美国“州共同核心标准”实施中的问题及其原因分析

付艳萍

摘要：“州共同核心标准”的实施是美国教育标准化运动的又一步推进。在联邦政府的财政支持下，这一标准得到大部分州的积极响应并得以实施；然而，其在推行过程中，也面临着财政困难、相关教育人士的质疑以及部分父母和教师的反对等问题。这些问题背后的原因包括教育分权体制的深远影响、人们对标准化运动成效的质疑以及对与标准挂钩的评价体制的反对。

关键词：州共同核心标准；教育标准；美国

中图分类号：G53 文献标志码：A 文章编号：1673-9094（2014）08-0028-05

2010年6月，由美国州长协会最佳实践中心（The National Governors Association Center for Best Practices，NGA Center）和各州教育官员委员会（Council of Chief State School Officers，CCSSO）共同开发的“州共同核心标准”（Common Core State Standards，CCSS）得以颁布，标志着美国自上世纪90年代以来开始的教育标准化运动的又一步推进。迄今为止，美国共有45个州和哥伦比亚特区采纳了这一“州共同核心标准”。[1]在新一轮的标准化运动如火如荼地开展之际，“州共同核心标准”在各州实施的具体情况如何，其在实施过程中究竟面临着哪些问题，引发了哪些争议，这背后的原因又是什么？本文拟对“州共同核心标准”所引发的这些问题进行分析。

一、“州共同核心标准”的制定与实施

（一）“州共同核心标准”提出的背景

自20世纪90年代以来，提高教育质量、开展“基于标准的教育改革”一直是美国教育发展的重心。1991年，美国教育标准与考试委员会（National Council on Education Standards and Testing，NCEST）发布了《提高美国的教育标准》（Raising Standards for American Education），提倡建立全国性的教育标准和评价体系。同年，国家教育目标委员会（National Education Goals Panel，NEGP）发布《全国教育目标报告》（National Education Goals Report），规定了美国基础教育的质量标准和保障体系。此后至1999年间，每年NEGP都会发布《全国教育目标报告》，评估和报告各州及全国范围内的教育进展。1994年，美国通过《美国2000年教育目标法》（Goals 2000：Educate America Act），确立了到2000年要实现的八大目标，并鼓励各州制定各自的质量标准。

进入新世纪以来，提高教育标准、提升教育质量仍是美国教育改革的重心。2001年颁布的《不让一个孩子掉队法》（No Child Left Behind，NCLB）继续强调教育标准的重要性，考试成绩作为衡量是否达到教育标准的手段得到极大重视，并进一步将对教师和学校的考核评价与学生的考试成绩“挂钩”。2009年，奥巴马政府推出“力争上游”计划，提供43.5亿美元的“刺激性”教育财政拨款，专门用于鼓励各州进行教育改革，其目标则是希望各州实施更高的教育标准，使所有学生都能为“大学学习和职业生涯做准备”。在这一背景下，“州共同核心标准”的制定提上日程。这一工作得到美国48个州和哥伦比亚特区的积极响应。经过两次公开征求意见之后，2010年6月2日，“州共同核心标准”最终稿得以颁布，包括《州共同核心数学标准》和《州共同核心英语语言艺术标准》。新标准的范围涵盖K-12年级，其要求严格且与现实生活联系紧密，明确了学生为“大学学习和职业生涯做准备”以及参与全球竞争需要具备的知识和技能。

（二）“州共同核心标准”在各州的实施

“州共同核心标准”颁布之后，大部分州相继表示会采纳这一标准。在正确理解标准要求的基础上，各州可以根据该州的教育现状对标准做出一定修改，但必须保证至少有85%的内容与“州共同核心标准”保持一致。截至目前，美国45个州和哥伦比亚特区已经正式宣布采纳“州共同核心标准”。需要指出的是，在“州共同核心标准”制定之初就做出积极回应的48个州中（不包括德克萨斯州和阿拉斯加州），有3个州并没有最终采纳这一标准，其中，内布拉斯加州至今仍没有决定采纳新标准，弗吉尼亚州在宣布采纳之后又决定退出，而明尼苏达州仅仅采纳了英语语言艺术学科标准。[2]

