治理语境下群体性事件对政府发展的正面效应研究

杨崇磊

摘 要：推进国家治理能力现代化、实现社会治理体制创新，须基于对社会矛盾的科学认识，尤其是对典型社会矛盾——群体性事件的正确把握至关重要。既要看到群体性事件对社会造成的不稳定，更要正视其为推动政府发展产生的正面效应，辩证认识群体性事件，对正确解决社会矛盾具有重要意义。

关键词：群体性事件；政府发展；正面效应

[中图分类号]D631.43 [文献标识码]B [文章编号]1009-0339（2014）02-0072-04

党的十八届三中全会站在新的历史起点上，针对国内实情和国外环境的变化，明确提出以“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”为全面深化改革的总目标。推进国家治理体系和治理能力现代化是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，创新社会治理体制则是推进国家治理体系和治理能力现代化的核心环节。实现社会治理体制的创新，须基于对社会矛盾的科学认识，尤其是对典型社会矛盾——群体性事件的正确理解。这就要求科学认识群体性事件，在预防群体性事件的同时，也要看到群体性事件对政府发展形成的正面效应。

政府发展是我国政治发展的重要内容，是关乎中国社会转型成功与否的重要一环。政府在发展转型的过程中会遭遇各种挑战，也在应对挑战过程中实现了蜕变、提升。那么政府在应对群体性事件的过程中实现了怎样的蜕变，群体性事件对政府发展有怎样的正面效应，則是当前正确认识群体性事件的重要方面，也是中国政府发展研究需要进一步探索的重要方面。

一、群体性事件内涵辨析

国内外学术界关于群体性事件概念的研究成果可谓汗牛充栋，在此无需赘述。大多数学者将焦点放在群体性事件负面影响的预防和应对上，较少注意到甚至忽略了群体性事件的两面性的另一面。所以需要明确的是，作为具有中国特色概念的群体性事件，必须放在中国国情和发展的具体阶段进行辩证地认识，在正视其负面影响的同时，也要看到其正面效应。如马克思在德文版《共产党宣言》序言中提到，“这些原理的实际运用，正如《宣言》所说的，随时随地都要以当时的历史条件为转移”[1]。以历史条件为转移，结合当下时代背景，才能辩证地、动态地、科学地理解群体性事件。

（一）理解群体性事件的时代性。由于政治、经济、文化的变迁，在不同的历史时期会产生不同的社会矛盾，同一社会矛盾在不同的历史阶段也会有不同的认识。对群体性事件的认识，深受不同发展阶段的条件限制，是一个曲折发展的认识进程。所以，正确把握群体性事件既要横向结合当下的时代条件，也要从政治发展的纵深去认识。如群体性事件从最初被定义为“群众闹事”、“聚众闹事”到“群体性治安事件” [2]。再到学术界对“群体性治安事件”提法的质疑，进一步提出“群体性事件”的概念。关于群体性事件内涵也是从被认为无理取闹需要打压处置，到认为其起因合理需要依法妥善处理；从将其直接定性违法到突出其突发性进而逐渐模糊其性质，最终将其当作发展进程中客观存在的社会矛盾需要客观认识。这就是“群体性事件”内涵随中国政治发展进程不断发展变化的过程。

从这个过程来看，由于政治、经济、文化在不同发展阶段的特殊性和局限性，对“群体性事件”的理解也就具有鲜明的时代性。也就是说，在正确认识当下群体性事件时，既要从中国政治发展的历史把握不同阶段的涵义，更要结合当下中国经济转轨、社会转型、社会主义制度不断完善、全面深化改革逐渐展开的重要战略阶段的时代特征认识群体性事件，不能停滞不前，更不能妄自菲薄。在把握当下群体性事件的时代性时，既要纵向坚持其人民内部矛盾的内在本质不改变，也要结合当下的时代条件正确审视其深层的权利诉求。

（二）把握群体性事件的人民内部矛盾性。毛泽东同志在新中国成立初期指出，社会主义存在着敌我矛盾和人民内部矛盾这两类完全不同的矛盾，敌我矛盾的解决需要用强制的手段，而人民内部矛盾的解决则需要用民主的方法解决[3]。中国当下群体性事件绝大多数都是因利益分配不均引起的人民内部矛盾，在根本上人民的利益是一致的，不是敌我矛盾。随着中国经济、政治、社会的发展和变迁，虽然群体性事件的形式和数量都有不同变化，但其内在的人民内部矛盾的本质依旧清晰，一些人发起或卷入群体性事件的主要目的在于寻求社会的公平、正义和维护、实现自身的利益诉求，不以反党和反政府为目标，不存在政治和意识形态上的因素，属于一种非理性冲突[4]。

对于当下群体性事件人民内部矛盾性质的把握，直接决定政府采取的态度和措施的合理性及科学性。因为把群体性事件定性为人民内部矛盾而不上升到具有政治或意识形态色彩活动，为合理应对群体性事件营造了更开放、包容的政治环境，有利于推动经济转型和社会稳定。

