国企信息公开制度构建之初探

黄淑文

摘 要：公民知情权是公民的基本权利，是公民参与国家和社会事务管理的一项重要权利。中国是社会主义国家，国家为了保持公有制经济在国民经济中的主体地位，需要国企发挥主导作用。因此，国企在中国GDP份额中占有极大的比重。然而目前国企全民所有的性质面临“全民没有”的尴尬局面。其中很大的原因就在于国企缺少公民的监督，从公民知情权的角度来分析国企信息公开制度。

关键词：国企；信息公开；知情权

中图分类号：F270 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）03-0010-02

一、公民知情权的概念考察

公民知情权，即指公民对于国家的重要决策、政府的公共事务以及社会上当前发生的与普遍公民权利和利益密切相关的重大事件，有了解和知悉的权利。

有关知情权观念的形成，有的学者认为可以追溯到美国立宪会议时期，当时宾州代表詹姆斯·威尔逊在会上提出“国民有权知道其代理人正在做或已经做的事，对此绝不可任由秘密进行议事程序的立法机关随意妄为”[1]。至于这一名词，则于1945年由美国记者肯特·库伯首先提出，其基本含义是公民有权知道他应该知道的事情，国家应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息、尤其是政务信息的权利[2]。美国20世纪五六十年代兴起的知情权运动，则将知情权这一观念推向国际。自1945年德国基本法首先肯定知情权的宪法地位后，欧美以及日本等国家相继在其本国宪法或法律中对其予以认可。

知情权的范围广泛，涉及领域众多，证券法、消费者保护法等法律均有知情权的规定，只是称谓略有不同，但这些知情权和本文所要探讨的公民知情权存在较大的差异。首先，从牵涉的利益性质来看，以上所要求的知情都是和相关人的私益直接关联，公民知情权则并非如此，特别在公民参与议政，参加社会管理的过程中的知情权，可能和相关人的利益并非直接关联，往往是公民出于对社会的关注，对政治事务的参与，其考虑更多的是公益。其次，就权利的法律根据而言，以上提及的知情权可在民商法中找到直接的依据，公民知情权则并非某一部门法所能穷尽，而必须归结到国家的根本大法宪法。至于公民知情权的宪法依据，有的国家直接有规定，可以直接引用，有的国家则要借助宪法的解释理论才能引证，德国属于前者，中国则属于后者。中国宪法第41条规定了公民批评、建议、控告、检举等权利。而这些权利的隐含之义就包括知情权。没有知情权，这些权利不可能顺利行使。当然，公民知情权也可在行政法等公法上找到根据，政府信息公开条例就是公民知情权的直接体现。

二、信息公开与公民知情权

信息公开是指政府或各组织机构向公众公开其所掌握的信息，使公众可基于任何正当的理由和采用尽可能简便的方法获得上述信息。自瑞典1776年《出版自由法》赋予报社转载公文的权利设立公文公开制度至1966年美国制定《信息公开法》，信息公开制度才逐渐成为潮流，成为各国政府的法律义务。中国政府顺应形势也于2007年颁布了《政府信息公开条例》。那么信息公开和公民知情权是一种什么样的关系呢？

公民知情权是宪法意义上的权利概念，有其特定内涵。公民知情权反映的是政府与公民之间的权利义务关系，是一种公法上的权利。公民对于任何有可能对自己的权益产生重大影响的信息都有权全面知悉、了解，而这方面的信息却往往被政府所垄断，“据测算，政府部门掌握着全社会信息资源的80%以上”[3]。 因此，为了该权利的实现，政府有义务保证该信息获取渠道的通畅与获取方式的便利。信息获取的手段中，一种是信息公开手段，公民被动的得知或者主动的汲取；一种是公民主动的提出，政府保障信息的提供。前一种是目前的趋势，后一种在中国法律上也有体现，《档案法》就规定公民持有效证件可以利用已开放的档案。现代社会信息量庞大，个体也往往只关心和自己相关的信息，这使大量公共信息游离于公众视线之外而得不到应有的关注。信息公开可使这些信息重回公众的视野。另有学者提出知情权是一种带有请求权性质的权利，它在正常情况下是依靠其义务方自觉履行其义务而实现的，但其作用主要体现在当义务方不履行其义务时，权利主体可以通过请求该义务人履行自己的义务来获得相应的救济[4]。

通过以上的分析，我们认为信息公开是公民知情权的保障，公民知情权是信息公开的前提和基础，二者关系就体现在公民知情权的行使，信息公开义务的履行上。

三、国企信息公开必要性的理论分析

（一）国企的公有性质决定其有向公民公开信息的义务

从国际上看，国企仅指一个国家的中央政府或联邦政府投资或参与控制的企业。而在中国，国企还包括由地方政府投资控股的企业。国企是全民所有制企业，这是国企的性质。全民所有制企业，就是指企业生产资料归全体人民共同所有的企业。国企的生产经营由中央和地方国资委监管。政府的意志和利益决定了国企的行为。

