区域环境治理中的地方政府合作机制研究

王丽丽， 刘琪聪

（大连理工大学 公共管理与法学学院，辽宁 大连116024）

近年来，我国环境问题日益显现。十八大报告提出建设“美丽中国”的理念，把生态文明建设放在突出地位。不论是水体环境还是大气环境都具有很强的外部性特征，即不同行政辖区之间的环境会互相影响，无法根据行政辖区界限严格划定环境区域的界限，这就决定了在很多时候，区域环境治理需要地方政府的合作才能得以实现。此外，随着区域一体化趋势的不断加强，各类城市群和经济区如雨后春笋般涌现出来，城市群与经济区在经济上的紧密联系增强了区域环境治理的必要性和可能性。

在学术界，区域环境治理已经成为公共管理学科研究的热门话题。在政府主导的环境治理格局中，政府管理必须首先在生态化的导向上求取一种理念上的变革，并通过这一理念变革来调适政府的职能［1］。学者们从当前地方政府环境治理合作机制及特点入手，总结目前所存在的问题，并提出构建有效地方政府间环境治理合作机制的对策建议［2］［3］。区域环境治理效率、网络治理、政策视角以及制度创新都成为了学者们的研究视角。环保合作实质上是一种探索性的制度创新［4］，随着新制度经济学在公共管理学科的引入，越来越多的学者开始从制度层面思考政府间的合作问题［5］［6］［7］，然而在测量地方政府合作成本时，很多学者忽略了交易费用也是成本中的一个重要部分，将新制度经济学中的交易费用理论运用于政府合作机制问题的研究还相对较少。在政府合作过程中，政策因素、经济因素、资源占有状况等各类因素共同决定了地方政府是否进行合作并影响着合作进程。与上述显性影响因素相比，交易费用可以被视为一种隐性影响因素，它隐含于政府合作的整个过程中，发挥着自身的影响。

一、地方政府合作过程分析

地方政府合作是指没有领导与被领导关系的地方政府之间的合作，主要有两种情况：一是同级地方政府之间的合作；二是不同级但又没有隶属关系的地方政府之间的合作［8］。根据目前已有的研究成果，泛珠江流域被视为拥有比较完善的环境合作机制，主要采取合作联席会议和专题工作小组的形式进行区域环境治理。无论政府采取何种模式对区域环境进行治理，在合作过程中都必然会产生交易费用，从交易费用理论视角看，地方政府间合作可被视为围绕利益而展开的行政管理权交易［9］。

1.合作主体分析

为排除其他因素的干扰，本文所研究的政府合作主体为没有隶属关系的地方政府。目前，决定地方政府合作成功与否的一个重要因素是政府领导人对合作的态度，虽然从政府合作的动力机制角度分析，合作为本行政辖区带来的经济利益和政绩是政府合作的市场化因素，可以促进政府合作的实现，但总体而言，我国目前的地方政府合作现状还处于自上而下的模式，即中央政府和上级政府的相关政策主导了地方政府的合作走向。然而，一方面，目前我国环境保护领域的相关立法和政策还很不完善，不利于区域环境合作治理机制的建立与完善。另一方面，我国目前实行的是地方政府领导人的流动制，即任期结束后，新任领导人对政府合作的态度将直接影响已有合作项目的后续进展甚至决定了合作项目是否能够存续下去。

2.利益相关者分析

在区域环境治理这一领域，除地方政府这一合作主体之外，公众、企业和非营利组织作为利益相关者，在政府合作过程中扮演着不同的角色。

（1）环境资源的使用者——企业

环境资源是一种准公共物品，各类企业的生产经营活动都需要使用环境资源。从所有权角度分析，环境资源归国家所有，经政府部门审批后，可被企业用于经济生产，被居民用于日常生活，此时其使用权归属于使用者；而当环境资源用于维持生态平衡和美化景观等时却是一种公共资源，是具有高排他成本的公共资源。准公共物品及高排他性是环境资源与其他消费品不同的重要特征，这些特征与环境资源的多维属性形成矛盾，引发了产权界定难题，从而导致市场失灵［10］，此时就需要政府部门的干预。区域环境治理不仅包括对已污染环境的治理，也包括对环境资源的有效配置以及对企业的教育活动，力争做到防治一体，以防为主，以治为辅。

