建立健全生态文明制度体系探析

郭世平　李森

摘 要：生态文明建设离不开相关制度的配合，建立健全生态文明制度体系是生态文明建设的必然要求，也是生态文明建设工作持续健康发展的重要保障。生态文明制度体系的完善需要一个过程，要在现行生态文明制度体系的基础上，按照十八届三中全会的新要求，继续健全和完善生态文明制度体系。

关键词：生态文明；制度体系；生态保护；管理体制

[中图分类号]B0-0 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2014）02-0009-04

随着生态文明建设实践的不断深入进行，我国生态文明制度体系建设取得了一定的成就，但是在生态文明制度意識、内容、监管及保障等方面也还存在诸多问题。为了更好地完善绿色低碳经济体系，建立资源节约型和环境友好型社会，实现生态文明建设的目标，党的十八届三中全特别强调，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境，并对建立健全生态文明制度体系提出了新的要求。

一、生态文明制度体系建设的基本内容

制度本身具有引导思想、规范行为、激励实践和服务保障等重要功能。因此，只有实行严格、紧密的制度，不断健全制度体系，才能保障我国生态文明建设的有序进行。一般来说，我国生态文明制度体系主要包括生态文明决策制度、生态文明管理制度、生态文明评价制度和生态文明考核制度等基本内容。

（一）决策制度

决策是一项宏观行为，作为一项系统化工程，生态文明建设对上层设计和系统部署提出了严格、明确的要求。找到生态文明建设的突出问题和重大问题，关系到整体部署的全局，也是协调各方面力量，解决不同地区合作事项的关键。总之，要把生态文明决策制度的建设纳入中国特色社会主义政治、经济、文化及社会建设的全过程。

（二）管理制度

生态文明管理制度涉及多个方面，包括土地使用、水资源管理、能源资源开发等。首先，要建立健全用途管制制度，严格区分生产、生活及生态空间开发之间的管制界限；其次，要建立健全资产管理体制，以制度的方式落实自然资源为全民所有，也由全民负责的管理体制；再次，要建立健全监管体制，包括统一企业污染物排放量化标准，以制度的形式推进地区性及行业性环境污染控制工作的有效进行；最后，要建立健全生态信息公开制度，切实扩大公众的生态环境知情权，激励公众更好地参与和监督生态文明建设工作，切实发挥公众参与和管理生态文明的重大作用。

（三）评价制度

建立健全生态文明评价制度能对生态文明建设成果进行及时、有效地评价和监督，有利于发现问题和解决建设过程中的不足。要从经济社会发展评价的全局出发，把生态环境损害、资源消耗程度及生态效益的全程评价纳入到生态文明评价制度体系当中。同时，要不断充实评价制度的内容，实现环境保护制度、生态文明制度、生态文明发展理念及生态文化体系与评价制度的有机结合，积极探索资源节约型及环境友好型社会建设的新思路，探索彰显生态环境价值的生态文明统计制度，建立健全生态文明负债制度。

（四）考核制度

要将统一的环境保护指标和生态文明建设水平指标纳入各级干部的政绩考核体系，并在此基础上，逐步提高生态文明建设水平指标的比重。针对当前一些领导干部滥用职权、盲目开放导致生态遭破坏的问题，要建立健全生态文明考核制度，严格划定可开发区域与不可开发区域之间的界限，加大对领导干部生态责任的追究，增强对领导干部资源及土地开发的审计考核。同时，还要建立健全针对领导干部的生态责任终身追究制度，避免离任即免责情况的发生。

二、生态文明制度体系建设的现状及存在的问题

经过长期的探索和实践，我国生态文明制度体系建设取得了一定的成就。在决策方面，顶层设计不断完善，高层领导班子的制度建设意识逐步得以开启，地方决策也逐渐走上正轨，总体上能够适应中国特色社会主义建设的要求；在管理方面，通过国家及各个地方的努力，管理制度不断创新，逐步将国家自然资源统一管理、污染治理统一指标、全社会共同参与等方面的运作置于制度管理体系之下；在评价方面，从中央到地方，在一定程度上增强了环境监督、管理和评级制度的升级，提高了制度评价力度，总体上符合生态文明评价制度体系的要求，为实现生态文明文化体系与评价体系的结合提供了新思路；在考核方面，领导干部环境行为终身追究制度，为各级领导干部以负责人的态度对待生态文明保护提供了严格的考核保障。