为了更好地推动新标准的实施，各州教育官员委员会组织该州的专业人士与全国范围内的专家学者组建了“州共同核心标准”实施小组（Implementing the Common Core Standards，ICCS）共同讨论实施“标准”的策略、所需资源和任务计划等。在2013-2014年度（2013.07-2014.07），ICCS的项目活动包括建立网站为各州提供在线资源，组织跨部门年度峰会及一系列主题会议，及时更新各州实施“州共同核心标准”的信息，帮助各州进行“州共同核心标准”实施的工具开发等。[3]

与此同时，各州也采取一定的措施来促进“州共同核心标准”在本州更好地实施。首先，结合州情，制定实施“州共同核心标准”的时间表，确定标准实施的范围与次序。如，纽约州制定了2011年暑期至2014-2015学年的任务计划，包括编写课程材料、开展新课程的教学、开发与标准相关的考试及评价方法等。目前，在课程材料编写方面，数学学科从幼儿园到9年级的课程材料以及英语语言艺术学科从幼儿园到8年级的课程材料已编写完成。数学学科10—12年级的课程材料将于2014年暑期完成，同期英语应用艺术学科9年级和10年级的课程材料也将编写完成，而11年级和12年级的则会在秋季完成。[4]

其次，开发信息沟通工具，重视“州共同核心标准”的宣传。大多数州都利用网络媒介建立专门的网站，对“州共同核心标准”的内容与实施进程做出解释说明，并向大众提供相关的各类信息，如田纳西州、威斯康辛州、佐治亚州等等；有的州制作了宣传视频和宣传册，如田纳西州专门为学生家长制作了视频，内容主要是对教务长、校长和教师的访谈，帮助家长更好地理解“州共同核心标准”的实施会对学生带来什么影响；威斯康辛州制作了《威斯康辛与州共同核心标准信息宣传册》，提供关于标准的一般信息，并针对大众对标准的疑问与不理解进行说明。

再者，部分州在推行“州共同核心标准”时，还特别重视与高等教育机构的合作。新标准在K-12年级的施行是一个系统工程，包括教师教学内容和教学方式的改变，评价机制的变化等。而高等教育机构在教师培养和在职培训等方面发挥着重要作用，同时来自高校的教育研究者能够为如何更好地实施“州共同核心标准”提供指导性意见。正是出于这一原因，俄亥俄州教育部与考试委员会合作成立了“高中-高等教育联盟计划”，该州14所高中、高等教育机构和职业技术院校参与其中，致力于推动与标准实施相关的课程开发和教师教育项目的发展。[5]

此外，个别州还为“州共同核心标准”的实施提供教学方面的支持。如印第安纳州、肯塔基州等开发了课程地图为教师提供课程模型和课程框架；佛罗里达州教育部设计了“准备程度计量器”（Ready Gauge），用于评价各所学校为实施“标准”的准备程度。[6]

二、实施“州共同核心标准”遇到的阻力

尽管联邦政府及各州为“州共同核心标准”的实施做了诸多努力，在政策层面和物质层面都提供了许多支持。然而，这一标准在实施过程还是遇到了一些问题，主要表现在以下三个方面。

（一）财政困难

“州共同核心标准”是关于K-12年级数学和英语语言艺术学科的课程标准，该标准的实施是一个系统工程，不仅要求各州改变现有的课程内容，相关的评价标准、考试内容也要随之做出调整。而课程内容的开发、评价标准的制定、考试内容的改变、与新标准相匹配的教科书的修订与购买，都需要有雄厚的资金支持。此外，还包括对教师进行相关的培训、配备相应的技术设施等。2012年，参与新标准修订的第三方研究机构先锋研究所（Pioneer Institute）开展的评估研究显示，在标准实施的前7年时间里，各州在考试评价、教科书与教学材料、教师专业发展以及技术支持方面的开支约为158.35亿美元。[7]