国企表面上只有一个投资主体，即国家，但作为全体公民的联合体和代理人，国家并不是最终的投资主体。国企实质上是全体国民共同投资设立的，即所谓全民所有制企业，国企有着比上市公司数量更大的投资主体。国民将财产委托给政府，或者说政府将国民手中的闲散财产聚合起来，投资设立国企，然后再由政府按照国民的意愿将企业委托给经营者，在这种双重委托关系中，最终的委托人，即投资人有权知道自己资产的运营情况[5]。最终的委托人是“全民”，表现为个体就是公民，因此通过对国企性质的探讨，从最终投资人知情权的角度上看，国企有义务向公众公开相关信息，这不仅是对全民所有权的尊重，也是对公民知情权的保障。

（二）信息公开所能实现的公民监督有利于国企更好的运营

从经济学理性人的角度讲，每个人都是自己财产的最佳管理者，理性的经济人对自己的财产不仅限于管理和占有，还有保值增值的欲望。但是，国企不可能由全民来经营。从现代企业所有权和经营权分离的角度上讲，即使全民拥有所有权，也并不意味着需要全民来经营，聘请专业的经理人更符合管理的需要。尽管如此，若企业缺乏必要的监督，国企势必滋生贪腐等问题。国企负有信息披露的义务，公民就可凭借对国企相关信息的了解对国企的生产经营进行监督，这就可以使国企无法规避很多问题，特别是一些重大经营性决策问题，从而有效地防止贪腐问题的发生。另外，信息公开义务的存在，使经营者暴露在公众的监督之下，这对其自律意识的养成也有帮助。endprint

四、国企信息公开的制度构建

国企因其公有性质以及监管的需要而使信息公开有其必要。而信息公开的质量直接影响到公民知情权的实现，公民监督的有效性。这就要求我们对以下的问题做出回答，需要公开哪些信息，如何公开，如何保证有效的公开。我们从目的，即保障有效的公开入手，对国企信息公开制度进行初步探讨。

（一）信息公开应符合及时、准确、真实、全面、易得原则

信息公开的及时体现了信息时效性的要求。准确、真实的信息则是公民作出正确判断的前提，是正确行使权利的关键。有的学者提出了保证信息公开准确真实的一些制度设计，如保证义务、审核监管制度、公开资料鉴证制度、法律责任保障制度等[5]。这些制度对保障信息质量具有积极的意义。

全面的信息有助于公民作出整体的判断。全面并非要求国企公布全部信息，但要“足够”。“足够”要求信息在质上要足够重大，有份量，量上要充足。信息易得是指获取信息的渠道畅通，公民通过国企官网、公共图书馆、阅览室等途径便可了解到这些信息，而不必为获取信息投入过多的精力。对此，有学者提出建立一个中央信息披露互联网网站，负责中央企业的财务经营等信息，地方设立地方国企的信息披露网站，向所在地社会公众披露信息[6]。笔者以为，此举甚为可取。

（二）国企信息公开立法应循公开为原则，不公开为例外

美国在政府信息公开方面的影响巨大，其原因就在于确立了公开为原则，不公开为例外的原则。美国信息公开法规定了9条公开的例外，除此之外一律公开，从此将政府最大限度的置于公众监督之下，因而成为各国效仿的对象。中国《政府信息公开条例》也一定程度上采纳了国外的主张，在其第8条规定了公开的例外，即“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。从整体上看，条例一方面规定了主动公开的基本要求和公开的内容，也规定了各级政府主动公开政府信息的重点，还规定了公民、法人和其他组织可以依法申请公开的信息。另一方面，也规定了政府公开信息涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的不能公开，除此之外，都可以公开。我们认为国企信息公开立法可以参考《政府信息公开条例》的范式，继续坚持公开为原则，不公开为例外。

（三）具体的国企信息公开立法可以参考上市公司的模式运行

以上两个方面都是从原则的角度上进行的，在这里我想提出国企信息公开立法的一些设想，就是国企的信息公开可以参考上市公司信息披露的相关法律运行，需要公布的信息也可参照证券法关于上市公司公告的有关规定，比如证券法关于上市公司上半年会计年度结束之日起2个月内提交和公开中期报告，每一会计年度结束之日起4个月内提交和公布年度报告以及有关临时报告的规定。我们认为国企和上市企业都有保障知情权的要求，如若上市公司都有公告的义务，作为全民所有的国企更是责无旁贷。

参考文献：

[1] 曾湘琼.公民知情权与政府信息公开探讨[J].科教导刊，2012，（2）.

[2] 谢鹏程.公民的基本权利[M].北京：中国社会科学出版社，1999：263.

[3] 赵正群.得知权理念及其在中国的初步实践[J].中国法学，2001，（3）.

[4] 黄娟.论民事诉讼中当事人的知情权[J].法学评论，2004，（1）.

[5] 冯鸿光.国企信息公开立法初探[J].中山大学学报论丛，2006，（4）.

[6] 綦好东，黄跃群.中国非上市国企信息公开披露：现状分析与制度设计[J].管理世界，2009，（2）.

[责任编辑 刘娇娇]endprint