主管部门视角的中央专项转移支付资金监管

王君+张居帅

【摘 要】 文章在分析中央水利建设专项转移支付资金监管现状的基础上，采取“有无对比法”，对中央水利建设资金转移支付前后的资金运动及项目管理情况进行对比，找出影响专项转移支付资金监管的症结所在。从水利主管部门角度探索提出了加强专项转移支付资金的监管思路、构建财务隶属关系和基建项目管理权限相结合的资金监管新模式等措施和建议。

【关键词】 水利工程； 基本建设； 转移支付； 资金监管

一、现状及监管要求

中央对地方财政转移支付制度体系由财力性转移支付和专项转移支付构成，中央水利建设资金即是众多专项转移支付资金的一种。自2009年财政部对安排给地方级项目的中央水利建设资金全部实行财政转移支付以来，中央水利建设资金（含按照基本建设管理的农村饮水安全等财政专项资金）专项转移支付规模不断增加。据统计，2011年中央水利建设专项转移支付资金（以下简称“中央专项转移资金”）近960亿元，占当年中央水利投资1 141亿元的80%以上。2011年中央1号文件出台后，水利基本建设投入明显加大。新一轮水利基本建设呈现任务艰巨、点多面广线长、实施主体基层化和时间要求紧迫等特点，对资金的使用管理提出更高要求。能否管好用好这些来之不易的资金，是各级水利主管部门面临的重大课题和严峻考验。中央专项转移资金占中央水利投资总规模的比重极大，理应作为各级水利主管部门监管的重中之重。

但是，当前中央专项转移资金监管的形势并不乐观。首先，财政专项转移支付资金本身存在诸多监管硬伤。史丽佳（2009）认为：专项转移支付资金使用效率低下，项目多头申请、截留挪用挤占资金的现象非常普遍；范子英（2011）认为：转移支付通过中央转给省，省再往下划拨，省市政府有很强的激励和操作空间截留部分资金。其次，各级财政部门因专项转移支付项目较多（2007年中央财政专项转移支付共计213项），任务较重，对中央专项转移资金监管心有余而力不足。第三，水利主管部门对中央专项转移资金监管缺位或不完全到位。2010年水利部《水利基本建设财务管理调研报告》中反映：实行转移支付的项目水利主管部门监管力度弱化。一方面水利主管部门缺少项目管理基本信息，对资金安排不知情，致使监管难度增加；另一方面，通过预算控制和资金拨付环节的控制手段缺失，使得主管部门监管的效果差。在此背景下，研究加强中央专项转移资金的监管，探索构建中央专项转移资金有效监管模式十分必要。

二、原因及影响分析

资金监管作为水利工程建设项目管理的有机组成部分，其目的是服从并服务于水利基建项目管理的大局。研究中央专项转移资金监管问题，必然要对水利工程建设项目管理路径和资金运动路线进行分析。

多年来，水利部以《水利工程建设项目管理规定》为主线，先后出台了前期工作、投资计划、行政监察、档案管理、竣工审计等制度和一系列行业标准规范，实现了项目前期、投资计划、项目实施、项目验收等全过程的管理、监督、服务。逐步建立水利部、流域机构和地方水利行政主管部门以及建设项目法人分级、分层次管理的项目管理体系。

为合理分析财政专项转移支付对中央水利基建资金监管的影响，以下采取“有无对比法”，就中央水利建设资金专项转移支付前后项目管理和资金运动情况进行分析（见图1）。

从图1可知，中央水利建设资金专项转移支付前后，主要出现了三大变化：

一是资金运动与项目管理由统一变为脱节。实行转移支付前，中央水利建设资金运动的路线与项目管理路径基本保持一致。实行转移支付后，中央水利建设资金由财政部门实行转移支付，不再通过各级水利主管部门转拨。在此情况下，对各级水利主管部门的直属及所属项目而言，资金运动路线与项目管理路径未发生变化，仍基本保持一致；对其他项目而言，资金运动路线与项目管理路径发生了较大变化：项目管理路径仍维持不变，资金运动路线在各级水利主管部门之间脱节。

