温州政府绩效评估问题及对策——以“即办制”考核方法为例

陈 和

(温州大学法政学院，浙江温州 325035)

温州政府绩效评估问题及对策
——以“即办制”考核方法为例

陈 和

(温州大学法政学院，浙江温州 325035)

温州社会主义市场经济体制不断完善，社会生活的各个方面发生了巨大的变化。随着市场化观念的不断发育，行政观念随之发生转变。传统的政府绩效评估制度日益暴露出各种弊端和不足，作为改革开放的前沿城市，温州政府也不得不加快改革以适应社会要求，以塑造一个合法、责任、有限、人道和高效的政府形象。这种情况下，就要求作为提升效率手段的政府绩效评估制度必须予以相应的改革。文章在回顾温州政府“即办制”绩效评估实际情况基础上，重点考察温州现行政府绩效评估制度存在的问题，并以温州“即办制”项目为例，提出进一步深化政府绩效评估制度改革的对策与措施。

政府绩效；评估；即办制

提升政府办事效率是当代中国政府改革的目标选择。提出构建效率型政府，不仅是为了适应社会主义市场经济体制和全球化时代政府治道变革的要求，也是为了全面贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的目标。首先，基于打造“效率型政府”理念的政策背景，温州政府大幅度清理了审批项目，并依托温州大学地方政府绩效考核中心政府，有条不紊地推行着力于提升办事、办文效率的“即办制”绩效评估制度。其次，为了提高办事、办文效率，确立了“即办制”考核的样本的抽取方法，这种评估方法是以等距抽样的方式抽取温州市直机关、职能部门半年的所有办事、办文台账，用其“平均办事、办文时间”与往年相比较，得出今年办事、办文的提速率。再次，这些部门普遍建立了“即办制”负责人制，使绩效评估结果权责明晰、责任到人。通过市机关党工委、温州大学地方政府绩效考核中心联合督办，合理减少办事、办文环节,提升政府绩效。最后，制定出台了一系列相关的政府绩效评估配套文件，这些政策文件可操作性、针对性很强，取得了卓有成效。“即办制”的绩效评估方法一方面有利于温州社会主义市场经济环境的更好发展，同时也有利于推进政府管理方式创新，切实转变政府职能。但笔者通过到一些部门调研、考核发现，温州的“即办制”绩效评估方法还存在着诸多的问题和不足，亟须改革和完善。

一、温州传统的政府绩效评估制度的弊端

在计划经济体制时期，温州逐步形成了传统的政府绩效评估制度，该制度具有浓厚的人治、经验干预色彩。尽管传统政府绩效评估制度在社会主义经济建设初期发挥了一定的作用，但是，随着温州社会主义市场经济体制的建立和完善， 传统的政府绩效评估制度日益暴露出各种弊端和不足。

（一）绩效评估范围过于宽广、事项多

温州原来的绩效考评几乎无所不包、无所不在，将全部职能工作都纳入了其作用范围。考评工作俨然成为了政府履行工作职能的基本方式，主要的问题是评估事项太多，导致什么问题都纳入评估，却最终流于形式。

（二）绩效评估内容不明确、随意性强

内容含糊、重复考评、随意监督的现象非常普遍。据不少部门反映，政府职能部门的绩效评估方法，往往是领导凭借经验加以实施，考评政策经常发生变化，甚至需要经过多部门领导考核，而这些领导在工作中与他们并不存在任何交叉。用部分政府公务员的话来说，就是“领导的态度，就是我们的成绩”[1]。这种模糊性、随意性、多部门的绩效评估方法，直接影响了政府工作人员的工作积极性和办事效率。

（三）绩效评估程序不规范、不透明

人治色彩浓重的政府绩效评估方式往往在时限、公平性、标准和流程方面表现为程序不明确，缺乏法律和政策依据。一般只规定了一些原则性的东西，没有细化的办法，加之评估过程不透明，使得绩效评估带有很大的盲目性和随意性， 甚至为滋生腐败提供了温床。

