监督和自我监督等多个方面。“纪检监察干部监督室”的设置是自我监督体系中的一个有效举措，回应了“谁来监督纪委”的问题。

执纪审查是党章赋于纪委的神圣职责，是严肃党纪、反腐惩腐的重要手段之一，包括了信访举报、线索受理与管理、初步核实、立案、调查、案件审理、申诉复查等系列程序性工作。厘清了“谁来监督纪委”之后，接下来需要重点探讨“如何监督纪委”，即如何有效开展自我监督，以什么样的方式、什么样的机制对纪检监察干部执纪审查，这将是今后一个时期，纪委监察系统需要着力解决的课题。

协作性公共管理与分区协作机制的契合

协作性公共管理是指单个部门无法更有效或独自不能实现某一结果，联合两个或更多部门，实行组织间的信息、资源、活动和能力等方面的联系、整合或共享。协作性公共管理成为了现今公共管理的发展趋势。2016年6月，中国某省纪委监察厅为适应体制改革，率先对纪检监察干部执纪审查实行分区协作机制，首次将协作性公共管理应用于对纪检监察干部的监督。

什么是分区协作机制？即在纪委常委会的统一领导下，充分发挥相关纪检监察机构的作用，合理划分执纪审查协作区域，实行集中力量进行执纪审查的工作模式，形成责任明确、协作有力、运转灵活、制度配套和程序优化的工作机制，形成对纪检监察干部的监督合力。

协作性公共管理建立在资源依赖理论、交易成本理论和网络治理理论的基础上，这与分区协作机制兴起的原因在理论上是契合的。资源依赖理论认为，组织之间存在着资源依赖情况，单个政府组织需要依赖其他组织的资源才能有效运转，这就形成了协作。而参与协作的主要动机是追求自身利益，这种组织之间的资源依赖性，产生了交换关系，成为互动伙伴。对纪检监察干部执纪审查实行分区协作机制，也缘于对纪检监察系统资源依赖的需求。中央、省、市、县新成立了纪检监察干部监督室、派驻纪检组，搭建了干部监督的组织机构。但却存在案件查处比例、案件质量需要提高的现状。究其原因，一是执纪审查力量不够，能力不强，人员相对缺乏，没有专职人员负责，具有执纪审查经验的人员也比较少。二是干监室、纪检组监管对象点多面广，显得监督乏力。三是聚焦主责主业不够，不少干监室与机关党委合署办公，有的还同时承担其他工作业务，精力不够集中。四是主动发现问题的能力弱、渠道少。面对这一现象，就要整合资源，形成合力，建立起适应新体制下的分区协作机制，以追求组织间“自身利益”。

交易成本理论认为，公共组织之间产生协作关系，要追求减少相关的交易成本，使各方都获益。交易成本有三项指标，一是组织间有共同愿景或使命；二是组织间具有合作的经历，能降低交易成本；三是组织间有相同的经验和相关的信息搜索。当组织间协作时，能创造单一组织难以实现的更大价值。对纪检监察干部执纪审查的分区协作机制，是在同一系统内的业务协作，具有共同的目标和使命；是为了强化对纪检监察干部的监督，提高执纪审查效率，目标一致使得不同单位的纪检监察部门之间增加了协作的意愿。通过相互协作，取得了明显的执纪审查成效，增加了长期协作的稳定性。不同单位的纪检监察部门，掌握了不同的专业人才、举报线索及信息，可以互换资源，以达效益最大化。分区协作降低了“交易成本”。

网络治理理论认为，跨部门协作就是一种“网络”，现代公共治理是一种协作性网络管理，这一理论关注组织间的协作，重视建构跨地区协作模型，解决单一组织难以有效解决的公共问题。对纪检监察干部执纪审查的又一难点，是同体监督的缺陷与中国人情文化的负效应。纪检监察干部监督室对干部的监督是自我监督，同体监督是一种成本很高的监督，干监室本身在纪委监察系统以内，自然也受领导及同事的影响，难以形成铁面无私的监督。中国是一个人情文化很浓的国家，人情文化对内部监督的负效应是不可忽略的。纪检监察部门的干部工作联系频繁，同处一幢大楼，对同事或朋友监督起来，存在顾及情面思想，缺乏主动出击意识，或者隐瞒情况，不作为、不了了之；或者与同事做人情交易，不提供情报。解决之道，可从网络治理理论中找到答案，实行协作机制，交叉执纪审查，既有效利用资源，又避免同体监督缺陷及人情文化的负效应。

分析协作性公共管理的理论基础与分区协作机制产生的必要性及原因，不难发现，协作性公共管理与分区协作机制在理论上是契合的。

构建分区协作机制的四维框架

协作性公共管理的重心在四个方面：协作的结构、协作的领导、协作的团队、协作的过程。我们可以此建立起对纪检监察干部执纪审查分区协作机制的四维框架。

第一，建立分区协作的结构。协作关系的成员之间是一种什么样的结构？这就需要明确管制体制，建立和颁布相关规章或行为规范，明确能做什么和不能做什么，形成合力，使协作的行为体在共同执纪审查中获得集体收益。具体操作而言，就要实行“三个统一”。

统一调配力量。协作区形成“三个统筹”，即人员统筹，根据执纪审查工作需要，按有关程序抽调协作区内的纪检干部组成执纪审查组。手段统筹，整合公安、检察、审计等单位力量，或借助银行查询、通讯查询等手段，推进执纪审查开展。资源统筹，协作执纪审查所需的经费、车辆等后勤保障一般由监督对象所属区域纪委负责解决，跨区域的，可报请上一级纪委纪检监察干部监督室协调解决。