（2）环境污染的受害者——公众

环境资源是一种容易产生较强外部性的公共资源，在环境没有受到污染时，公众不会感受到额外收益，这是一种自然状态；然而，当环境受到污染，公众将会第一时间感受到这种危害，强烈的负外部性使环境污染与公民生活息息相关。基于此，公众对政府在环境方面的作为将给予密切关注，在这种压力下，区域环境治理领域的地方政府合作显的尤为重要。

（3）与环境保护相关的非营利组织

随着生态环境的日益恶化和公众环保意识的逐渐增强，从事环保事业的非营利组织也在近几年不断涌现出来，他们依靠自己的力量为政府部门提供了很多帮助，非营利组织独立于企业和政府之外的第三方身份使其更适合充当区域协调者的角色。

3.合作制度环境分析

自然环境和制度环境都会对政府合作产生一定程度的影响，基于新制度主义理论的分析视角，制度影响着政治行为体的行为选择和选择偏好［11］，将制度环境的影响上升到另一个高度。在实际运行中，中央政府或上级政府颁布的政策、法规、规章都可以看作是制度的具体表现。没有隶属关系的地方政府相对拥有一个较宽松的合作环境，在国家宏观战略的基础上，他们可以自由选择适合的合作伙伴，建立地方政府间合作伙伴关系，由合作带来的行政辖区社会福利的增长和地方政府政绩的提高都将成为激励他们合作的动力；但如果上级政府的政策反复不定，地方政府合作则有可能停滞不前。如果在政府合作进程中，合作双方都以经济利益最大化为目的，那么政府合作的难度则是不言而喻的。

二、区域环境治理中的地方政府合作理论模型

交易费用贯穿于整个政府合作的过程中。交易费用理论是由奥利弗·E·威廉姆森构建的，他认为交易是指“某种产品或服务从一种技术边界向另一种技术边界的转移，由此宣告一个行为阶段结束，另一个行为阶段开始”。他将交易费用分为合同签订之前的交易费用和合同签订之后的交易费用，并特别强调合同签订之后的交易费用问题。具体来说，包括以下几个方面：（1）由于交易行为偏离合同导致的交易双方的“不适应”成本；（2）为纠正事后不合作行为而进行的讨价还价的成本；（3）为解决合同纠纷而建立治理结构的成本；（4）为保证合同条款兑现而付出的成本。威兼姆森根据资产专用性、不确定性以及交易频次来区分不同的交易类型，并依此确定相应的治理结构。

广义的交易费用包括动用资源建立、维护、使用、改变制度和组织等方面所涉及的所有费用。如果将交易费用细化，则可以分为搜寻和信息费用、讨价还价和决策费用以及监管和执行费用［12］（P61－63）。

本文选择交易费用理论作为研究视角是因为政府合作领域与交易费用理论框架有着较高的拟合度。首先，就交易平台而言，环境资源配置市场等同于经济社会中交易双方进行交易的市场；其次，就交易主体而言，进行合作的地方政府等同于市场中进行交易的买家和卖家；再次，就交易客体或交易对象而言，经济市场中买家和卖家间交易的是产品和产权，政府合作领域中政府间交易的是公共资源、公共资源使用权以及行政管辖权。

资产专用性、资产不确定性和交易频次是交易费用理论中的三个核心要素。在资源有限的情况下，没有组织可以完成自给自足，为了取得组织生存所需且又为外部组织所控制的资源，组织将会与外部环境的相关组织进行联盟，以取得所需资源。目前在环境资源有限的情况下，地方政府为了能够有效治理区域环境，必须与其他地方政府进行合作，通过行政管辖权或公共资源使用权的交易，实现环境治理目标。此时，与交易费用理论相对应的资产专用性便体现出来。政府合作领域与交易费用理论框架的拟合度如表1所示。

表1 政府合作与交易费用理论框架拟合性分析

本文提出以下模型作为本研究的基础：一方面，交易费用产生于政府合作的过程中，并对后续政府合作进程产生影响；另一方面，政府合作行为本身对相关制度的健全与完善起到了促进作用；完善的制度将会使政府合作进程更加顺畅，起到降低交易费用的效果。