二是水利主管部门的行业监管由规范变为松散。实行转移支付前，水利主管部门上下级之间存在资金领拨关系，彼此联系紧密，行业监管较为规范有效。实行转移支付后，资金监管由按来源渠道为主转变为以财务隶属关系为主，突出强化了财政的监管。水利主管部门只对直属及所属单位有资金拨付关系，对下级主管部门不再有拨款关系。个别地方实行财政集中核算，资金直接由核算中心代替项目法人进行会计核算，更是直接撇开了水利主管部门。在此情况下，各级水利主管部门上下级之间联系较为松散，行业监管基本处于缺位或不到位状态。

三是项目财务信息由完整变为孤岛。实行转移支付前，水利基建项目的财务信息按资金来源渠道报送，各项机制较为健全，项目财务信息报送途径顺畅，信息收集及时完整。实行转移支付后，财务信息要求按财务隶属关系上报，各主管部门仅能掌握直属及所属单位的财务信息，上下级水利主管部门之间的信息不畅、信息联系断裂而各自成为信息孤岛。对多数跨行政区划的大中型水利项目而言，水利主管部门不能掌控项目整体的财务信息，造成各项工作极为被动。

以上三大变化对中央专项转移资金监管格局产生了最大影响，甚至产生了一些认识误区，严重影响了中央专项转移资金的监管：

第一个变化使资金监管在项目管理体系中逐渐边缘化。一些单位领导对财务工作产生误解，部分水利主管部门存在资金监管就是拨款监管的认识误区，认为资金不经过我们，再行监管多此一举。部分财务机构及人员认为水利主管部门对中央专项转移资金监管缺少抓手，自身积极性不高。部分水利主管部门存在可用系统内部开展的其他监管（如稽查、督导、内审等）代替资金监管的认识误区，认为资金监管可有可无。在此情况下，单位内部财务部门与项目管理部门的联系不再紧密，财务对项目的管控逐渐边缘化，财务在项目决策和管理中的话语权逐步丧失。

第二个变化使资金监管的行业监管逐渐弱化。财政转移支付后，主管部门对直属及所属项目的资金监管力度越来越大，对下级水利主管部门的行业监管指导越来越少，致使一些单位和人员存在财务已没有行业监管职能的认识误区。部分水利主管部门将中央级项目监管和中央级资金监管混为一谈，认为水利部及所属单位应只监管中央级项目（直属项目），不应对中央参与投资的和中央补助的地方项目实施监管。同时，水利主管部门未出台相关监管措施，致使上下级之间的联系越来越少，有关认识误区渐次固化，行业监管力度弱化明显。

第三个变化使资金监管工作十分被动。由于上下级之间信息联系断裂，水利主管部门不了解中央专项转移资金信息，对资金安排、拨付、使用、管理等不知情，致使监管难度增加，更谈不上全过程监管。但下级水利主管部门所属单位资金监管出现问题后，上级水利主管部门仍要承担连带责任，水利主管部门处在不得不监管而又难以有效监管的尴尬境地。

三、加强监管的思路及措施建议

（一）加强监管的思路

一是立足水利自身。在当前财政转移支付逐年加大的背景下，各级水利主管部门无法改变财政现有管理模式这个大环境，只能依靠自身内部挖潜去适应这种变化。二是遵循规律监管。水利建设项目的资金监管与项目管理、资金运动、财务管理密切相关。水利主管部门对中央专项转移资金的监管，必须遵循项目管理、资金运动、财务管理的固有规律办事。从资金监管应服从并服务于项目管理这一基本定位出发，找准资金监管的突破口和抓手。三是明确目标管控。资金监管的目标是为了保证资金的安全效益，最终为保证项目顺利发挥设计效益服务。对转移支付资金的监管要围绕这一目标，采取有效措施，形成监管合力。四是针对问题应变。结合转移支付后带来的三个变化，有针对性地采取措施，从补全资金监管链条、找准资金监管抓手、保证项目信息互联互通入手，着力构建构建较为科学的转移支付资金监管模式。

