城投债发行的政府隐性担保风险与偿付问题法律分析

廖文娟

摘 要：城投债从其“发行—交易—偿还”的这一过程当中都隐藏着地方政府的担保。并且地方政府隐性担保会产生“副作用”。因此解答其担保城投债发行的法律风险和偿付责任等问题，就必须制定平衡的法律规定，让地方政府扮演城投债的真正偿付责任主体；并在完善相关法律的基础上，引导城投债发展多途径的偿债机制。

关键词：地方政府；隐性担保；城投债；偿付责任

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）03-0302-02

引言——地方政府隐性担保的“副作用”

中国法律法规未赋予国家机关担保的权利，地方政府就城投债发行提供的担保皆为其隐性的担保，存在违法性。地方政府因其信用为城投债增信，投资者将地方政府作为城投债偿付的最后责任人，如海龙债虽然被降为等级为C级的垃圾债，但最终其在地方政府协助完成偿付。相对违约的可能性来说，由政府兜底作保的城投债的违约比例低于其他债券。就这一点来说市场投资者就会更加倾向于购买城投债，导致城投债市场的投资热情高涨。总之，地方政府隐性担保自身就是一枚“炸弹”，随时都能引爆城投债的信用风暴，并且法律未给地方政府担保提供保障，导致城投债到期偿付责任难以明确。

一、城投债发行中的风险因子——地方政府的隐性担保

（一）政府信用担保——城投债的“华丽外衣”

地方政府的信用担保方式有三种：（1）地方政府会以有形或无形的方式承诺在某城投公司无法偿付债券时，由地方财政偿还贷款的本息。（2）地方政府与城投公司签订特许协议或地方政府签署相关行政文件，以此来承诺回购项目或财政补贴。（3）地方政府通过最后的兜底还款证明其为城投债的担保人，属于无形的隐性担保。在（1）中地方政府是以有形或无形的方式进行承诺担保。中国担保法也未有规定“承诺函”这种担保方式，在地方政府不愿承担偿付责任时，“承诺函”就会变为一纸空文。从（2）中我们可以看出，地方政府的兜底还款，可以说是提供给城投公司的财政补贴，但是都未纳入财政预算，这就说明地方政府进行担保提供的财政补贴不符合预算法的规定。（3）中是地方政府的信用担保的呈现。显而易见，地方政府是城投公司的“大家长”，其信用伴随着城投公司的“出生—成长—死亡”。然而这种信用擔保，因为没有法律上的依据，在中国这样的法治社会的国家里，只能说城投债穿着一件华丽的外衣，没有实质上的保障。

（二）应收账款质押——制度本身的病灶

应收账款抵押的其效果如何，依靠其自身的质量问题，即考量应收债款债务人的偿还能力。如果债务人的现金流量正常，资产负债比率低，资信状况好，那么该笔质押实现的几率就增大；反之则该笔质押就没有任何的保障。可见地方政府为城投债发行提供应收账款质押担保时，其信用水平的高低决定了着应收账款质押权能否实现。考量政府信用水平的因素为：城市级别、财政实力等。然而截至2011年初中国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.7万亿多元[1]。随着城镇化的快速发展，地方政府债务问题更加突出，缺少稳定的现金流，最终导致地方政府信用透支。

（三）划拨土地使用权抵押—— 城投债的“空头支票 ”

从中国的法律来看，国有土地使用权能否作为抵押标的尚没有法律上明确规定。中国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第45条确要求划拨国有土地使用权抵押的要领取国有土地使用权证。这是目前中国土地使用权可以进行抵押的唯一情形。然而现实中将未取得合法土地使用权的相关土地等进行抵押的做法不在少数。城投债发行虽然表面上存在土地抵押担保，但是实质上这种担保缺少法律的保障、无法得到法院的认可，只是一张“空头支票”，无法兑现。

二、城投债到期时的风险聚焦——偿付责任的归属博弈

（一）城投公司——实质上的偿付责任主体

从民事法律关系的角度来看，城投公司是城投债到期后实质上的偿付责任主体。城投公司是具有民事行为能力并且拥有独立法人资格的经济实体，其享有发行城投债的权利。马克思曾说，没有无义务的权利，也没有无权利的义务。同样在城投债发行的法律行为中城投公司是利益的享有者，同时也应是义务的承担者。城投债到期后，城投公司是债务的直接责任人，投资者完全有权利直接向城投公司追寻偿付责任，即使投资者向法院提交诉状，城投公司也是适格被告。

（二）地方政府——非真正偿付责任主体

从担保法律关系来看，《担保法》第8条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”可见地方政府的担保行为是不受法律认可的，同时城投债的发行不属于该条但书的规定。那么地方政府是否具有法律责任？根据最高院人民法院法释[2000]44号文第七条的规定，担保人和债务人承担完全连带责任的情形是指，债权人对担保合同无效不存在过错，并且主合同是有效的。如果债权人有过错的情况下，担保人只承担债务人不能清偿部分的1/2。因此在城投债的偿付责任中扮演的不是真正当事人的角色，而只是配角。