三、地方政府合作过程中产生的交易费用及其作用机制

地方政府合作过程按时间顺序可以分为合作准备阶段、缔约阶段、执行阶段、监督阶段，在每个合作阶段中都会产生一类最主要的交易费用，分析交易费用对地方政府合作的作用机制，首先要明确合作各阶段所主要对应的交易费用类别。

埃里克·弗鲁博顿和鲁道夫·芮切特在《新制度经济学——一个交易费用分析范式》一书中将市场型交易费用概括为信息和谈判的费用、讨价还价和决策费用以及监督和执行费用［12］（P61－63）。本文将政府合作行为视为一种交易行为，依据具体合作形式的不同，交易客体可以是行政管辖权，也可以是公共资源。在上述分类的基础上结合政府合作的过程和特点将政府合作过程中产生的交易费用划分为以下几类：信息费用、缔约费用、控制费用和监督费用，如图1所示。

图1 交易费用分类

1.信息费用及其影响因素

在政府合作过程中，政府首先要做的便是搜集信息，选择适宜合作的对象。地方政府会根据自身所拥有的资源状况以及进行交易后本行政辖区的收益选择合作对象。由于信息不对称现象的客观存在，合作双方所负担的信息费用会有高低之分。如果一个地方政府拥有专有性资源，那么毫无疑问它将在合作中占有主导权。搜寻和信息费用过高可能会使政府放弃寻找最适宜的合作对象，从而影响合作效果。

信息费用主要产生于政府合作的前期准备阶段，即搜寻信息、选择合作对象过程中产生的费用，信息技术的先进程度、信息公开程度以及合作政府的基本属性共同影响着信息费用的高低。

（1）信息技术先进程度

信息技术水平较高的地方政府可以凭借先进的信息技术和畅通的信息渠道降低信息费用的花销，反之，信息技术水平较低的欠发达地区则可能因为高昂的信息费用对政府合作望而却步。在这种情况下，中央政府的政策引导就显得尤为重要，如果中央政府或上级政府能够为欠发达地区提供相应的政策倾斜，促进政府合作，那么整个区域的公共管理水平都将得到提升。

（2）信息公开程度

政府信息是否公开化、透明化在很大程度上影响着信息费用的高低，高度公开的政府信息能够促进合作政府间的了解，可以在很大程度上降低信息费用。

（3）合作政府基本属性

本文所界定的合作政府基本属性这一影响因素主要是指政府所在辖区的自然环境、公共资源占有率、合作双方之前是否有过合作经历等地方政府的一些基本状况。如果合作双方曾经有过合作经历，那么基于之前的了解和信任，整个合作过程中的各类交易费用都将大幅降低，这是政府合作的一种理想情况，也可以将其视为一种“合作惯性”。所以，在现实实践中，有过合作经历的地方政府会倾向于长期合作，这是一种节省交易费用的表现。

2.缔约费用及其影响因素

区域环境治理政府间合作通常以契约方式进行，缔约期间双方为达成一致所付出的时间、人力、物力以及机会成本等资源都属于协调费用。根据协调客体的不同，可以将其分为内部协调费用和外部协调费用，即为达成协议用于协调单一缔约组织内部各利益方的费用以及缔约组织之间的协调费用。由于环境资源本身具有高排他成本，这就在某种程度上直接增加了地方政府合作的交易费用。政府在缔约时，都以自身辖区的利益为出发点，极易产生分歧，从而导致高额缔约费用或协调费用的产生。在探讨缔约费用是如何作用于政府合作过程之前，作用于缔约费用背后的影响因素同样值得关注。协商是缔约过程中的一个重要方面，信任、沟通和承诺都影响着协商效率和最终的协商结果。当双方信任程度较高，沟通顺畅时，缔约费用将大大缩减；反之，如果信任程度低，沟通渠道不畅，双方都将承担高额的缔约费用，不利于政府合作的实现。

