从规范性条件看人民政协的协商民主

张继兰

摘 要：随着中国社会多元化结构的形成，人民政协由传统的统一战线职能转变为或者更多地倾向于参政议政和协商决策职能，并被定位于中国特色协商民主的重要实践形式。从协商民主的规范性条件看，人民政协制度蕴含了协商民主的精神，但人民政协的制度结构及其运行方式与协商民主的制度目标之间也存在着一定的距离，扩大协商参与的平台、给予参与者话语权和决策权的平等，加强协商的程序约束、从协商的内部性走向开放性，构成了人民政协变革和创新的基本思路和趋向。

关键词：人民政协；协商民主；规范性条件

[中图分类号]D621：D664 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2014）02-0042-06

人民政协是中国制度设计中最具特色的部分，它是在国家政权机关（立法机关、行政机关、法机关）和执政党系统之外所设计的一种国家政治协商机构，该机构在中国的政治生活中发挥着协调各政党和各社会力量的关系，以实现共同利益基础上的政治统一的特殊功能。但其具体功能和运行方式则是随着中国政治环境的变化而变化的。新中国成立初期（1949年到1954年）人民政协代行人民代表大会职能，它作为国家最高权力的代行组织而承担了新政权创建和基本法律创制的重任。随着1954年人民代表大会制度的确立和运行，人民政协作为党的统一战线组织发挥着思想统一和加强团结的政治作用。改革开放以后，人民政协的政治职能开始转向决策和议事，除了继续发挥统一战线作用外，它更多地被定位于“多党合作和政治协商的重要机构”（ 见1994年政协第八届全国委员会修订的政协章程）。自2005年之后，人民政协被视为参政议政、协商决策和民主监督的组织形式，尤其是在党的十八大报告中，更是明确地将人民政协作为 “协商民主的重要渠道”，并与以人民代表大会为载体的选举民主相结合，发挥着民主制度建设的功能。

人民政协被定位于中国特色协商民主的重要实践形式，这也就构成了它未来发展的制度目标。在人民政协发挥作为协商民主重要渠道作用的过程中，需要作出哪些体制调整和变革？其变革的基本思路和趋向是什么？这就需要研究人民政协现有的体制和运行机制与协商民主的规范性条件之间所存在的适应性和紧张性。人民政协与协商民主规范性条件的适应性直接决定人民政协未来的发展前景和发展空间，而它们之间的紧张关系则决定了人民政协变革与创新的趋向。本文力图考察人民政协协商民主的适应性与紧张性，找到必须面对和解决的体制性问题，从而把握人民政协的变革趋向与体制调整。

一、人民政协制度与协商民主规范性条件的适应性

协商民主首先是一种民主，它必须具备民主的一些规范性条件，如在社会的多元性、参与主体的平等性、过程的程序性和开放性等方面应符合民主的基本要求，而协商民主在这些条件基础之上还强调利益相关者的协商性。从协商民主的规范性条件看，人民政协在社会基础的多元性、协商主体的平等性以及工作方式的协商性等方面具有协商民主的内在要求。

（一）社会的多元性是人民政协协商民主的社会基础

协商民主观念产生于多元主义的社会背景中。随着社会多元化结构的形成，传统的代议制民主（或代表制民主）及其简单多数原则已经无法充分体现民众的多元价值和多元利益的需求，也难以形成有利于共同利益的决策。于是，不同利益取向和不同价值观念的人们参与政治，并进行利益表达，也就成为现代民主理论思考的重要现实问题。协商民主理论家正是基于这样的现实难题而提出了全新的民主思路：凡政策的利益相关者都有权利直接参与对话，不同利益群体通过直接的沟通与协商而协调关系、化解矛盾、达成共识。应该说，对于以普遍的不平等、日益明显的文化多元主义以及逐渐增长的社会复杂性为特征的社会来说，协商民主是充满活力的政治模式。