同时也应该看到，尽管我国生态文明制度体系建设在总体上健康发展，但也还存在着制度意识不强、体系内容不够完善、监管存在漏洞、机制保障缺乏等问题。

（一）生态文明制度意识有待提高

无论是党政领导干部还是普通群众，都还普遍缺乏生态文明制度建设的相关知识。改革开放以来，我国生态文明制度建设在很长一段时间内并没有引起社会的足够重视，在制定一系列经济发展制度，追求经济增长的同时，忽略了生态文明的制度保障作用。虽然我国在20世纪70年代末就已经制定了“预防为主、防治结合”的环境保护制度和方针，但社会整体生态文明制度建设知识的匮乏、相关环境人才缺乏的短板，仍然是一个普遍现象。从管理层到普通群众的生态文明保护制度意识有待提高。

（二）生态文明制度体系内容亟待完善

随着我国生态文明制度体系建设实践的不断发展，各种相关的法律制度相继出台，但《环境影响评价法》、《环境保护法》等法律法规只是对具体的环境保护行为作出法律规定和解释，并没有实现整个生态文明制度体系建设的系统化，例如环境破坏的预警机制还没有建立起来，国家环境资源的产权所有及保护制度规定不明确，环境保护权限及底线不清晰，环境利用成本机制不健全等。

（三）监管力度亟需加强

目前我国虽然已经出台了《循环经济法》、《全国生态保护“十二五”规划》等生态环境监督和管理的相关制度、规定和法律法规，但很大程度上没有得到有效的贯彻和执行，相关监管部门对制度、规定和法律法规的执行缺乏有效的监督和激励。一是由于有关部门监管能力不高、各部门之间监管权责过于分散或过于集中，无法提升执法力度，严重影响了生态文明制度的贯彻和执行；二是由于我国生态文明信息公开制度不健全，社会各方面主体无法及时获得有关制度及监管信息，难以形成全方位的监管体系。

（四）制度功能发挥缺乏机制保障

生态文明制度体系功能的发挥不仅取决于完善的制度本身，还需要相关机制的有力保障。仅仅从制度本身寻求答案并不能解决所有的问题，生态保护制度的贯彻和执行要求在全社会形成一个保护环境的健康风尚，增强社会各个群体对生态文明建设的认同感和成就感，让环境保护深入参与主体的内心深处，增强生态保护践行的自觉性。

三、生态文明制度体系建设的新要求及对策

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”[1] 52，要“实行生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制”[1] 53。这不仅对建立健全生态文明制度体系的重要性给予了充分肯定，还对生态文明制度体系的建立提出了新要求。

（一）实行生态补偿制度

由于我国生态文明建设起步较晚，涉及的利益关系又格外复杂，现实中还存在着生态补偿不规范、补偿内容及补偿对象不明确、补偿形式单一等众多问题，这就需要引起社会尤其是决策层的高度重视，建立健全生态补偿制度，以制度的形式保障生态文明建设工作的顺利进行。

首先，各个地方要加快落实中央对禁止性开发、有限制开发、重点开发及优化开发的政策部署，尤其是要有针对性地制定和落实相配套的生态补偿制度，以此来进一步提升生态环境效益。无论是禁止性开发，还是限制性开发，其开发规划和要求都以有效的生态补偿制度为基础。要以限制生态环境过度消耗，建立健全科学、合理的生态补偿制度，让全体生态环境的消费者承担起自身的责任，将生态环境过度消费的生态补偿来源定位于相关消费者，从而促进生态消费的内部化、刚性化及制度化的制度格局的形成。同时，还要建立健全生态环境保护的内部化机制，让生态环境保护者得到相应的生态补偿，实现公众在生态环境利用面前的平等地位及生态环境保护行为的自觉、自愿、自利的形成。

其次，要坚持破坏付费的原则，以制度的形式确立谁破坏谁付费、资源使用付费及污染环境付费的环境保护规范。生态环境的破坏主体包括多个群体，既有政府相关部门，又有社会企业，还包括公民个人，因此，建立健全生态补偿制度的一个前提就是因地制宜，明确破坏主体，量化主体的相关责任。此外，针对当前我国生态补偿存在补偿对象不明确、补偿覆盖面过窄的问题，要明确生态环境受损群体，并在量化生态环境破坏主体的基础上，细化补偿分类，坚持区别对待政府、企业及个人破坏付费的补偿差异的原则，切实将生态补偿落到实处。