（二）构建中央专项转移资金监管新模式

在当前中央水利建设资金按财务隶属关系进行管理的基础上，补全资金监管路线，构建按财务隶属关系和基建项目管理权限相结合的中央专项转移资金监管新模式，使资金监管与项目管理的路径重新统一。具体为：参照竣工决算审计和工程档案管理的做法，以基建项目的竣工验收主持单位作为基建项目管理与资金监管的结合点，明确项目验收主持单位的全面资金监管职责，使财务管理与项目管理权限有机结合。各级水利主管部门应以项目管理权限为基础进行资金监管事权划分，分级制定中央专项转移资金监管分工表，明确水利部（含流域机构）、各级水利主管部门、竣工验收主持单位的资金监管职责，充分发挥各级水利主管部门的监督指导功能。其中：对由政府或发改部门主持验收的，建议由同级水利行政主管部门履行全面资金监管职责。

（三）找准中央专项转移资金行业监管的着力点

各级水利主管部门和竣工验收主持单位应根据项目管理、资金运动和财务管理的规律，从项目及资金管理全过程和财务综合管理入手，补全并找准行业监管的新抓手，并以此有效实施行业监管。水利主管部门（含竣工验收主持单位）行业监管的主要着力点有：项目建账的技术指导或审查备案、项目实施过程的监督检查和达标考评、水利建设项目竣工财务决算的编制指导、竣工决算审计前的竣工财务决算审查、竣工验收前的财务预验收、竣工财务决算的审查审批、竣工验收后跟踪检查（如资产的移交和接收、验收财务遗留问题的处理）等。

（四）建立中央专项转移资金信息收集分析机制

参照水利统计信息收集的模式，建立中央专项转移资金财务信息收集分析系统，及时收集掌握中央专项转移资金的动态，改变当前水利主管部门财务信息缺失的被动局面，具体为：从信息报送和信息互联互通入手，打通信息孤岛，要求项目法人既要按财务隶属关系向同级财政和水利主管部门报送信息，还应按项目管理权限逐级向上级水利主管部门及竣工验收主持单位报送信息。同时，综合利用信息化等多种手段，逐步设计开发覆盖全国的中央专项转移资金信息管理系统，构建统一的资金信息沟通平台，逐步实现对资金信息的实时动态监控。

（五）建立并严格执行中央专项转移资金制度体监管制度

水利主管部门应分层次构建适应中央专项转移资金监管新形势的制度体系。涉及资金监管模式、资金监管事权划分、资金监管的抓手和管理要求等，属于水利系统内部资金监管根本制度的范畴，建议由水利部出台，并作为中央专项转移资金监管的纲领性文件；涉及规范系统内部资金监管中上下级之间、单位内部财务部门和业务部门之间、财务部门内部各业务的关系，属内部控制制度的范畴，建议由各级水利主管部门按权限制定。制度一旦制定，必须及时采取检查、督办、惩戒等跟进措施，以保证制度得以有效落实。

（六）建立与财政等有关部门的协调机制

水利主管部门应尽力协调财政、审计等水利系统外部的有关部门，争取他们的理解支持，为中央专项转移资金监管创造好的外部环境，减少监管中的干扰和阻力。如：协调财政部门，争取对涉水的转移支付资金的项目管理办法进行整合，改变当前一项资金一套办法的局面；协调财政部门，在预算安排时通过水利主管部门按管理级次逐级批复，或在预算的申请、下达等环节建立会签或通报机制，为水利主管部门实施监管创造有利条件；注意处理好审计、财政评审、稽查督导的关系，促进成果共享，避免重复检查；对实行会计集中核算的项目，水利主管部门应督促有关单位按财政部《关于进一步完善制度规定切实加强财政资金管理的通知》（财办〔2011〕19号）规定，尽快恢复预算单位会计核算和财务管理主体地位，或将核算中心负责的单位会计核算业务调整为代理记账业务。

【参考文献】

[1] 金人庆.国务院关于规范财政转移支付情况的报告[Z].2007年6月27日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议，2007.

[2] 范子英.中国的财政转移支付制度：目标、效果及遗留问题[J].南方经济，2011（6）.