中国人民政治协商会议是对多元社会作出的制度性回应。新中国成立时期中国社会事实上是具有多元性的，这在历史文献中有记载。1949年通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确指出，中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权。作为社会主体多元的制度回应，《共同纲领》明确指出，中国人民政治协商会议的组织成分包括工人阶级、农民阶级、革命军人、知识分子、小资产阶级、民族资产阶级、少数民族、国外华侨及其他爱国主义分子的代表。这说明新中国成立初期，中国社会存在明显的阶级、民族和群体的多元性。在社会主义改造完成之后，阶级的多元性消失，但阶层、民族和群体的多元性事实上存在。在改革开放政策不断深化的过程中，我国社会的多元性更加突出，人们的利益诉求、分配收入、价值取向以及社会阶层的多元化趋势明显。利益、阶层以及民族多元化必然要求在政治制度上作出明确回应。人民政协的制度安排和运行机制实际上正是对这种多元性作出的回应。现在的全国政协组织由34个界别组成，他们分别联系不同階层、不同职业的社会成员。这些不同社会阶层和职业的委员们从各自领域表达利益诉求和对经济社会发展建言献策，从而形成了我国多元主体共同存在和发展的和谐局面。

（二）参与主体的平等性是人民政协协商民主的权利保障

人格尊严的平等和政治权利的平等是现代民主的思想基础，正如美国政治学家科恩所说：“有了自由才能实行民主，但是只有在平等的情况下才有理由相信应该实行民主。”[1]没有人与人之间地位和权利的实质性的平等，任何交往和互动，都不可能是民主的。无论是传统的代议制民主还是当代的协商民主都内含了平等的要求，代议制民主更多的是强调选票的平等，而协商民主作为更激进的深度民主，提出了更多的平等要求，它更强调参与协商权利和机会的平等、协商地位的平等、协商资源和能力的平等。协商民主理论主张每一个利益相关者在协商过程中都有平等而自由表达自身偏好和诉求的权利。如果说选举民主强调的是单一个体的主体性，协商民主强调的则是众多个体交流的主体间性，更强调公共空间的平等交流。

参与主体的政治平等是人民政协的政治基础。人民政协参与主体的平等地位是在它成立之前就已确立的基本原则。在新政协召开前夕，中国共产党在1948年4月30日发布的“五一口号”中号召：各民主党派、各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会、成立民主联合政府。组建民主联合政府的构想中就蕴含着平等思想，这为多党平等合作协商建国的新格局奠定了基础。人民政协成立后也一直强调平等原则。1956年6月，经毛泽东、邓小平审阅同意，中央统战部部长李维汉在一届全国人大第三次会议上发言提出，必须严格地尊重各民主党派和人民团体在宪法赋予的权利义务范围内的政治自由和组织独立性。2005年颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》中更明确指出，民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等。政治平等为人民政协工作的开展奠定了良好基础，也确保了人民政协的协商民主功能的有效发挥。

（三）“协商”是人民政协民主的实现方式

对“差异政治”的解决方式主要有两种：一是投票，二是协商。我们通常强调票决制的合法性，而事实上，协商民主作为一种政治决策机制，由于它在很大程度上促进了不同团体和集体的跨文化交流与学习，促进了协商主体间的相互理解与包容，因此，协商同样可以增强决策的合法性。

应该说，人民政协是对协商理念的制度化，人民政协的协商民主有制度和运行机制作保障。

首先，它有专门的协商机构。制度化运作必须有制度的平台和机构作支撑，在我国协商民主体系中，作为重要协商渠道的协商机构是人民政协组织，该组织首先被定位于爱国统一战线，它是中国共产党领导的多党合作和政治协商的一种机构。各党派、团体和各族各界人士凭借这一平台就国家和地方事务进行协商，因此，人民政协也是一个聚民意集民智的平台。

其次，人民政协的职能通过协商方式而实现。人民政协的职能可概括为政治协商、民主监督、参政议政。政治协商是指对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和决策执行过程中的重要问题进行协商。民主监督是就国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过批评建议的形式进行监督。参政议政主要是指对现实生活中的重大问题和受到普遍关注的问题，进行调查研究，如实反映民情民意，通过报告、提案、建议案等形式，向执政党和国家机关提出意见和建议。这三项职能都内含了协商，并通过协商的方式而实现。