再次，要逐步实现生态补偿的标准化和动态化。目前，一些地方已初步建立了草原生态补偿制度、生态效益补偿制度及重点生态功能区转移支付制度等。按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的要求，今后还需要在明确补偿责任、确立主体义务等方面做好顶层设计，为生态补偿机制的有效运行提供法律依据，不断提高生态补偿的标准化及动态化水平。在标准化方面，要以完善的生态评价体系为基础，对生态补偿标准进行分类、量化，同时注重建立生态补偿监测指标制度，加快建立生态补偿标准体系的步伐。其中，最重要的是建立健全经济社会发展考评体系，将生态补偿工作评价纳入整个发展考评体系，并不断提高生态补偿在整体中占有的评价分量，充分发挥其在生态补偿制度建设及生态文明发展中的向导作用。在生态补偿动态化方面，生态环境被破坏后有一个漫长的修复过程，其負面影响的显现也是一个长期的过程。所以，生态补偿制度并不是静止的，而是动态化的。动态化的生态补偿制度能够充分反映生态恢复的环境成本、生态破坏负面效应不断叠加的不良趋势以及公众对生态补偿的一个长期性愿望，这对保障生态环境受损群体的长期利益，促进人与自然、人与社会、人与人之间的动态平衡发展起着重要作用。

（二）改革生态环境保护管理体制

首先，要提高对改革生态环境保护管理体制重要性的认识。我国现行的生态环境保护管理体制存在诸多不足，既表现在顶层设计不足、协调困难，还表现在权责不明确、职能交叉严重。如在生态环境保护过程中，陆地、海洋保护分离，水污染防治不统一，生态要素过于分散等问题还比较突出，这就导致许多政府及环保部门权责不明、权责交叉、权责脱节等诸多缺陷，这不仅加重了生态环境管理对象的负担，也在很大程度上导致了行政资源的浪费。生态保护工作并不是孤立存在的，而是一个系统化工程，需要加强各地区、各部门、各个群体之间的协调和统筹，尤其是在全国大力建设生态文明的大环境下，建立健全部门统筹协调制度，增强配合协作，提升决策能力显得尤为迫切。因此，加强生态环境保护管理体制改革尤为紧迫，只有这样，才能建立和完善适应“五位一体”建设新要求的生态环境管理体制，增强行政资源的利用效率。

其次，要明确和坚持改革的原则。在生态环境保护管理体制的改革中，一是要明确和坚持精简机构、统一权责和目标、充分提升效能的原则，积极推进政府职能的转变，将管理与服务相结合，从宏观上整合全国资源，增强机构设置的合理性，提升行政效能，从而降低生态环境保护的成本。二是要坚持生态系统完整性的原则。生态环境是一个系统化工程，生态系统本身也是不可分离的，因此，要采取综合手段，综合部门职能、综合生态保护要素，形成陆地与海洋之间的综合化管理机制。此外，还要在社会生产、要素流通、产品分配和消费的整个过程贯穿生态环境保护管理体制改革的新要求。三是要坚持生态资源开发与生态环境保护相分离的原则。目前，在我国生态文明建设进程中，资源部门、政府部门、环境部门之间的环保职能过于分散，这就使生态保护与资源开发职能集于单个部门的问题比较严重。有些部门既能决定资源开发的运行模式，又能对生态环境保护进行量化和评级，这就导致了开发部门同时具有裁判员的身份，开发与保护的关系就无法清晰处理。因此，必须将开发权力与保护权力相分离。

最后，要明确和落实改革的目标。在整个生态环境保护管理体制改革中，从宏观到微观，都要明确和落实改革目标。一是要建立健全生态环境污染预防和治理监管制度。以制度的形式明确污染物的分类、预防规范、治理措施以及监督和管理的权责和手段。对所有污染介质的实时防控监管，建立环境污染的全程防控机制。二是要建立健全生态保护监管制度。要将对森林、草原、海洋、河流等所有生态系统的保护，对物种安全、遗传资源、野生物种等生物多样性的监管，对自然保护区、风景名胜区等所有生态环境保护区的保护和监管都置于制度框架内，做到保护和监管有法可依。三是要建立健全生态环境影响评价体制。生态环境影响评价体制的建立，能有效影响生态保护的决策和具体行为，为生态保护提供激励和鞭策。为了从源头上对生态环境进行保护，必须采取综合的决策手段，形成贯穿环保全过程的影响评价机制，从而促进经济发展方式的转变和生态环境的可持续发展。四是建立健全国家环境监察制度。通过制度明确环境监察权力，督促和鞭策相关环境部门及行政部门严格执行国家环境法律法规，及时纠正生态环境保护的不当干预行为。

总之，生态文明建设、生态文明制度体系的建立和完善不可能一蹴而就，需要在以往生态文明建设和生态文明制度发展的基础上，按照党的十八届三中全会关于加快生态文明制度建设的新要求，进一步健全生态文明制度体系，为我国生态文明建设提供有力保障。

[参考文献]

[1] 本书编写组.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京：人民出版社，2013.

责任编辑：朱 列