虽然奥巴马政府拨付43.5亿教育财政资金用于新标准的实施，任何州只要采纳该标准，都可以向联邦政府申请获得资金支持。同时，联邦政府还专门拨款3.6亿美元，用于支持各州及地区开发基于新标准的评估系统。但是，与158亿的预估相比，这些资金显然是不够的。如果联邦政府不继续为“昂贵”的标准实施“买单”，巨大的财政压力只能转嫁到各州头上。在当前各州预算吃紧的情况下，财政困难是各州不能忽视的重要问题。

（二）相关教育人士的质疑

自2010年“州共同核心标准”颁布以来，国内陆续有学者从不同视角对这一标准进行了介绍。如有学者概括了新标准的特色：以国家的全局定位为宗旨，确保教育的持续发展；以实证研究为证据，确保课程的高质量；以学习进阶理论为指导，确保课程的连贯一致性；具有较强的操作性和指导性等等。[8]但是这些引介多集中在事实层面，新标准自颁布之初就在美国国内引发了一定的争议。特别是一些教育人士，表达出了对这一自上而下的联邦教育改革的有效性的担忧。

美国制定和实施“州共同核心标准”的目的主要是要统一各州的教育标准，改变以往各州教育标准高低不一的状况，提升美国学生整体的全球竞争力。有的学者指出，在新标准的要求下，那些教育标准低于新标准的州必须提高现有标准，实施更严格的考试，对这些州的教育质量可能会有积极的影响。然而，那些原本的教育标准就高于新标准且以教育质量高而著称的州也要接受参照新标准的考试，这样一来，实施新标准不仅不利于这些州教育质量的提高，反而可能会降低其教育质量。也有学者担心这一标准会进一步影响到特许学校和私立学校的课程，进而破坏教育创新行动（根据美国的教育体制，私立学校具有自主设置课程、不参加全国范围内的标准化测试的权利）。[9]此外，也有相关人士指责新标准的理论基础，认为标准的制定并没有建立在实证研究的基础之上，忽视了早期儿童的发展。[10]特别是在许多人看来，这一“州共同核心标准”的实施与其说是各州积极响应的结果，不如说是各州在联邦政府“经济手段”诱导下的行为。在这一背景下，各州匆忙实施新标准的动机受到质疑。

（三）部分父母和教师的反对

美国国家教育委员会（Education Commission of the State，ECS）曾规定，作为一项系统性工程，基于课程标准的改革至少要具备3个相互联系又必不可少的要素：对学生清楚而具体的期望；与标准相对应的学生学业表现与进步的测量及评价；对学生学业成就评估结果的绩效问责。[11]特别是在《不让一个孩子掉队法》颁布之后，绩效制的施行，把对教师和学校的考核与学生的学业成就绑架在一起。作为美国标准化教育改革运动的一部分，“州共同核心标准”的实施也伴随着对学生学业表现的测量与评价以及对结果的绩效问责。

在新标准颁布后的第二个月，纽约州就表示要在全州范围内全面实施这一标准。2013年，“州共同核心标准”首先体现在纽约州的考试中，由于这一标准比该州原有标准的要求更高，学生考试成绩出现巨幅下降。这一结果在纽约州引起了广大教师和学生父母的强烈不满，纷纷谴责该州考试委员会（State Board of Regents）在还没有让教师和学生做好准备的情况下就贸然全面实施新标准。特别是对于教师而言，这些考试结果直接影响到个人的绩效评估。迫于无奈，2014年2月，纽约州考试委员会提出放缓考试标准改革的进程，给予学校5年时间为标准的全面实施做准备。同时，针对纽约州将教师的绩效与学生考试成绩相联系的规定，委员会表示，今后两年教师暂不需要承担学生因参与新标准考试而取得低成绩的后果。[12]可见，父母和教师的反对是新标准实施的重要阻力。