所以，传统的温州绩效评估方式难以适应当地经济和社会的发展，基本上失去其存在的合理性，并在一定程度上成为制约温州社会进步的绊脚石，对其进行改革已经迫在眉睫、势在必行。

二、温州“即办制”政府绩效评估制度的阻力

自“即办制”实施以来，温州大学地方政府绩效考核中心对温州市144家市直机关、职能部门进行了全面的绩效评估工作，在温州市委、市政府领导下取得了不错的成绩，部分职能部门的办事、办文效率得到很大程度的提升，另外一些职能部门检查结果不理想、排名靠后，他们依据评估结果、改进建议进行了内部整改。但就温州政府职能部门而言，由于直接面向广大人民群众，管理对象众多，管理事务繁杂，办理的事项往往比较具体，并且各个职能部门还具有一定的特殊性，因此，在“即办制”的推行进程中，还面临着亟需解决的问题和难点。

（一）“即办制”绩效评估遭遇政府部门利益的抵御

政府市直机关、职能部门是与社会联系最直接、最紧密、最全面的政府单位，拥有较为广泛的事权。他们已经习惯了“高高在上”、“慢条斯理”的办事方式，因而，“即办制”绩效评估就是政府的“自我监督”，进而带来“自我麻烦”。在目前这种体制下，不管是整体还是各个政府职能部门，都是站在既得利益者的角色看待此次评估改革。他们一般从自己的立场考虑问题，缺乏整体利益和目标意识，考虑更多的是个人部门利益。一定程度上存在消极抵抗的短视行为。所以，这些既得利益者对于绩效评估制度改革抱有抵触情绪，人为地为考评工作设置障碍。就过去三年的“即办制”评估工作来看，凡是会影响到部门利益的办事、办文抽样项目存在弄虚作假的情况，只是与部门利益关系不大的抽样项目提供给考评专家。说明温州“即办制”绩效评估还远没到位。

（二）“即办制”绩效评估缺乏法律的保障和规范

温州政府绩效评估改革是一项复杂的系统工程，政策性强，涉及利益、权力格局的调整，工作难度大。从宏观上看，温州政府绩效评估改革涉及到温州政府机构职能改革和行政管理体制改革。从微观上看，温州“即办制”绩效评估涉及各部门的办文、办事效率，深刻影响温州政府在民众心中的形象。“即办制”绩效评估需要强有力的法律规范和保障，否则难有成效。就温州目前“即办制”绩效评估的现状来看，仍然是法律制度缺乏，执行力度不足。

1．“即办制”绩效评估法律依据不足

温州“即办制”绩效评估走的是自上而下的路线，即由市领导提出考核思路，然后由各个政府职能部门贯彻实施。这种模式随着时间推移、热情消减、困难增多，往往到了具体政府单位，考核、评估工作也就成为了疲于应付的状态，所以其效应短暂。另外，由于该模式是自上而下的，各个职能部门必须按照市委、市政府的意图。这就需要市委、市政府的核心部门改革要先于政府职能部门改革。

2．“即办制”绩效评估对各个职能部门缺乏统一的程序和标准

温州各个政府职能部门其行政功能有很大的差异性，对社会事务的事权、业务内容都不一样，因而，“即办制”评估的办文、办事内容主要依靠各个部门自行梳理、提供，即温州大学地方政府绩效考核中心按照各个职能部门提供的办文、办事抽取样本。实际上，哪些抽查项目应保留，哪些抽查项目应减少，哪些抽查项目又必须加强，都是由各个职能部门自行提出意见，然后再交由第三方进行抽查。“即办制”绩效评估对各个职能部门既没有提供统一的标准和程序，在抽查的办文、办事事项带有很大的差异性，而且容易造成部门之间评估成效的不一致、不协调。