最后，人民政协的协商形式多样化并且制度化。人民政协主要是通过会议形式实施协商民主的，如组织并召开政协全体会议、政协常务委员会会议、政协主席会议、政协常务委员专题协商会，以及相关的座谈会、各专门委员会会议。这些会议形式已被制度化。从参与协商的主体来讲，人民政协协商民主包括专题协商、界别协商、政党协商等。通过这些制度化设计，目的是想通过委员代表参与协商来扩展民主和实现人民群众有序的政治参与。

二、人民政协与协商民主规范性条件的紧张性

（一）精英代表协商制与协商民主直接参与理想之间的紧张

协商民主最重要的规范性要求是追求直接参与理想，即倡导公民直接参与政治过程，并进行利益和价值的表达和公共协商，从而直接决定或影响立法与决策。直接参与理想是针对代议制民主之下公民直接参与的不足和民主效能感的缺乏而提出的。协商民主理论的倡导者强调的是民众真实意愿的直接表达，在他们看来，公民是自身利益的最可靠的解释者和最忠实的维护者，因而也是自身命运的主宰者，他们在掌握充分信息的基础上，有权利也有能力对公共政策进行开放性的协商与讨论。当然，协商民主理论家所要求的直接参与并非等同于原始时代的“小国寡民”式的简单直接参与，而是指对参与者充分开放参与信息的基础上，使政策所涉及的社会成员参与协商，发表各自主张，达成共识，以提高决策质量。

人民政协的协商民主建立在业务精英代表制基础之上。最初，人民政协被定位于爱国统一战线组织，其活动宗旨是实现全国的思想统一与政治统一。但改革开放之后，社会结构发生了根本性的变化，形成了多元利益格局，正是为了应对这种新的社会环境，并承担解决多元社会结构带来的问题，人民政协又被定位于协商决策的协商民主形式。但人民政协的体制及其运行方式并没有基于新的组织功能的变化需要而进行适时的调整。人民政协组织成员的产生遵循的是上层协商原则。从组织构成上看，人民政协是由各党派和无党派人士、各少数民族和各界的代表以及特邀人士组成的，而政协委员通常是在统战部的统一组织与指导下，先通过各党派、无党派人士、各人民团体、各界别等协商提名，再经过执政党党委的相关部门的综合考虑，协商而产生。这种上层协商机制体现和维护的是一种精英代表协商制度。

从“面”上看，政协委员的来源具有一定的广泛性，它回应了社会多元性的现实，并适应了这种现实要求。但从“点”上看，通过协商而产生的政协委员多半是各个领域各个行业中具有一定知名度的专門技术精英，是社会上较有影响力的成功人士。对政协委员的遴选和确定，尽管存在着一定的协商程序，但对合适人选的协商程序又遵照着某种实体性标准，即相关领域或行业的职业能手或技术专家才是重点候选对象。这种业务精英代表制偏离了协商民主的直接参与理念，其产生机制在一定程度上削弱了政协委员作为代表的功能，而且技术业务精英与参政议政的责任也存在一定的错位。应该说，业务技术精英代表制加强了人民政协的权威基础，却削弱了政协的民主基础。

（二）政协组织的层级隶属性与协商权利平等性之间的紧张

协商民主所内含的协商权利的平等，是指话语权的平等和对决策结果影响的平等，每一种利益表达和话语只凭借其包含的理性力量、公共性和合理性而影响决策结果，而不受到不平等的政治权威结构的影响，这是一种人与人之间话语权和决策权的平等，即“合法的决策是所有人协商的结果”[2]，“为了保障每位公民享有平等的政治影响机会，社会必须采取必要措施保障每位公民有能力有效参与到协商领域中”，这就需要提供“实质性政治平等制度”的前提[3]。