[3] 史丽佳.对我国财政转移支付制度的重新审视[J].商业时代，2009（2）.

[4] 水利部直属机关党委.察实情求真知出良策：水利部2010年调研报告集[M].中国水利水电出版社，2011.

[5] 张居帅.水利主管部门基建项目财务监管的误区及措施[J].中国水利，2013（2）.

第三个变化使资金监管工作十分被动。由于上下级之间信息联系断裂，水利主管部门不了解中央专项转移资金信息，对资金安排、拨付、使用、管理等不知情，致使监管难度增加，更谈不上全过程监管。但下级水利主管部门所属单位资金监管出现问题后，上级水利主管部门仍要承担连带责任，水利主管部门处在不得不监管而又难以有效监管的尴尬境地。

三、加强监管的思路及措施建议

（一）加强监管的思路

一是立足水利自身。在当前财政转移支付逐年加大的背景下，各级水利主管部门无法改变财政现有管理模式这个大环境，只能依靠自身内部挖潜去适应这种变化。二是遵循规律监管。水利建设项目的资金监管与项目管理、资金运动、财务管理密切相关。水利主管部门对中央专项转移资金的监管，必须遵循项目管理、资金运动、财务管理的固有规律办事。从资金监管应服从并服务于项目管理这一基本定位出发，找准资金监管的突破口和抓手。三是明确目标管控。资金监管的目标是为了保证资金的安全效益，最终为保证项目顺利发挥设计效益服务。对转移支付资金的监管要围绕这一目标，采取有效措施，形成监管合力。四是针对问题应变。结合转移支付后带来的三个变化，有针对性地采取措施，从补全资金监管链条、找准资金监管抓手、保证项目信息互联互通入手，着力构建构建较为科学的转移支付资金监管模式。

（二）构建中央专项转移资金监管新模式

在当前中央水利建设资金按财务隶属关系进行管理的基础上，补全资金监管路线，构建按财务隶属关系和基建项目管理权限相结合的中央专项转移资金监管新模式，使资金监管与项目管理的路径重新统一。具体为：参照竣工决算审计和工程档案管理的做法，以基建项目的竣工验收主持单位作为基建项目管理与资金监管的结合点，明确项目验收主持单位的全面资金监管职责，使财务管理与项目管理权限有机结合。各级水利主管部门应以项目管理权限为基础进行资金监管事权划分，分级制定中央专项转移资金监管分工表，明确水利部（含流域机构）、各级水利主管部门、竣工验收主持单位的资金监管职责，充分发挥各级水利主管部门的监督指导功能。其中：对由政府或发改部门主持验收的，建议由同级水利行政主管部门履行全面资金监管职责。

（三）找准中央专项转移资金行业监管的着力点

各级水利主管部门和竣工验收主持单位应根据项目管理、资金运动和财务管理的规律，从项目及资金管理全过程和财务综合管理入手，补全并找准行业监管的新抓手，并以此有效实施行业监管。水利主管部门（含竣工验收主持单位）行业监管的主要着力点有：项目建账的技术指导或审查备案、项目实施过程的监督检查和达标考评、水利建设项目竣工财务决算的编制指导、竣工决算审计前的竣工财务决算审查、竣工验收前的财务预验收、竣工财务决算的审查审批、竣工验收后跟踪检查（如资产的移交和接收、验收财务遗留问题的处理）等。

（四）建立中央专项转移资金信息收集分析机制

参照水利统计信息收集的模式，建立中央专项转移资金财务信息收集分析系统，及时收集掌握中央专项转移资金的动态，改变当前水利主管部门财务信息缺失的被动局面，具体为：从信息报送和信息互联互通入手，打通信息孤岛，要求项目法人既要按财务隶属关系向同级财政和水利主管部门报送信息，还应按项目管理权限逐级向上级水利主管部门及竣工验收主持单位报送信息。同时，综合利用信息化等多种手段，逐步设计开发覆盖全国的中央专项转移资金信息管理系统，构建统一的资金信息沟通平台，逐步实现对资金信息的实时动态监控。