（三）“即办制”绩效评估的前置授权不明与后续监管乏力

当前“即办制”绩效评估得到了各个职能部门一定程度的认可，它们有些在筹建“即办制”责任科室，有些指定专人负责评估工作。但问题是“即办制”绩效评估有很大的不确定性，部分职能部门把它视为政府的政治作秀，认为最终会流于形式，会像很多次“运动式”政府改革一样“无疾而终”。[2]另外，大部分的评估权限并未放给第三方，这样不仅没有实现独立评估的初衷，同时也影响了评估效率，增加了评估方与职能部门的摩擦。在“即办制”绩效评估结束后，重抽查、轻监管的现象仍比较严重，后续监管还依然乏力，对各职能部门整改情况的监督力度不够。“即办制”绩效评估过于重视强调抽查样本是否符合法定时间的完成情况，而忽略了通过抽查之后对办文、办事持续性的监督管理。

三、深化“即办制”绩效评估改革的对策

温州政府绩效评估的改革势在必行，它是完善温州社会主义市场经济体制的重要条件，也是提高行政效率、抑制腐败的根本性保障，是当前温州转变政府职能中一项紧迫任务。为了全面落实科学发展观，完善社会主义市场经济，推动社会主义和谐社会建设，温州必须加快政府绩效评估制度的改革的步伐，落实“即办制”绩效考评方法。本文认为针对温州“即办制”绩效评估存在的问题，应该从以下几方面入手：

（一）端正“即办制”绩效评估改革的指导思想

绩效评估意味着监督，监督意味着“压力下提升效率”，是否愿意主动接受监督是各个职能部门、个人落实“即办制”考核的关键，如果他们在态度上不能接受考评监督，用消极、抵御的方式应付“即办制”绩效评估，那么这种检查其结果也会成为双方角力的“消耗战”，最终可能流于形式。由于这个原因，所以，温州“即办制”绩效评估的改革必须端正指导思想：

1．树立大局观念和政治意识，努力转变部门主义、个人主义的狭隘观念，变“被动改变”为“主动改变”。只有通过统一指导思想，才能增强改革的自觉性，增强改革的内在动力，真正建立“效率型政府”，保证“即办制”绩效评估的顺利推行。

2．改变以往“为工作指标而改变工作思路”的错误观念、被动做法，探索处理工作质量和绩效评估之间的关系，不能仅仅为了追求评估的短期效应，简单地按照“即办制”考核指标选择性地准备被抽查的样本，而忽视了绩效评估的长远效果，这种考评不会取得提升工作质量、更好服务社会的效果。

3．转变以往那种发现问题才要监管以及“只监督不管理”、“以管代监”的思想，努力树立“即办制”绩效评估施行长效、机制规范、职责明晰的局面，站在温州政府机构改革和职能转变的总体框架中考虑政府绩效评估制度的改革。

（二）规范“即办制”绩效评估的范围和程序

要使“即办制”绩效评估真正达到预期目的，不能仅仅考虑考评的短期效应和轰动效应，而应着眼于长期的制度建设，使“即办制”考评制度化、法律化。[3]所以，温州应以“五型机关”的建设为契机，加大进行绩效评估制度改革的力度。

1．依法确定“即办制”考评的范围，准确界定绩效评估中抽查样本包含的界限是进行绩效评估改革的前提。合理设定考评的办文、办事项目应然范围。应根据各个职能部门所提供相应的抽查事项和执行标准，第三方对行政审批项目作出取舍。针对各个职能部门而言，确定绩效评估的范围应注意以下几方面：第一，国家法律法规和国务院文件明确规定设立的办文、办事项目，予以保留；第二，对于国务院部门规章、省级地方性法规明确设立的检查事项，原则上予以保留，但对其中不合理或明显不适合“即办制”考评的事项，与审管办、职能部门协商，取消或改进部分办文、办事事项，进行重新梳理；第三，对于温州市政府规范性文件明确规定设立的审批项目，应根据市政府有关指导精神，结合部门实际做出调整，凡不符合提升部门效率、促进社会发展需要的项目都应予以取消；第四，各职能部门自行设定或擅自扩大、减少的办文、办事项目，要予以说明，否则一律要接受抽查；第五，确需裁减办文、办事事项的，应当从严、从紧并经充分论证后，通过市委、市政府规章、文件予以规定；第六，对于直接面向基层和群众的办事事项，各职能部门应本着方便群众、提升办事效果的原则，进一步梳理、规范办事流程，以达到更好地服务社会的目标。