（三）认识群体性事件的维权性。中国大部分群体事件是因公民权利受到侵害，群众提出的对利益诉求得不到及时回应而引发的。据资料显示，维权事件占群体性事件的80%以上[5]。学者认为，这类维权事件大多是处于社会弱势地位的工人、农民或市民的合法权益受损引起的，是一种反应性的抗争行动，而且行动一般都会以现行的法律法规作为行动的框架和底线，都要求政府公平、公正调处，行为相对克制[6]。

绝大多数群体性事件都将利益诉求作为行动的目标，没有太多的政治目的。公民对自身权利的诉求往往揭示了政府发展过程的缺位、失位之处，所以政府要允许以一定限度内公共利益的损失作为包容群体性事件发生的成本，合理扩大法律制度对群体性事件的容忍度，进而完善相关法律法规，将群体性事件纳入常规的制度管理内。只有在解决好公民维权问题的基础上才能从根本上实现社会稳定。

二、群体性事件对政府发展的正面效应分析

在人类文明的发展长河中，社会矛盾的产生也培育了相应的应对矛盾的主体，如政府、非政府组织、社会团体等。在解决矛盾的博弈中，解决矛盾的主体也得到了发展。政府作为解决社会内部矛盾最重要的主体，在推进现代化过程中也就承担了应对群体性事件的主要角色。在应对和处置过程中，群体性事件为政府管理带来了严重挑战，也形成了促进政府发展和转型的外在动力。尤其是在中国政治现代化发展的过程中对促进法治政府、透明政府、责任政府的发展，以及推动政府转型和实现社会治理体制的创新具有重要意义。

（一）促使“回应性”制度建设，推进法治型政府发展

在与群体性事件的博弈中，政府从社会全局稳定目标出发，采取妥协、让步，孕育了一系列应对群体性事件的法律法规、机制体制，这是群体性事件倒逼政府实现政策妥协的过程，也是政府催生“回应”性制度的过程，推进了法治型政府的发展。国务院参事任玉岭曾分析认为，中国99%以上的群体性事件是由民众利益受侵害引起的，由于缺乏有效制度为其实现及时救助，导致部分群体性事件采取暴力参与以引起政府的关注，以促进问题的解决。正如西德尼·塔罗在提及群体性事件中的暴力時所说，“不是由于事件的组织者热衷于使用暴力，而是由于缺乏其他的资源，只能以暴力为手段从而制造公共影响和向政府施加压力” [7]。对于民众来说，群体性事件是一种有效反映利益诉求的途径。从政府本身来看，这深刻地反映了政府社会治理机制建设的缺失或不足。政府就在群体性事件的“倒逼”下，开始着实构建“回应性”的法律法规、机制体制，逐渐转被动为主动，在预防机制、公民利益诉求反映机制以及公民合法权益救助、保障机制上有所突破，并制定一系列法律法规，将群体性事件纳入依法治理的轨道之中。

如自2008年人民代表大会上增设农民工人大代表，并逐年增加了农民工人大代表数量，这为农民工提供了利益诉求表达的合法、有效渠道。2012年十一届全国人大五次会议作出关于十二届全国人大代表选举实行城乡按相同人口比例选举人大代表的决定，这是一种针对当下社会矛盾现状作出的调整，又是对人民代表大会制度的一种完善。又如，2000年公安部制定了《关于处置群体性治安事件规定》，2004年中央处理信访问题及群体性事件联席会议的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》的通知，以及2007年11月1日《中华人民共和国突发事件应对法》的出台，这些“回应性”制度的形成以及对现行社会治理机制的完善，为政府处理群体性事件提供了法律依据和行为规范，减小了因政府行为失范造成“火上浇油”的可能性，为政府的依法治理奠定了法律基础，填补了我国法制在该方面的空缺，奠定了法治政府发展的重要基础。

（二）拓宽政府信息渠道，推进透明型政府发展

从美国政治学家戴维·伊斯顿的政治系统理论看，政治生活包括各种各样的子系统，子系统之间相互冲突、影响、适应构成了政治系统，政治系统与其他系统构成整个社会的大系统，政治系统要保持和谐，除了保持内部子系统的协调，也要实现与外部系统的良性互动[8] 37。这种政治系统的互动则指公民的意志表达和利益诉求形成政治信息的输入，政府选择性地接受并作出决定和行动，形成政治产品的过程。然而当大多数的公民认为他们已无法通过现存的渠道影响当局的决策以实现自己的目的时，他们就会转向更加严厉的手段[8] 39。由此群体性事件发生的原因也可理解为公民政治信息输入渠道受阻，引起民意的淤积，政府无法正常接收来自公民的信息输入，公民意志得不到体现。当民意淤积超过社会张力时，群体性事件就会发生。