（五）建立并严格执行中央专项转移资金制度体监管制度

水利主管部门应分层次构建适应中央专项转移资金监管新形势的制度体系。涉及资金监管模式、资金监管事权划分、资金监管的抓手和管理要求等，属于水利系统内部资金监管根本制度的范畴，建议由水利部出台，并作为中央专项转移资金监管的纲领性文件；涉及规范系统内部资金监管中上下级之间、单位内部财务部门和业务部门之间、财务部门内部各业务的关系，属内部控制制度的范畴，建议由各级水利主管部门按权限制定。制度一旦制定，必须及时采取检查、督办、惩戒等跟进措施，以保证制度得以有效落实。

（六）建立与财政等有关部门的协调机制

水利主管部门应尽力协调财政、审计等水利系统外部的有关部门，争取他们的理解支持，为中央专项转移资金监管创造好的外部环境，减少监管中的干扰和阻力。如：协调财政部门，争取对涉水的转移支付资金的项目管理办法进行整合，改变当前一项资金一套办法的局面；协调财政部门，在预算安排时通过水利主管部门按管理级次逐级批复，或在预算的申请、下达等环节建立会签或通报机制，为水利主管部门实施监管创造有利条件；注意处理好审计、财政评审、稽查督导的关系，促进成果共享，避免重复检查；对实行会计集中核算的项目，水利主管部门应督促有关单位按财政部《关于进一步完善制度规定切实加强财政资金管理的通知》（财办〔2011〕19号）规定，尽快恢复预算单位会计核算和财务管理主体地位，或将核算中心负责的单位会计核算业务调整为代理记账业务。

【参考文献】

[1] 金人庆.国务院关于规范财政转移支付情况的报告[Z].2007年6月27日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议，2007.

[2] 范子英.中国的财政转移支付制度：目标、效果及遗留问题[J].南方经济，2011（6）.

[3] 史丽佳.对我国财政转移支付制度的重新审视[J].商业时代，2009（2）.

[4] 水利部直属机关党委.察实情求真知出良策：水利部2010年调研报告集[M].中国水利水电出版社，2011.

[5] 张居帅.水利主管部门基建项目财务监管的误区及措施[J].中国水利，2013（2）.

第三个变化使资金监管工作十分被动。由于上下级之间信息联系断裂，水利主管部门不了解中央专项转移资金信息，对资金安排、拨付、使用、管理等不知情，致使监管难度增加，更谈不上全过程监管。但下级水利主管部门所属单位资金监管出现问题后，上级水利主管部门仍要承担连带责任，水利主管部门处在不得不监管而又难以有效监管的尴尬境地。

三、加强监管的思路及措施建议

（一）加强监管的思路

一是立足水利自身。在当前财政转移支付逐年加大的背景下，各级水利主管部门无法改变财政现有管理模式这个大环境，只能依靠自身内部挖潜去适应这种变化。二是遵循规律监管。水利建设项目的资金监管与项目管理、资金运动、财务管理密切相关。水利主管部门对中央专项转移资金的监管，必须遵循项目管理、资金运动、财务管理的固有规律办事。从资金监管应服从并服务于项目管理这一基本定位出发，找准资金监管的突破口和抓手。三是明确目标管控。资金监管的目标是为了保证资金的安全效益，最终为保证项目顺利发挥设计效益服务。对转移支付资金的监管要围绕这一目标，采取有效措施，形成监管合力。四是针对问题应变。结合转移支付后带来的三个变化，有针对性地采取措施，从补全资金监管链条、找准资金监管抓手、保证项目信息互联互通入手，着力构建构建较为科学的转移支付资金监管模式。