2．规范各职能部门的办文、办事流程是“即办制”考评最基本的特征。通过对各职能部门办文、办事程序、方式、步骤进行规范化，可以提高政府行政行为公开化、有序化、效率化。一方面借鉴其他国家和地区先进的做法，根据规范性、科学性、合理性的内在要求，公开制定各个部门办文、办事具体程序和流程，简化审批手续，减少不必要的办文、办事环节；另一方面本着公开、公平和公正的原则，规范办文、办事程序，并认真执行，同时对于消减考评抽检的事项以及保留的项目向社会予以公开，保证社会公众对“即办制”绩效评估项目的参与权和知情权。

（三）提升“即办制”绩效评估的社会效益

1．积极推进“即办制”绩效评估通过公开的方式确定职能部门抽检分组情况，并保留职能部门自身、群众的知情权、参与权。[4]对于少数需要保密的事项外，主动接受人民群众和社会各界的监督，向社会主动公开评估程序、抽检事项、评估结果排名、改进措施、整改时限等。对于专业性较强、技术性含量较高的抽检项目，需要组织有关专家对各个职能部门进行指导，提高办文、办事的规范化和科学化水平。

2．“即办制”办文、办事抽检事项的选取要落实如下五个原则：第一，对于凡属程序简便，可当场或者当天办好的事项，直接办理，做到即收即办；第二，对于凡需经现场踏勘或者其他部门审核的特殊事项，相关职能部门应根据实际情况做出承诺，严格按承诺时限办理；第三，对于凡关系到人民生活或者地方经济社会发展的重大事项，应按照有关规定联合办理；第四，对于凡需要报上级审批的事项，各部门应当进行前置审核把关，认真负责，一包到底，并在规定时限内帮助申请人主动与上级部门取得联系，帮助办理有关事项；第五，核准项目明确答复制。对于不符合国家政策，国家明文禁止或不能按时完成的即办事项，要给予申请人明确不能按时办理的理由和意见。

（四）建立和完善“即办制”负责人制度

当前由于“即办制”绩效评估负责人制度没有建立，不少单位是指令某个部门负责，甚至是临时任命某个工作人员承担考评工作，这导致工作责任不清楚，很难对评估结果和工作改进效果进行管理和监督。为了更好地落实“即办制”绩效评估，需要从体制外和体制内两方面加强对职能部门绩效评估的监督和管理，建立和完善“即办制”负责人制度势在必行。

1．建立“即办制”责任人制。温州政府绩效评估改革的一个难点是对职能部门及其成员的监督。所以，“即办制”的实施首先要制定部门责任制度实施细则，明确即办行为具体责任人，明确办事人员的义务和责任，不准擅自增加或随意取消办文、办事事项，严格按审批、核准、备案事项实施绩效考核；其次要完善办文、办事不力、没有按时完成即办事项的追究制度，对于不履行、不正确履行办文、办事事项的行为要加强责任追究，改变目前在评估结束后部门及工作人员责任不清、甚至无责的问题。

2．加强对“即办制”落实不好、成绩排名靠后部门的后续监管，职能部门不能逃避职责范围内的监管责任，而应该制定替代方法或改进措施，改正办事不力、没有按时完成业务目标的问题，进而提升办文、办事提速率。对于相应对接具体办文、办事的负责人，职能部门的领导要提出改善建议，监督责任人落实改善措施。