在缔约过程中，缔约双方对信息的掌握程度以及是否能够有效地兑现承诺共同决定了缔约费用的高低。

（1）信息占有量

缔约双方对合作领域相关信息的占有量直接影响着缔约费用的高低甚至决定了最终缔约能否成功。信息不对称是经济社会领域中的一种常见现象，基于各行政辖区自然属性和社会属性的差异，政府合作领域中的信息不对称也十分常见。基于环境资源的自然属性，针对该领域进行合作的地方政府在地域上往往相邻或相近，常常同属于一个经济区或城市群。然而相对而言，合作双方依然存在城市发展的差异性，较发达地区可以依赖先进的信息技术、通畅的信息渠道获得更多信息，从而在缔约过程中取得主动权；欠发达地区则处于博弈的弱势一方，将在缔约过程中付出更多的交易费用。信息占有量除了取决于政府所在辖区的发展状况以外，信任和沟通也是影响地方政府信息占有量的两个重要因素。

①信任。对缔约双方而言，信任程度的高低直接影响着缔约能否成功。信任程度高的地方政府在缔约过程中能够较为有效地传达信息，减轻信息不对称对缔约造成的负面影响；信任程度低的地方政府由于对合作方缺乏最基本的信任，合作方之间可能产生严重的信息不对称，资源占有量少的一方可能因为高额交易费用而退出，导致合作解体。

②沟通。畅通有效的沟通机制在各个领域都发挥着重要的作用，影响沟通成效的因素有很多，最主要的是沟通渠道的建立和沟通技术的完善。在相对发达的城市群或经济区中，依托于顺畅的沟通渠道和先进的信息技术，地方政府在充分沟通的前提下可以很好地消除信息不对称带来的负面影响，成熟的沟通机制可以十分有效地降低缔约费用，使合作政府对自己合作对象的认识更加清晰与客观，这不仅能够节省缔约费用，更重要的是，沟通机制的完善对合作进程的每个阶段都具有强烈的正向影响，同时能够使政府合作更有针对性，提升合作实效。

（2）承诺

承诺机制在缔约过程中也扮演着十分重要的角色，前文所提到的信任和沟通在影响政府信息占有量的同时，也对政府间合作的承诺机制有着很重要的影响。首先，合作双方的信任程度决定了承诺最终是否能够兑现，具有高信任的地方政府同样具有承诺兑现的高度可能。其次，具有完善沟通机制的合作双方能够有效保证承诺的兑现。高度信任、完善的沟通机制和有效兑现的承诺机制共同作用于缔约过程乃至政府合作的整个过程，形成一个高效的良性循环。

3.控制费用及其影响因素

由于环境资源属于准公共物品，具有非竞争性，当其被作为公共资源使用时，很容易出现“搭便车”现象。从微观层面来说，企业和公众在使用环境资源时存在“搭便车”行为，对环境造成污染后对付费使用环境资源的企业和个人造成强烈的负外部性影响；从宏观层面来说，地方政府在合作过程中也同样存在机会主义行为，虽然经过前期准备和缔约环节，合作双方已经就合作规则、合作形式等具体细节达成共识，但在执行过程中，地方政府出于本行政辖区利益考量，有可能采取策略行为，违背已经达成的契约。所谓策略行为，就是参与人为了实现自身的利益最大化而做出的可能对他人利益有所伤害的行动［13］。当这种情况发生时，合作双方需要付出额外的时间、精力和金钱来消除策略行为，使合作回到预设的轨道上，为将这一部分费用与执行合作计划的正常成本区别开来，本文将其定义为控制费用，即用以纠正计划执行过程中偏差的费用。组织形式和控制方式是影响控制费用的一个主要因素。

（1）组织形式

目前政府在区域环境治理合作中大多采取合作联系会议等较为松散的组织形式对政府合作进行管理。然而，组织形式越松散，组织内部可能产生的争议就越严重。如果将政府合作的本质视为利益的分配，那么，不仅合作政府之间存在利益分配问题，政府内部和区域公共管理组织内部都存在利益的不协调，此时，如果组织形式松散，争议解决机制不完善，控制费用势必会因此而增加。

（2）控制方式

大体分为事后处理和事前处理。事后处理是制止违规行为并进行处罚，手段简单直接，但不能从根本上解决地方政府频繁发生的机会主义行为。事前处理是对各地方政府能否发生机会主义行为进行预测，采取软性措施引导地方政府，使其遵守合作协议，比事后处理手段更能节省控制费用。