（三）城投公司与地方政府——偿付责任归属博弈

根据上文的分析，地方政府对城投债到期偿付承担次要的责任；城投公司是实质上真正的偿付责任主体。但是现实中事实并非如此。从发改办财金[2010]2881号文来看，城投公司是由地方政府将自有资产投入建立的并拥有独立人格的组织。可见城投公司与地方政府有着千丝万缕的关系：在注册资本缴纳方面，地方政府是城投公司的唯一的股东，是实际的出资人；在公司人事方面，城投公司的管理者往往是政府官员或者政府部门指派的其他分管领导[2]；在城投公司的融资资金的去向来看，地方政府是实际使用者。可见城投公司“名义是公司而实际由政府掌控，名义是公益而实际盈利并兼具垄断性”[3]。

（四）偿债方式——发展多元化的偿付路径

在实际中，城投债发生信用违约后通常有两种偿债处理方式：其一，城投公司自身解决债务问题，如“10华靖债”出现信用违约，最终通过资产置换完成解决；其二，政府兜底解决债务问题，如上海申虹出现债务逾期，由上海银监局组织出面善后。然而，城投公司自身的自营能力差；公司内部的治理失范等等一系列问题，都显示出城投公司是无力应对城投债到期偿付。而地方政府作为最终还款人也存在着诸多问题。例如，分税制改革后，中央掌握财政大权，地方掌握事务大权。这导致地方政府财政口袋减少。伴随着城镇化的快速发展，地方政府用钱的需求逐渐增大。一减一增使地方政府财政缺口加大。所以，有必要拓展多途径的城投债到期偿付方式，建立从城投公司到地方政府，再到社会“一条龙式”的风险分散机制。

三、城投债发展中的风险防控——健康有序的发展路径

（一）路径之一：完善相关法律法规

1.修改担保法。第一步完善应收账款质押问题。首先明确将收费权质押纳入法律中，使地方政府担负起真正的职责。其次承认担保物的收益。收益有很多种，如现金收益、第三方提供的担保、向保险公司进行投标或其他相关的辅助性信用支持获得收益[4] ，第二步完善划拨土地使用权抵押问题。关于土地使用权抵押的规定情形，只有国务院颁布的行政法规中涉及，未有法律上的明确，相对而言效力层次较低。所以可以在法律中明确规定该制度，并分情况对待。

2.修改公司法。从长远发展来看，城投公司应演变为实质意义上的“公司”，真正形成“融资—投入—收益”的不断循环的运行机制。首先明确规定城投公司设立的条件和程序，其中注册资本应为重中之重，例如注册资本为多少适宜？资金和实物出资比例如何分配？以此来提高城投公司准入的门槛。其次在城投公司内部组织结构上，应该排除政府相关领导担任城投公司的负责人。城投公司的管理者可以招聘专门的职业经理人担任；或者仿照日本，地方公营企业的管理者从具有地方公营企业经营管理知识的人员当中进行选拔，企业的管理者不得兼任其他职务。

3.最后修改和完善预算法。在总体上来说，允许政府通过发行地方债融资，实现地方政府列赤子合法化。在各项法律制度上，其一，完善财政收支划分法律制度。加强地方政府在财政上的独立，对其各项制度作出明确的规定。其二，完善财政转移支付法律制度。制定财政转移支付的方式，促使财政转移支付的透明化、公平化；其三，创新和制定财政投资法律制度[3]。“迄今欠缺财政投资的专门法律，事关财政投资权限、规模等重大法律问题未有法律依据，全凭地方政府一把手‘拍脑袋决定”，所以在预算法中，明确其原则、范围、程序、监督等制度，更好地促使政府投资合理。

（二）路径之二：建立多元化的偿债机制

1.提高城投公司自营能力。虽然完善相关法律后，我們不能忽略城投公司自身在城投债偿付方面的作用。因此有必要提高城投公司的自营能力，降低城投债的信用风险。首先，要全面地清算城投公司的债务，根据不同类型的债务进行不同管理的要求，解决债务偿还和在建项目的后续融资问题，并将处理的结果进行信息公开，使其成为干净清洁的公司。其次，提高公司的内部管理水平，使其按照真正公司化的模式运作，实现公司资本金的流动，提高公司盈利能力。

2.建立债券保险制度。保险是一种非常有效的分散危险和补偿意外经济损失的制度，可见保险在社会经济生活中扮演着重要的角色。所以在防范城投债信用风险方面我们可以借鉴美国的债券保险制度，即指在发行债券时向保险公司购买保险，由保险公司为债券的风险买单。城投债发行时，由城投债发行主体，根据城投债的信用级别和增信来考量是否选择购买债券保险。保险公司派遣专门人员来评价城投债所对应的项目中的风险，风险越大支付的保费越高，或根据城投债的综合信用评级，来确定城投债购买债券保险的金额范围。

结语

地方政府的隐性担保可以增信城投债，但同时也存在很多的负面效应。地方政府的隐性担保，彰显出城投债的“零风险”，刺激城投债爆发式增长。解决地方政府隐性担保的副作用问题，需要引导地方政府成为真正的城投债的偿付责任主体，并在发展多元化的偿债机制基础上，力求防控城投债的风险。

参考文献：

[1] 林敢，陈白燕.地方政府融资平台的法律风险及防控[J].广西财经学院学报，2012，（4）.

[2] 顾功耘，胡改荣.如何规制地方融资平台[J].上海国资，2012，（4）.

[3] 杨松，张永亮.地方政府融资平台的发展方向[J].法学，2012，（10）.

[4] 夏娇.中国应收账款质押范围的缺陷与完善[J].法制与社会，2011，（12）.[责任编辑 魏 杰]