3．健全内外相结合的监督制约机制。为了保证“即办制”绩效评估能够被认真履行，不仅要建立起有效的制度体系，更重要的是要建立起民众与社会的有效监督机制。按照监管与执行分离的原则，分开监管人员和执行人员，由监管人员对执行人员经办的办文、办事事项实施监督，并形成纵向和横向的网络化自我监督机制。同时，邀请政协委员、人大代表和社会各界人士从外部对职能部门的办文、办事行为进行监督，设立投诉信箱或投诉电话，针对社会公众关注的热点、难点问题开展督促检查。有效建立社会监督网络，把有关信息通过媒体公示于众，让公众知晓绩效评估的意义、过程和结果，将“即办制”考评纳入整个社会公众的视野。

（五）建立和完善“即办制”绩效评估的配套制度

“即办制”绩效评估需要完善、建立相关配套制度。温州市政府在制定“即办制”考评制度基础上，要进一步完善绩效评估公示制度，即办事项集中办理制度、重大事项延期备案制度、重大事项听证制度等。完善“即办制”的动态评估体制， 对评估事项进行过程监督和评估，对于存在问题的要及时发现并予以解决，努力提高政府机关工作人员的服务意识、效率意识和管理社会事务水平。[5]

总之，温州的“即办制”绩效评估取得了一定的成绩，为全国各级地方政府的绩效评估提供了有参考意义的实施途径。我们有理由相信在未来，温州深化政府绩效评估的改革也必将取得更大的成功。但是，同时我们也应该清醒地认识到现阶段“即办制”考评过程中也突出表现出了一些矛盾和问题，影响了温州政府绩效评估的继续深入。

[1] 国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室. 行政审批制度改革[M]. 北京: 中国方正出版社, 2004.

[2] 戴维·奥斯本, 特德·盖布勒. 改革政府: 企业精神如何改革着公营部门[M]. 周敦仁, 译. 上海: 上海译文出版社, 1996: 50.

[3] 傅思明. 行政审批制度改革与法制化[M]. 北京: 中共中央党校出版社, 2003: 99.

[4] 彭向刚. 我国行政审批制度的突出问题与改革的目标模式[J]. 学术研究, 2003, (9): 32-33.

[5] 易承志. 构建服务型政府对执行机制的要求及其优化路径[J]. 学术论坛, 2009, (9): 71-72.

Problems and Countermeasures of Government Performance Evaluation in Wenzhou——“Rapid Processing Principle” Assessment Methods as an Example

CHEN He
(School of Law and Politics, Wenzhou University, Wenzhou, China 325035)

Wenzhou constantly improves the socialist market economy system, great changes have taken place in all aspects of social life. With the continuous development of market-oriented concepts, administrative idea has already changed. The traditional government performance evaluation system is increasingly exposed the shortcomings and insufficiency, as the “frontier” of Reform and Opening-up, Wenzhou government also has to accelerate the reform to adapt to the social requirements, a legal, responsibility, limited, humane and efficient government's image will be established. In this case, as a way of promoting efficiency, the government performance evaluation system must be reformed. Based on the review of Wenzhou government ‘rapid processing” performance evaluation’s actual situation, the paper focuses on problems existing in the current system of government performance evaluation, and with Wenzhou “即办制”(rapid processing principle) project as an example, will put forward some measures and countermeasures for further deepening the reform of the government performance evaluation system.

Government Performance; Evaluation; Rapid Processing Principle

D035

A

1674-3555(2014)06-0043-06

10.3875/j.issn.1674-3555.2014.06.006 本文的PDF文件可以从xuebao.wzu.edu.cn获得

(编辑：周斌)

2014-05-13

陈和(1981-)，男，浙江苍南人，讲师，博士研究生，研究方向：应用社会学