4.监督费用及其影响因素

监督费用指用于监督行政协议的履行并对违约行为加以制裁的费用。地方政府存在一定程度的机会主义倾向，只有当违约行为容易被察觉并受到严厉的制裁时，地方政府才会自觉遵守承诺，因此监督费用是确保协议履行的必要成本［9］。监督依据和监督主体的明晰性共同决定了监督费用的高低。

（1）监督依据

目前，我国政府合作领域的相关法律法规还很不健全，我国的《宪法》和《地方组织法》未涉及到地方政府间的横向关系，各成员方达成的合作协议在法律上属何种性质，协议各方承担约定义务所引发的是法律责任还是行政责任，违约之后的纠纷如何协调，由谁来进行仲裁等都没有明确的规定［14］。在缺少监督依据的情况下，当有政府违约现象出现，无法清晰界定政府责任，也没有制定惩罚措施的合理依据，上述不确定性会导致监督费用的上升。

（2）监督主体明晰性

根据我国的行政体制，地方政府行为通常由上级政府或同级人民代表大会监督，社会监督层面则由公众和民主党派履行监督责任。然而，政府合作作为一类特殊的政府行为，上级政府和同级人大对其的监督在实际操作中具有很大困难。目前，设立专门机构协调监管政府合作的做法比较常见，这一措施对监督主体有着明确的界定，不易出现互相推诿责任的现象，能够有效降低监督费用。

5.交易费用对政府合作的作用机制

在新制度经济学的分析框架内，交易费用的产生是必然的，也是无法消除的，简单来说，交易费用总和越高，实现政府合作的可能性越小；交易费用总和越低，地方政府越趋向于进行合作。

在交易费用影响政府合作进程的同时，各类交易费用之间也存在相互影响、相互制约的关系（见图2）。某项交易费用的适度提高可能有助于其他交易费用的降低，如在合作前期准备阶段付出必要的费用来获取全面、准确、及时的信息将有助于缔约费用及监督费用的下降；在缔约环节花费必要的时间、人力和财力进行协商，签署内容具体和照顾各方利益需求的协议，将有利于减少后期的控制和监督费用；而监督费用的支付对节省控制费用具有积极的影响［9］。因此，单项交易费用的最小化不是政府合作的最终目的，各项交易费用总和最小是地方政府在考虑合作成本时应该追求的目标。在合作净收益为正数的情况下，地方政府才会选择合作，当总体收益和生产成本不变时，交易费用越低，地方政府从合作中获得的净收益越高，参与合作的积极性也就越高。

图2 交易费用对政府合作的作用机制

如果以纯经济学视角来分析政府合作所产生的交易费用问题，那么交易费用最小化将成为政府合作的首要目标，在这种情况下区域环境资源配置以及环境污染治理的公共性极易被忽略。公共管理的特殊性就在于在考虑经济收益的同时更要注重公共性，以公共利益最大化为首要目标。在区域环境治理领域，公共性是指将区域环境资源根据需求状况进行科学合理的配置，在治理环境污染时首先考虑公众的利益诉求，当大多数公众都能够从区域环境治理中受益，公共利益最大化的目标也就得以实现。那么，实现公共利益最大化便成为了控制政府合作成本的一个前提，在此基础上降低交易费用才能实现区域环境治理的公共性。这便向我们提出了一个问题：在衡量政府合作的交易费用时应以什么尺度作为交易费用的最优解，在尽可能减少交易费用的同时保证区域环境治理的有效实现。

针对这一问题，就需要合作政府在签订合作协议时选择能够使区域环境质量达到最优的合作方案，要考虑到区域环境资源配置以及环境污染治理的公共性，不能单纯追求交易费用最小，而要兼顾效率与公平。在满足这一目标的前提下完善合作机制，尽可能减少交易费用。目前，我国政府在合作方面还有很大可以完善的空间，应该通过提高信息管理水平，提升非营利组织和公众的参考程度，构建完善的沟通协调机制以及针对区域环境治理领域建立专门的组织机构对政府合作进行管理与监督来降低交易费用，促进政府合作并切实提升政府合作实效。

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