统一管理线索。由最高一级协作区组织者的纪检监察干部监督室负责收集问题线索，且建立统一的信息库，集中排查，及时处置。以省级协作区为例，省级机关各部门、派驻机构收到的反映纪检监察干部的信访举报，或在执纪审查中发现的纪检监察干部问题线索的；省级党委巡视办和巡视组在工作中发现的纪检监察干部问题线索的；下设各市纪委机关收到的反映本级纪委班子成员、内设机构负责人或县级纪委书记问题线索的；省级纪委派驻机构和省级所属高校、企业纪委收到的反映本部门处级以上纪检监察干部问题线索的，都统一移交省纪委纪检监察干部监督室。

统一集中研判。由纪检监察干部监督室成立执纪审查小组，在配合完成调查后，相关人员会对其进行详细的核实，再由有关部门遵循规定处理。将对本单位纪检监察干部的执纪审查，立足于单独完成，对难度较大、无法独立开展、需要回避、级别较高等有关复杂问题线索，可提请协作执纪审查。开展协作执纪审查，实行“三个不变”。一是执纪审查主体不变。协作组经过初核认为需要执纪审查的。二是调查主体不变。由市级及以上纪委监察局执纪审查的，协作组指定专人作为案件主办人，负责协作调查组调查事宜。由县乡镇纪委执纪审查的，则该县乡镇纪委书记或副书记作为执纪审查主办人，协作组派专人进行跟踪指导。三是处分主体不变。分区协作执纪审查移送审理后，由原执纪审查单位按照有关规定权限和程序进行处理并落实到位。

第二，确定分区协作的领导。协作性领导的存在，是决定协作集体行动成功的关键，协作性公共管理将此类领导称之为“跨界者”或“连接人”。“跨界者”应具有四种基本能力：人际交往与沟通能力；对协作团队实施影响与管理的能力；对复杂问题处置和团队依赖的驾驭能力；在竞争性的权力结构中发挥“连接”的能力。根据执纪审查工作需要，成立专门工作组，设组长1人，副组长1-2人，由纪检监察干部监督室指派。如果是省级协作组，一般应由处级以上领导干部担任，对省级纪委监察干部监督室负责，负责统筹协调全组的工作，进行集中审理，交叉执纪审查。协作执纪审查，单位分管领导对执纪审查负重要领导责任，协作组领导对执纪审查负直接领导责任，执纪审查主办人负直接责任。协作组领导要同单位分管领导定期召开会议，沟通情况，电话督办，实地指导等，对协作组执纪审查的重大事项实施督办指导。

第三，组建分区协作的团队。协作关系存在和成功的基础在于协作团队的组建，如何分区？如何选人？如何提升人员能力？将直接影响到协作效率。合理划分协作区。按照“就近整合，职能相近，优势互补，便于工作”的原则，划分协作区域。可按行政区域与工作系统划分为若干个协作区，每个协作区以3-6个行政区为宜。优选若干成员。各工作组根据情况配备若干成员，以协作区内各纪检监察干部监督室干部和系统内从事相关工作的人员为主，必要时可从纪检监察室抽调。对人员进行培训。一是进行执纪审查业务技能培训。在执纪审查方法上，进行“执纪审查谈话技巧”、“纪检监察干部主业原则与方法”等专题讲解。在执纪审查写作上，进行“执纪审查初核报告”、“执纪审查调查报告”、“执纪审查审理报告”等学习。在执纪审查实训上，进行“执纪审查公文实例演练”，开展“执纪审查模拟演练与案例讨论”，用具体案例进行“如何定性，如何量纪”的判断与探讨。二是实施跟班学习。通过组织执纪审查人才和新进人员的“面对面”的交流学习，使得纪检监察干部在实践中寻求突破，提高自身对事物的观察力与洞察力。

第四，完善分区协作的过程。协作性公共管理把协作过程分为激活、定位、动员、综合四个具体环节。在对纪检监察干部执纪审查的分区协作过程中，可以分为四个阶段，做到“四明”。启动执纪审查工作，做到案件明。由纪检监察干部监督室具体负责协作区执纪审查工作的指导、协调和监督。在获取问题线索后，一案一授权，根据工作需要，组建初核工作组、调查工作组等专门的工作机构，对具体案件开展初核或调查工作，为协作“激活”。明确成员各自职责，做到任务明。在初核和调查的基础上，经批准后，由纪检监察干部监督室主办或指定协作区工作组、协作区内的纪委承办。对每个参与成员的工作进行分工，明确各自工作任务，协调工作进度，统一工作完成预期时间，为协作“定位”。规定成员相关纪律，做到规则明。对于参与执纪审查的工作人员，应自觉接受协作工作组的统一指挥，服从工作安排，遵守执纪审查相关纪律。对于违反执纪审查工作纪律，以案谋私、跑风漏气，无理拒绝协作安排，不正确履行责任，作风不实，造成不良后果的，从严处理。以严明的纪律，促成共同的工作愿景，增强投入意识，为协作“动员”。完成执纪审查任务，做到结果明。对执纪审查对象的立案、审理和处分，严格按照《中国共产党纪律检察机关案件检查工作条例》权限规定执行。审查工作结束后，相应的工作组不再保留。不定期举行执纪审查工作经验交流，促进所有协作区成员之间的良性互动，以构建协作信任关系和推进信息交换，为协作“综合”。

（作者为广西民族大学副研究员）

【参考文献】

①刘亚平：《协作性公共管理：现状与前景》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》，2010年第4期。

责编/高骊 肖晗题（见习） 美编/于珊