人民政协作为协商民主的重要渠道，主张参与主体的政治平等，但是这种平等原则必须以党的领导为政治前提。从性质来看，党委对政协的领导是一种政治上的领导，而不是上下级之间的行政领导。但是，党委与政协党组之间不仅存在政治上的领导关系，而且存在着组织上的隶属关系。这种特定的层级结构和上下隶属关系与协商民主的协商权利平等性之间产生了紧张。

（三）协商活动的内部化与协商过程的公开性之间的紧张

协商民主理论是通过对现代代议制民主的反思而提出的一种全新的民主观念，它尤其反对代议制的间接民主形式的封闭性，在协商民主理论家看来，代议制之下，公民只限于匿名投票，既不公开各自的选择，更不需要论证各自选择的公共理性基础，而且公民的民主权利只局限于对决策者的选择，而不直接参与与自己切身利益相关的事项的讨论与辩论。代议民主制的运行使公民与政府及其官员分离，使公民的选举权与政府的决策权脱节，政府及其官员的决策相对于公民来说，具有一定的封闭性。协商民主正是力图弥补代议制民主的封闭性弱点而引入公开性原则，即协商民主的整个程序和协商过程都是在协商者之间公开的，对社会公众是公开的，参与者支持某项政策的理由和偏好是公开的，立法或政策建议的形成过程是公开的。公开的目的在于，让协商参与者承担利益表达的责任，让协商者和社会公众借助于对公共理性的理解而选择更具有合理性的政策，这也正是协商民主区别于投票民主匿名程序性的重要特征。

從协商民主的开放性规范要求来看，人民政协还存在着很大的改进空间。人民政协成员的选定、协商议题的确定以及整个协商活动都是作为一种政治活动被纳入执政党和政府的内部事务，因而缺乏自下而上的运行机制，公开性和开放性存在一定局限，具体表现在协商主体的开放性不足、协商内容和过程的公开性不够等方面。

（四）协商的不确定性与多元结构下的严格程序性之间的紧张

现代社会结构的变化使价值和利益多元化成为一种无法改变的事实，制度的设计和价值的分配必须面对这一事实，并有效解决这一事实带来的一系列问题。在多元化的现代社会里，公民之间的团结和公共政策的确定无法基于某种特定的实体性价值共识，也很难通过特定的政治意识形态来维系。解决这种困境的办法只能是程序主义，由此，程序性是现代民主政治的核心规范。协商民主更是需要遵守协商过程的严格程序性，这种程序性强调，决策和共识的合法性建立在每个公民对公共领域问题的理性而平等的对话与讨论基础上，因而，在重大政策付诸表决之前，要求充分地沟通、辩论和协商。

程序合理和程序正义是协商民主的基本规范，唯有程序才能奠定决策合法性的基础。在协商程序上，人民政协的组织行为仍然存在着某种不确定性，甚至随意性。这种随意性和不确定性具体表现在协商活动的发起、协商内容的确定以及协商结果的处置等方面。

三、以协商民主的规范性要求看人民政协的变革与创新

人民政协中的业务型精英代表制、层次隶属性、协商活动的不确定性和内部化等倾向与协商民主的发展目标之间已经构成一种紧张，为解决这种紧张关系，使人民政协成为中国特色协商民主的有效实践形式，需要作出如下变革与创新。

（一）淡化精英色彩，扩大协商参与平台

一种成熟的协商民主能有效地将所有受决策影响的公民吸收到协商过程中来，而人民政协的精英代表协商制在一定程度上抑制了公民的协商参与，由此，需要淡化精英色彩，扩大公民参与协商的范围，开辟更多的协商渠道，加强政协的社会基础。其一，创新政协委员的产生机制，适当引入选举制，这也符合“推进选举民主与协商民主的协调配合，使两种民主形式更好地优势互补、形成合力”的思想[4]，以各党派和各界别为组织单位，通过各自的选举而产生本党派和本界别的委员，由此而产生的政协委员才能最可靠地成为所属党派和界别的利益代表。其二，政协委员的构成适当调整，使普通民众在政协委员中的比重得到提高，避免照顾性的考虑。参与政协在性质上是普通民众进行利益表达和参政议政的方式，而不是对知名人士的政治奖励，因而需要减少影视明星、运动健将及经济界成功人士的数量，让更多有意表达的普通群众成为政协委员，把人民政协建成广大公民有序参与的民主平台。其三，政协议事制度设计中，为普通公民提供列席政协会议和参与发言的机会，使政协成为真正开放的协商空间，从而增强人民政协的活力。