（二）构建中央专项转移资金监管新模式

在当前中央水利建设资金按财务隶属关系进行管理的基础上，补全资金监管路线，构建按财务隶属关系和基建项目管理权限相结合的中央专项转移资金监管新模式，使资金监管与项目管理的路径重新统一。具体为：参照竣工决算审计和工程档案管理的做法，以基建项目的竣工验收主持单位作为基建项目管理与资金监管的结合点，明确项目验收主持单位的全面资金监管职责，使财务管理与项目管理权限有机结合。各级水利主管部门应以项目管理权限为基础进行资金监管事权划分，分级制定中央专项转移资金监管分工表，明确水利部（含流域机构）、各级水利主管部门、竣工验收主持单位的资金监管职责，充分发挥各级水利主管部门的监督指导功能。其中：对由政府或发改部门主持验收的，建议由同级水利行政主管部门履行全面资金监管职责。

（三）找准中央专项转移资金行业监管的着力点

各级水利主管部门和竣工验收主持单位应根据项目管理、资金运动和财务管理的规律，从项目及资金管理全过程和财务综合管理入手，补全并找准行业监管的新抓手，并以此有效实施行业监管。水利主管部门（含竣工验收主持单位）行业监管的主要着力点有：项目建账的技术指导或审查备案、项目实施过程的监督检查和达标考评、水利建设项目竣工财务决算的编制指导、竣工决算审计前的竣工财务决算审查、竣工验收前的财务预验收、竣工财务决算的审查审批、竣工验收后跟踪检查（如资产的移交和接收、验收财务遗留问题的处理）等。

（四）建立中央专项转移资金信息收集分析机制

参照水利统计信息收集的模式，建立中央专项转移资金财务信息收集分析系统，及时收集掌握中央专项转移资金的动态，改变当前水利主管部门财务信息缺失的被动局面，具体为：从信息报送和信息互联互通入手，打通信息孤岛，要求项目法人既要按财务隶属关系向同级财政和水利主管部门报送信息，还应按项目管理权限逐级向上级水利主管部门及竣工验收主持单位报送信息。同时，综合利用信息化等多种手段，逐步设计开发覆盖全国的中央专项转移资金信息管理系统，构建统一的资金信息沟通平台，逐步实现对资金信息的实时动态监控。

（五）建立并严格执行中央专项转移资金制度体监管制度

水利主管部门应分层次构建适应中央专项转移资金监管新形势的制度体系。涉及资金监管模式、资金监管事权划分、资金监管的抓手和管理要求等，属于水利系统内部资金监管根本制度的范畴，建议由水利部出台，并作为中央专项转移资金监管的纲领性文件；涉及规范系统内部资金监管中上下级之间、单位内部财务部门和业务部门之间、财务部门内部各业务的关系，属内部控制制度的范畴，建议由各级水利主管部门按权限制定。制度一旦制定，必须及时采取检查、督办、惩戒等跟进措施，以保证制度得以有效落实。

（六）建立与财政等有关部门的协调机制

水利主管部门应尽力协调财政、审计等水利系统外部的有关部门，争取他们的理解支持，为中央专项转移资金监管创造好的外部环境，减少监管中的干扰和阻力。如：协调财政部门，争取对涉水的转移支付资金的项目管理办法进行整合，改变当前一项资金一套办法的局面；协调财政部门，在预算安排时通过水利主管部门按管理级次逐级批复，或在预算的申请、下达等环节建立会签或通报机制，为水利主管部门实施监管创造有利条件；注意处理好审计、财政评审、稽查督导的关系，促进成果共享，避免重复检查；对实行会计集中核算的项目，水利主管部门应督促有关单位按财政部《关于进一步完善制度规定切实加强财政资金管理的通知》（财办〔2011〕19号）规定，尽快恢复预算单位会计核算和财务管理主体地位，或将核算中心负责的单位会计核算业务调整为代理记账业务。

【参考文献】

[1] 金人庆.国务院关于规范财政转移支付情况的报告[Z].2007年6月27日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议，2007.

[2] 范子英.中国的财政转移支付制度：目标、效果及遗留问题[J].南方经济，2011（6）.

[3] 史丽佳.对我国财政转移支付制度的重新审视[J].商业时代，2009（2）.

[4] 水利部直属机关党委.察实情求真知出良策：水利部2010年调研报告集[M].中国水利水电出版社，2011.

[5] 张居帅.水利主管部门基建项目财务监管的误区及措施[J].中国水利，2013（2）.