三、“州共同核心标准”推行受阻的原因分析

“州共同核心标准”的实施过程所遇到的财政困难、教育人士的质疑以及父母和教师的反对等阻力，是有深层次的原因的。

（一）教育分权体制影响深远

一直以来，教育事业在美国都是由各州分别管辖，教育标准的制定也是各州自己负责。1862年颁布的《赠地法案》（Land-grant Act，也称《莫里尔法案》）标志着联邦政府开始“插手”教育事务；而直到1917年《史密斯—休斯法案》（Smith-Hughes Act）的颁布，联邦政府才开始参与K-12年级的教育。然而，美国教育部明确限定了自己的职责，其不会“创建学校和学院，开发课程，设置入学和毕业的要求，决定州教育标准，开发或实施测试以衡量各州是否满足它们的教育标准”[13]。由此可见，联邦政府在教育方面的控制权力有限。

自2001年《不让一个孩子掉队法》颁布以来，联邦政府开始在全国教育改革中发挥重要作用。此次颁布的“州共同核心标准”虽然名义上是由各州联合制定的，但其制定与实施体现了强大的联邦政府意志；“州共同核心标准”得以实施与其说是各州积极响应的结果，不如说是各州在奥巴马政府刺激性财政机制诱导下的行为。各州只有积极采纳“州共同核心标准”，才能从联邦政府手中获得“力争上游”财政拨款。许多人正是出于维护地方教育权益的考虑提出强烈反对，他们认为，一旦“州共同核心标准”付诸实施，地方对教育的控制必将受到联邦政府的“侵蚀”。[14]

（二）标准化教育运动的成效引发质疑

由于美国的教育归各州管辖，教育标准的制定也主要由各州自己负责，这就导致各州的教育标准高低不一。尽管《不让一个孩子掉队法》强调所有孩子需要达到一定的学业标准，同时通过标准化测试对各个学校和学区进行评价。然而，这些“一定”的教育标准是由各州分别制定的，有些州为了逃避惩罚（如学校被迫关闭、教师绩效受到影响等），故意降低该州的教育标准，导致各州的教育质量差距很大。此次联邦政府号召制定和实施共同标准的目的之一就在于缩小各州间的教育质量差异。然而，美国学者汤姆·洛夫莱斯（Tom Loveless）指出，“州共同核心标准”在平衡各州间的学业成果方面作用甚微，并且也没有证据表明该标准的实施可以缩小全国范围内的学业成绩差距。[15]

更重要的是，标准化运动自身的成效受到质疑。《不让一个孩子掉队法》是美国第一部强调教育标准的法案，在颁布之后的10多年间，其效果并没有凸显，而其政策自身却广受诟病。特别是在2012年的PISA（Programme for International Student Assessment，国际学生评估项目）测试中，美国学生的各项测试结果均不在世界前20名之列。除了在阅读科目上，美国学生的成绩高出国际学生平均成绩2分，数学和科学测试美国学生的成绩都低于国际平均成绩。[16]事实上，这一结果与美国2000年第一次参加PISA获得的成绩并无太大区别。除此之外，美国学生在其他国际性测试如IRLS（International Reading Literacy Study，国际阅读能力测试）以及TIMSS（Trends in International Mathematics and Science Study，国际数学和科学能力测试）中的成绩也没有什么进步。[17]其教育发展的“停滞不前”，引发了美国国内对标准化运动的反思。作为美国标准化教育改革运动一部分的“州共同核心标准”，自然会引发人们的质疑。