（二）寻求话语权与决策权的平等，变咨询性协商为决策性协商

人民政协具有特定的制度环境，党委与政协存在着领导与被领导的关系，但这种领导在性质上只是政治原则和政治方向意义上的，而不意味着取代政协自身的协商与决策权。我们完全可以在既有的制度框架下提供话语权与决策权的平等，变咨询性协商为决策性协商。首先，协商主体具有自由的协商话语权和平等的协商议题发起权，取消对协商议题设置的限定和条件，协商议题不局限于政府的发展规划，对于协商主体最为关注也力图表达的、在社会发展过程中涉及政府和群众利益冲突的重大社会问题应纳入协商议题，使政协能真正发挥参政议政的职能。其次，变人民政协的建议权为决策权，走出议而不决的困局，通过票决制确定权威性的协商结果，使政协成员在以平等身份充分自由地表达意见和建议的基础上，协商参与者一人一票，当场表决，使协商具有明确而公正的结果，而决策完全以表决结果为依据，从而维护协商的权威。

（三）实现协商过程与协商决策的程序约束

在多元化社会，不存在实体价值的共识，唯有通过程序民主，才能形成合法性的结果和政策。协商民主也正是将严格的程序约束作为决策的最有效机制。人民政协的程序化建设已经受到党和国家领导人的重视，2005年颁发的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确提出加强社会主义民主政治的“制度化、规范化和程序化”建设的要求。要确立协商活动的程序约束，需要从如下两方面作出努力。其一，建立协商主体产生的程序。要扩大协商主体的广泛社会性基础，需要就协商主体成员结构的分配、如何提名、如何经各党派和各界别表决等问题建立一套完整的程序性制度。其二，对于协商的发起、协商活动的进行和协商结果的确定需要建立更具体的、可操作的程序，而且这些程序性规定不只是指导性的，而是具有刚性和约束力，违者需要承担相应的后果。

（四）从协商的内部化走向协商的开放性

人民政协作为联结各党派、无党派和社会各界力量的组织，与其它国家政权机关相比，应该具有更大的公开性和开放性。但实际运行时，政协更多是被纳入了政治权力体系层级控制之中，其活动过程具有内部化特征。由内部化走向开放性，是人民政协变革与完善的方向。首先，公开并宣传现有的各种政治协商形式，让公众了解并关注这些协商形式，如政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、各专门委员会会议等，这些会议形式本身具有一定层面公开性，但还需要进一步将这些会议形式向整个社会公开。其二，公开协商内容。政协组织每年都在协商议事，但其工作的内容和提出的各种主张和政策建议，并不为外界所知。这就需要通过各种渠道向社会开放信息，以获得公众的理解和支持，也有利于了解和吸收公众的反馈意见，使人民政协和社会公众之间有效互动，并尽可能吸收民间智慧。

[参考文献]

[1] （美）科恩.论民主[M].聂崇信，朱秀贤，译.北京：商务印书馆，1988：279.

[2] Joshua Cohen，“Democracy without Preference，”in A.Hamlin etc.（eds.）The Good 古通今Polity（Blackwell，1989）.

[3]（美）詹姆斯·博曼，威廉·雷吉.协商民主：论理性与政治[M].陈家刚，等，译.北京：中央编译出版社，2006：236.

[4] 贾庆林.健全社会主义协商民主制度为全面建成小康社会广泛凝聚智慧和力量[J].中国政协理论研究，2013（1）.

责任编辑：吴红博