欲实现对群体性事件的有效处理，就必须疏通政治信息的输入和输出渠道，实现政治系统与外部环境的良性互动，这也是政府机构不断发育完善、政府信息不断透明的过程。政府作为应对群体性事件的重要主体，通过被动应对到主动预防，逐渐掌握了群体性事件的发展规律，在总结群体性事件应对经验的同时，也会对现行机构设置的不完善和不成熟进行反思。通过拓展切实有效的信息渠道和专门机构，反映公民的意志和维护公民利益。如在各级国家机关设置专门的信访工作机构并配备专职信访干部处理公民的意见，以及在许多市政网页上设立“市长信箱”和市政信息公开栏目等措施，拓宽了公民的意志和利益表达渠道，也增加了政府信息的透明性。政府信息渠道的拓展，为“公民到政府、政府到公民”双向的政治沟通奠定了结构基础，促进了政府信息的进一步公开化，丰富了公民关于政策和政府运作信息的掌握，逐渐推进了政府和公民之间的信息平衡，助推了透明型政府的发展。

（三）让民意进入政府决策过程，推进责任型政府发展

在社会转型期构建责任型政府是保证社会井然有序的重要因素，在构建责任型政府时，外在制度与机制的建设至关重要，同时政府在应对社会矛盾而内生的责任感推动也举足轻重。群体性事件与政府之间的博弈，也使政府内生了敢于认识错误、改正错误、勇于承担责任的动力。由于制度建设的不健全，单个公民的自身利益和意志无法通过制度内合法的方式实现时，民众被迫选择体制外的集体行动的方式，使具有相似意志的公民拥簇成为一个群体，形成一个观点更鲜明、要求更强烈、形势更迫切的共同意志。这类共同意志对进入政府决策过程有着强烈的要求，为了共同利益的最大化和社会的井然有序，政府无法像忽视单个公民的利益诉求那样对共同意志保持冷漠，必须积极地、正面地、负责任地将群体的公共意志纳入政府过程，这也催生了敢于改正错误，敢于承担责任的责任型政府。

如厦门的“PX项目事件”，充分反映了民意进入政府决策过程并在最终决策上起到重要作用，并刺激政府积极应对、积极调整，进而推动责任型政府的构建。2006年厦门市引进的一项总投资额108亿元人民币的对二甲苯化工项目（PX项目），这原本能为厦门的经济注入一剂强心针，而这有史以来最大的工业项目却引起了市民的抗议和反对。民众通过游行示威，引起了政府关注。厦门市政府及时地将公民意志引入政府决策过程，通过网络投票、市民座谈会等方式为公民意见表达提供了渠道，并尊重民意将PX项目在厦门撤下。这是公民对政府决策的监督，也是政府在发生决策失误时及时面对、及时改正的自我纠错的过程，是责任型政府构建的外在驱动。

（四）让权力进入制度的“笼子”，推动服务型政府发展

传统农业社会，政府与民众的关系密切，政府就是“管家”的角色，政府对民众的控制也更细密、有效。但是到社会转型时期，经济发展条件的改变，逐渐要求政府要从家长式身份向服务者角色转变。这种转变就是对政府权力的限制，是建立“大社会、小政府”的必然要求。群体性事件的出现也可理解为公民意识觉醒、社会走向成熟、政府权力妥协让步的过程，也是政府规范自身行为，将政府权力关进制度的“笼子”的过程，是推动向服务型政府转型的强力催化剂。

政府在应对群体性事件时，最核心的环节是处理好政府和民众之间的关系，政府既要合理地引导民众的意见表达，也要将政府自身行为置于制度的合法限制中，以获得合法性依据和民众信任。从政府应对群体性事件采取的措施来看，如决策过程中召开市民听证会、增加各种群体代表的表达渠道和公民权利救济等方式，政府开始着实规范自身行为，切实维护公民利益，将公民纳入社会管理的决策体系中。这是政府还权于民，公民自主表达、自我维护、自主实现的开始，这更是政府从主导公民一切的“管家”角色向社会服务者的华丽转型，是汇入构建服务型政府洪流众多支流的重要一支。

在全面深化改革和社会转型的关键时期，客观地、辩证地认识当下的群体性事件，既要看到它给民众生活带来的扰乱和社会秩序带来的暂时不稳定，以及为政府正常运作带来的阻碍，也要客观地认识群体性事件发生的深层原因，还有其为促进政府向法治型政府、透明型政府、责任型政府和服务型政府发展而形成的外部动力，从而为创新社会治理机制提供科学的认识支撑。

[参考文献]

[1]马克思，恩格斯. 马克思恩格斯文集[M].北京：人民出版社，2009：5.

[2]刘晓梅.建设和谐社会进程中群体性事件的法社会学思考[J].中国人民公安大学学报，2005（3）.

[3]毛泽东.毛泽东著作选读：下册[M].北京：人民出版社，1986：758.

[4]刘易斯·科塞.社会冲突的功能[M]. 孙立平，等，译.北京：华夏出版社，1989：33.

[5]于建嵘.中国的社会泄愤事件与管治困境[J].当代世界与社会主义，2008（1）.

[6]于建嵘.当前农民维权抗争活动的一个解释框架[J].社会学研究，2004（2）.

[7]Sidney Tarrow.Power in movement.Social Movement and Contentious Politics[M].New York：Cambridge University Press， 1998.5.

[8]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].王浦劬，译.北京：华夏出版社，1999.

责任编辑：张淑瑛