（三）与标准挂钩的评价体制遭到反对

“州共同核心标准”的实施引发了学生父母以及教师的强烈反对，特别是南卡莱罗那州在舆论压力下不得不放弃新标准的实施。这些反对归根结底是对与标准挂钩的评价体制的反对。

随着“州共同核心标准”在美国45个州和哥伦比亚地区的实施，未来两年美国标准化测试的变革比过去10年多的变化大得多。这也意味着，美国85%的学生要接受更严格的考试标准、参加更频繁的考试，以期为“大学学习和职业生涯做准备”。[18]在美国现有与标准挂钩的评价体制下，这就意味着更多的学生因为达不到考试标准而担心，甚至丧失学习的信心和乐趣；更多的教师因为学生的学业成就太低而获得较低的薪水，甚至错过晋升和生涯发展的机会。这正是那么多学生父母和教师反对新标准实施的直接原因。

当然，“州共同核心标准”的积极成效也是值得肯定的。如，从提高国际竞争力目的出发，新标准力求统一各州原本高低不一的教育标准，整体提高全国教育质量；为了使学生能够为“大学学习和职业生涯做准备”，新标准明确规定了K-12年级学生应该掌握的知识与技能；基于各州不同的州情，给予各州对新标准的内容做出不多于15%的修改的权力。此外，标准的内容连贯、要求严格且清晰具体，具有很强的操作性，这些都是“州共同核心标准”的优势所在。在推行新标准的同时，与标准相一致的考试评价体系也在各州陆续实施，体现了“州共同核心标准”实施的整体性。然而，美国国内存在的历史和现实因素，造成新标准的实施遇到了一定的阻力。对于我们而言，只有全面看待这一标准，在引介和学习的过程中才能更客观，也更有意义。

参考文献：

[1]Common Core State Standards Initiative[EB/OL].http：//www.corestandards.org/in-the-states.2014-02-23.

[2][9]Common Core Standards Could Cost States [EB/OL].http：//www.statebudgetsolutions.org/publications/detail/common-core-standards-could-costs-states.2014-02-26.

[3]Implementing the Common Core Standards [EB/OL].http：//www.ccsso.org/Resources/Programs/Implementing_the_Common_Core _Standards_（ICCS）.html.2014-02-23.

[4]Common Core Curriculum & Assessments [EB/OL].http：//www.engageny.org/common-core-curriculum-assessments.2014-02-23.

[5][6]Council of Chief State School Offices. Implementing the Common Core Standards State Spotlights [R]，2013.

[7]Pioneer Institute. National cost of aligning states and localities to the Common Core Standards[R]，2012.

[8]王健，刘恩山.课程研制视角下的美国《州际共同核心标准》评介[J].外国中小学教育，2012（7）.

[10]More states delay Common Core testing as concerns grow [EB/OL].http：//www.washingtonpost.com/blogs/answer-sheet/wp/2013/11/24/more-states-delay-common-core-testing-as-concerns-grow.2014-02-26.

[11]王晓燕.从“州共同核心标准”透视美国基础教育质量改革趋势[J].世界教育信息，2012（9）.

[12]New York teachers get five years to fully enact Common Core[EB/OL].http：//www.nydailynews.com/new-york/education/ny-teachers-years-common-core-article-1.1609007.2014-02-23.

[13][14]Financial incentives are the “core” of new education standards[EB/OL].http：//www.statebudgetsolutions.org/publications/detail/financial-incentives-are-the-core-of-new-education-standards.2014-02-24.

[15]Controversy over common core shows no signs of subsiding [EB/OL].http：//www.educationnews.org/education-policy-and-politics/controversy-over-common-core-shows-no-signs-of-subsiding.2014-02-21.

[16]美国学生2012年各项PISA测试结果均不够理想[N].中国教育报，2013-12-17（2）.

[17]Barry Topol， John Olson. Getting to higher quality assessments： evaluating costs， benefits and investment strategies[R]. Stanford University， Stanford Center for Opportunity Policy in Education，2013.

[18]Matthew M. Chingos. Standardized testing and the common core standards [R]. Brown Center on Education Policy，2013.

责任编辑：杨孝如